朱學芳

摘要：行政事業(yè)單位是我國的社會公共職能部門，在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中起到重要作用。近年來，依照國家法律法規(guī)，行政事業(yè)單位均進行了財務內(nèi)控制度建設，財務內(nèi)控制度的建設對行政事業(yè)單位提高控制力和管理水平起到了積極作用，但是仍然存在一些問題亟需解決。文章介紹了行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的特征與重要性，就我國行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制中普遍存在的問題進行了分析，并在此基礎上提出相應的對策建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;財務內(nèi)控制度;預算管理

一、行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度概述

（一）內(nèi)部控制的概念

財政部于2012年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并要求2014 年 1 月 1 日正式實施，該規(guī)范中明確了內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。單位內(nèi)部控制的主要目的是保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的質(zhì)量。

（二）行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的特征

在我國，行政事業(yè)單位承擔著社會文化、教育、科學、衛(wèi)生、執(zhí)法監(jiān)督等公共職能，相較于企業(yè)財務內(nèi)部控制管理，行政事業(yè)單位具有不同于企業(yè)的特征。

1. 以服務大眾作為財務內(nèi)部控制管理的目標

企業(yè)主要以實現(xiàn)企業(yè)利益最大化為目標，而大部分行政事業(yè)單位屬于非營利組織，財務內(nèi)部控制的目標是，通過制定財務內(nèi)控制度、組織實施、評價監(jiān)督的目的是更好地完成好經(jīng)濟和管理工作任務，履行好相應的公共職能，為社會大眾服務。

2. 以預算管理作為優(yōu)化社會資源的必要手段

企業(yè)的內(nèi)部控制預算管理制度的制定、執(zhí)行是企業(yè)實現(xiàn)內(nèi)部經(jīng)濟資源優(yōu)化的重要手段，主要是為財務管理服務的，而行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制預算管理是內(nèi)部控制的核心業(yè)務，也是績效評價的最重要評價對象，是節(jié)約社會資源，優(yōu)化資源配置的必要手段。

3. 以法律法規(guī)、政策作為制度約束底線

企業(yè)內(nèi)部控制主要受法律約束，而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不僅受法律法規(guī)約束，而且對本地區(qū)、本部門、上級主管部門的政策、規(guī)定、管理辦法等保持高度敏感，比如，黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視、全面推進黨風廉政建設，制定了一系列政策，對“三公”經(jīng)費、差旅費、會議費、培訓費等支出管理做出了明確規(guī)定，這就要求行政事業(yè)單位對上述政策、規(guī)定等作出快速反應，將新規(guī)定調(diào)整相應財務內(nèi)控制度，防范經(jīng)濟和管理風險，防止腐敗問題的發(fā)生。

（三）行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的重要性

1. 提高財政資金使用效益

行政事業(yè)單位通過內(nèi)控預算管理，合理分配資金，加大財政撥款統(tǒng)籌使用力度。一方面，在基本支出收入支出預算方面，根據(jù)國家和地方的政策合理預計人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，對工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助等預算資金進行細化，做到有的放矢，避免實際支出與政策法規(guī)規(guī)定出現(xiàn)誤差，另一方面，在項目經(jīng)費收入支出方面，通過項目庫管理提前判斷項目的可行性，避免項目盲目“上馬”，造成資金浪費，切實提高行政事業(yè)單位資金使用效益。

2. 有效防范財會風險

財務內(nèi)控制度可以規(guī)范行政事業(yè)單位的預算管理、收支管理、采購管理、建設項目管理、合同管理等經(jīng)濟活動，及時對各項經(jīng)濟活動的合法性、合規(guī)性進行監(jiān)督評價，內(nèi)控制度的建立健全和執(zhí)行是廉政風險防控的有效手段，針對財會風險中的薄弱點，及時制定有效的防范措施，避免國有資產(chǎn)損失，有效防范財會風險。

3. 提高財務信息真實性

財務內(nèi)控制度的執(zhí)行貫穿于行政事業(yè)單位財務管理的整個過程，對會計原始憑證的審核、賬簿登記、報表編制等均有明確的制度規(guī)定和過程管理，有效減少核算錯誤和差錯，有利于提高財會工作質(zhì)量，提高會計信息的真實性，為領導決策提供更加可靠的數(shù)據(jù)依據(jù)。

二、目前行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制意識不強

行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動具有公益性質(zhì)，相對于企業(yè)來說，行政事業(yè)單位人員內(nèi)控意識不強，一是部分領導干部有特權意識，認為財務內(nèi)控制度的建立和實施限制了自己在單位經(jīng)濟活動中“話語權”，對內(nèi)控制度變相抵抗，如對“三重一大”的事項范圍、標準、程序、流程“門檻”設置過高，規(guī)避集體決策，提高了廉政風險;二是部分中層干部對內(nèi)控制度有抵觸情緒，以部門利益取代科學、合理、優(yōu)化資源配置為目的來制定內(nèi)控制度具體程序、流程、表單等，部門之間各自為政，難以形成合力;三是普通員工主動執(zhí)行內(nèi)控制度意識差，大部門普通員工認為內(nèi)控制度主要是領導決策的結(jié)果，與自己關系不大，對內(nèi)控制度缺乏執(zhí)行力。

（二）內(nèi)部控制組織機構建設不合理

部分單位將內(nèi)控建設辦公室設在審計部門，將督查辦公室設在紀檢部門。由審計部門牽頭并具體負責內(nèi)部控制組織、建設和實施，審計部門本身就具有監(jiān)督職能。這樣的組織機構設置明顯不合理，一是，審計部門在單位經(jīng)濟活動中，既是“運動員”，又充當“裁判員”，不相容工作設置在同一部門;二是，審計部門在日常工作中一般以法律法規(guī)為依據(jù)開展工作，對政策性較強的經(jīng)濟活動獲取相關政策不及時，了解不深入，會影響到內(nèi)控建設對政策的敏感性，導致行政事業(yè)單位風險防控能力的下降。

（三）內(nèi)部控制制度不健全

現(xiàn)實中，行政事業(yè)單位經(jīng)常將單位內(nèi)部已下發(fā)執(zhí)行的制度收集匯總簡單羅列后形成內(nèi)部控制制度，導致內(nèi)控制度體系存在問題。一是部分行政事業(yè)單位在單位層面制度建設上未建立與審計、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督職能部門聯(lián)席工作機制，單位經(jīng)濟活動監(jiān)督信息不共享，致使內(nèi)控評價、審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察均對同一問題重復監(jiān)督、監(jiān)察、督導。二是行政事業(yè)單位業(yè)務層面制度建設上普遍存在支出管理制度、采購管理制度與預算管理脫節(jié)的問題，采購管理制度、支出管理制度未明確與預算控制之間的關系，影響了預算管理的控制力，增加了財務超支風險。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督機制缺失

一般行政事業(yè)單位將內(nèi)控評價監(jiān)督組織設置在內(nèi)審部門或者紀檢部門，內(nèi)審部門或者紀檢部門通常將內(nèi)控制度評價監(jiān)督職能與內(nèi)審工作或者紀檢監(jiān)察工作相結(jié)合，作為內(nèi)審工作或者紀檢監(jiān)察工作的輔助手段，往往對內(nèi)審業(yè)務或者紀檢監(jiān)察業(yè)務重點關注的領域進行評價監(jiān)督，其他領域的評價監(jiān)督就流于形式，導致評價監(jiān)督工作不系統(tǒng)、不全面;另一方面，行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督通常運用傳統(tǒng)的事后監(jiān)督的經(jīng)濟審計形式，重點關注資金收入支出是否合法、合規(guī)情況，未將內(nèi)控制度執(zhí)行情況全面系統(tǒng)的納入被檢查單位重點檢查內(nèi)容，難以形成以監(jiān)督推動各項經(jīng)濟活動的長效機制。

三、行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度的改進對策

（一）營造良好的財務內(nèi)控氛圍

首先，行政事業(yè)單位的主要負責人應當作為財務內(nèi)控制度小組的組長，負責全面推動財務內(nèi)控建設工作，在實際工作中，更要改變傳統(tǒng)的特權思想，主動帶頭接受監(jiān)督;其次，定期和不定期開展關于財務內(nèi)部控制建設的研討活動，廣泛征求和采納各職能部門有建設性的意見和建議，及時對內(nèi)控制度進行修訂，使財務內(nèi)控制度更加符合單位工作實際需要，財務管理工作更加高效;再次，做好內(nèi)控制度執(zhí)行的正面和反面案例的宣傳教育，樹立嚴格執(zhí)行內(nèi)控制度的先進典型，組織職工對違反內(nèi)控制度反面典型案例進行分析研判，做到“以案為鑒”，逐漸形成自覺執(zhí)行內(nèi)控制度的良好氛圍。

（二）完善內(nèi)控制度組織機構建設

單位應該設置內(nèi)部控制領導小組，下設內(nèi)控建設工作辦公室和內(nèi)控建設監(jiān)督評價辦公室，做到分工明確，堅持不相容工作相分離的原則。內(nèi)部控制建設領導小組負責研究并決定單位內(nèi)部控制的基本制度、工作標準和工作計劃，布置內(nèi)部控制建設任務，研究處理內(nèi)部控制工作中的重大問題。內(nèi)控建設工作，由不具有監(jiān)督職責的綜合部門或者財務部門牽頭，負責內(nèi)部控制組織、建設和實施，向領導小組提交需要研究決定的重大問題，內(nèi)部控制自我評價報告結(jié)果的應用工作。內(nèi)控制度監(jiān)督評價辦公室，負責對內(nèi)控建設和實施情況進行監(jiān)督，評價內(nèi)部控制的設計和運行的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度缺陷，提出改進措施并督促整改。

（三）完善內(nèi)部控制制度體系

首先，可聘請具有豐富內(nèi)控制度體系建設經(jīng)驗和評價監(jiān)督能力的第三方機構參與行政事業(yè)單位制度體系建設，對單位進行風險評估，完善預算管理、收支管理、采購管理、固定資產(chǎn)管理、合同管理等制度。其次，充分運用行政事業(yè)單位內(nèi)網(wǎng)信息化系統(tǒng)的優(yōu)勢，將單位內(nèi)部網(wǎng)絡、OA辦公軟件系統(tǒng)與內(nèi)控制度相結(jié)合，借助信息化手段設置各級別在經(jīng)濟活動中的權限，避免越級審批，對經(jīng)濟活動相關程序、流程進行嚴格規(guī)定，避免人為差錯和未嚴格執(zhí)行制度情況的出現(xiàn)。

（四）加強內(nèi)部控制監(jiān)督

一方面，將內(nèi)控建設評價監(jiān)督與部門考核、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察工作相結(jié)合，堅持與單位重點工作同部署、同落實，定期對單位財務內(nèi)控制度的執(zhí)行情況進行全面監(jiān)督評價，出具可靠、真實、合理的評價報告，并對問題整改情況進行監(jiān)督檢查，同時建立獎懲機制，將財務內(nèi)控制度執(zhí)行情況納入到職工績效考核，提高廣大干部制度內(nèi)控制度執(zhí)行力;另一方面，行政事業(yè)單位的主管部門及時總結(jié)外部審計、監(jiān)督檢查、巡視巡察等外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的共性問題，及時組織被監(jiān)督單位進行財務內(nèi)控制度執(zhí)行情況的自查，并對相關問題整改進行專業(yè)指導，將事后監(jiān)督逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑翱刂?，提高財務?nèi)部控制的控制力和管理水平。

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（作者單位：天津市海河管理處）