從陳云的思路與對(duì)策看新中國(guó)成立初期的失業(yè)救助

瞿曉琳

摘 要?失業(yè)救助是新中國(guó)成立初期①黨的城市工作的重要內(nèi)容之一。面對(duì)極其嚴(yán)重的失業(yè)狀況，陳云在領(lǐng)導(dǎo)新中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，把救助失業(yè)者作為政府的責(zé)任，并采取了一系列積極有效的措施，有效地治理了失業(yè)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞?新中國(guó)成立初期 陳云 失業(yè)救助

Abstract Unemployment relief is one of the important contents of CCP's urban work in the early days of new China. Facing the extremely serious unemployment situation， Chen Yun took it as the responsibility of the government to help the unemployed in the process of leading the new China's economic construction， and took a series of positive and effective measures to effectively control unemployment， which contributed to the realization of social stability and development.

Keyword the early period of new China; Chen Yun; unemployment relief

新中國(guó)成立初期，黨的中心工作由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市，工作的重點(diǎn)也由戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向恢復(fù)生產(chǎn)、鞏固政權(quán)和安定民生。而此時(shí)的中國(guó)，為一系列社會(huì)問(wèn)題所困擾，其中，城市中大量失業(yè)的出現(xiàn)，就是一個(gè)尤為突出的問(wèn)題。陳云作為新中國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)人，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略全局出發(fā)，提出了一系列救助失業(yè)、保障民生的思想。其內(nèi)涵之深刻，影響之深遠(yuǎn)，不僅為初步解決當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的就業(yè)問(wèn)題提供了直接的指導(dǎo)，亦為解決當(dāng)前就業(yè)領(lǐng)域的困難提供了借鑒。

一

1950年經(jīng)濟(jì)改組出現(xiàn)的失業(yè)人員和新中國(guó)成立前遺留下來(lái)的失業(yè)人口，形成了新中國(guó)成立后的第一次失業(yè)高峰。根據(jù)1950年9月底各地不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)失業(yè)工人共有1220231人，失業(yè)知識(shí)分子188261人，共計(jì)1408492人。此外，尚有半失業(yè)者255769人，將失業(yè)者120472人[1]199。發(fā)生在1952年的第二次失業(yè)高峰，全國(guó)失業(yè)、半失業(yè)工人約有120萬(wàn)人，其他應(yīng)予安置、救濟(jì)或改造訓(xùn)練使之就業(yè)的老弱病殘、流浪兒童、無(wú)業(yè)游民、乞丐、娼妓等共約98萬(wàn)人[1]159。

新中國(guó)成立初期之所以產(chǎn)生如此龐大的失業(yè)人口，是與中國(guó)社會(huì)秩序中的歷史遺留問(wèn)題和推陳出新過(guò)程分不開(kāi)的。1950年10月1日，陳云在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章，總結(jié)新中國(guó)成立一年來(lái)的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)工作狀況：“服務(wù)于帝國(guó)主義、官僚資本主義和封建主義的，以通貨膨脹和商業(yè)投機(jī)為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)上的虛假繁榮，突然不存在了。因而使依靠帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義以及通貨膨脹和商業(yè)投機(jī)的存在而發(fā)展的一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，都頓時(shí)失去了依據(jù)。許多工商業(yè)突然蕭條，停工、歇業(yè)、失業(yè)的現(xiàn)象大量發(fā)生?！盵2]1761952年底，陳云和薄一波在回復(fù)上海市負(fù)責(zé)同志關(guān)于上海失業(yè)問(wèn)題的信中指出：“上海的失業(yè)問(wèn)題之所以嚴(yán)重，是有歷史原因的。在長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)期間，上海處于比較安定的地位，生活比較容易混，因而各地去的人多，流亡地主及反革命分子等也不斷向上海涌進(jìn)。過(guò)去依靠帝國(guó)主義、官僚買(mǎi)辦資產(chǎn)階級(jí)賺錢(qián)的一些奢侈行業(yè)，在解放后被淘汰。在經(jīng)濟(jì)改組過(guò)程中，亦有一些行業(yè)要遭受淘汰?！盵3]188應(yīng)該說(shuō)，陳云對(duì)于造成失業(yè)問(wèn)題原因的分析，既看到了來(lái)自舊中國(guó)的深刻歷史淵源，又看到了新舊社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的沖擊，其結(jié)論是正確、全面且深刻的。

大批失業(yè)人員游弋街頭，造成了巨大的社會(huì)隱患，一方面造成經(jīng)濟(jì)資源的巨大浪費(fèi)，另一方面政治影響惡劣。在失業(yè)高峰中，一些大城市里，由失業(yè)造成生活無(wú)著而導(dǎo)致自殺的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，也出現(xiàn)了諸如反對(duì)工會(huì)、毆打政府干部等發(fā)泄不滿情緒的騷亂事件。正如當(dāng)時(shí)上海市長(zhǎng)陳毅所報(bào)告的，1950年3月、4月上海人心浮動(dòng)，匪特乘機(jī)活動(dòng)，市面上發(fā)生了吃白食、分廠、分店、搶糕餅、打警察、聚眾請(qǐng)?jiān)负蛽v毀會(huì)場(chǎng)等事件，失業(yè)問(wèn)題已影響到了社會(huì)的安定[4]655。

二

中國(guó)共產(chǎn)黨能否妥善地解決失業(yè)問(wèn)題，安排好人民生活，不僅關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、社會(huì)秩序的穩(wěn)定，也關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固。陳云指出：“老百姓不僅在軍事上、政治上看我們，他們還透過(guò)經(jīng)濟(jì)看我們，看物價(jià)能不能穩(wěn)定，還餓死不餓死人。這些問(wèn)題是老百姓關(guān)心的，也是對(duì)我們的考驗(yàn)?！盵3]60-61失業(yè)問(wèn)題更是如此。早在1949年8月15日，他在上海財(cái)經(jīng)會(huì)議上指出：“全部接收在舊政權(quán)下工作過(guò)的人員，財(cái)政上負(fù)擔(dān)很大。但是，裁了這部分人，讓他們失業(yè)，沒(méi)有飯吃，問(wèn)題更大?，F(xiàn)在養(yǎng)著這部分人，從財(cái)政上看是個(gè)損失，但從另方面，政治影響好?！薄皩?duì)舊人員要訓(xùn)練、改造和使用，這個(gè)包袱不能不背，不能光從財(cái)政著想?！盵3]15失業(yè)問(wèn)題的解決是一個(gè)系統(tǒng)工程。陳云從歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)：“失業(yè)問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)工作有密切的關(guān)系，但在目前不能把兩者混為一談，即不能用經(jīng)濟(jì)建設(shè)去遷就解決失業(yè)問(wèn)題?！盵3]189“這個(gè)問(wèn)題（注：失業(yè)問(wèn)題）在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)大規(guī)模展開(kāi)之前，不可能徹底解決?！盵5]2461949年的中國(guó)是一個(gè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和手工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)成分比重很小的一窮二白的農(nóng)業(yè)大國(guó)，提供現(xiàn)代公共服務(wù)的能力不足。只有在大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)開(kāi)始后，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)有了新的進(jìn)展，才可能有更多的崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)。但在經(jīng)濟(jì)不可能短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)并快速發(fā)展的情況下，救助工作雖為治標(biāo)之策，但其意義卻非同尋常。為此，陳云提出“重點(diǎn)舉辦失業(yè)救濟(jì)”[3]88。具體說(shuō)來(lái)，陳云關(guān)于失業(yè)救助的思想與實(shí)踐主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.主張救助失業(yè)者是政府的責(zé)任。馬克思主義認(rèn)為“國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物，國(guó)家是承認(rèn)這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為兩個(gè)不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)畏的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍以?xún)?nèi)：這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國(guó)家?！盵6]170這其中闡釋了國(guó)家的一項(xiàng)非常重要的職能，即管理公共事務(wù)的職能，包括對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)施社會(huì)救助。

作為一位偉大的馬克思主義者，陳云深受這一觀點(diǎn)的影響，在救助失業(yè)者問(wèn)題上他始終強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮政府的責(zé)任意識(shí)。他說(shuō)：“對(duì)工人來(lái)說(shuō)，在業(yè)無(wú)論如何苦，總比失業(yè)好?！盵3]21既然“現(xiàn)在是我們管理國(guó)家，人民有無(wú)飯吃就成了我們的責(zé)任。這個(gè)問(wèn)題，一定要采取慎重的政策”[3]15。這里，陳云實(shí)際上把人民政府看做是救助失業(yè)者的責(zé)任主體。應(yīng)該說(shuō)，陳云的這一主張彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨為人民謀幸福的初心與使命;也是為適應(yīng)國(guó)家社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)的需要，我國(guó)逐步確立政府主導(dǎo)型的社會(huì)資源分配模式條件下社會(huì)救助工作得以有效開(kāi)展的必然選擇。強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任意識(shí)，就牽涉到社會(huì)救助規(guī)則的制定、經(jīng)費(fèi)的籌集與支出、工作人員的配備、責(zé)任機(jī)構(gòu)的設(shè)立等問(wèn)題。陳云在這方面也作了初步思考。1950年4月19日，在中共中央政治局會(huì)議上，當(dāng)李立三談到上海失業(yè)最為嚴(yán)重，失業(yè)工人4月份已達(dá)15萬(wàn)人還可能增加時(shí)，毛澤東問(wèn)陳云：可否拿出4億斤糧食來(lái)救濟(jì)失業(yè)工人？陳云答：救濟(jì)經(jīng)費(fèi)是可以拿出來(lái)的，但方式應(yīng)研究，不要把總工會(huì)置于火爐之上，處于被動(dòng)地位，變?yōu)槎窢?zhēng)對(duì)象[5]65-66。這里應(yīng)研究的“方式”，就是具體的救濟(jì)經(jīng)費(fèi)的發(fā)放規(guī)則和管理措施等。1952年12月，他指示上海市委：“在現(xiàn)行救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)之上，規(guī)定一個(gè)臨時(shí)救濟(jì)辦法是可以的，請(qǐng)你們根據(jù)實(shí)際情況，研究解決?，F(xiàn)在上海尚有救濟(jì)金約500億元，大體可以解決問(wèn)題。不足之?dāng)?shù)，可以把勞動(dòng)就業(yè)金調(diào)用一部分。明年的失業(yè)救濟(jì)金可以繼續(xù)征收。勞動(dòng)就業(yè)工作隊(duì)4000人是太多了，應(yīng)大大緊縮。為了工作需要，可設(shè)一小的機(jī)構(gòu)，編制人員，應(yīng)包括在市級(jí)編制內(nèi)。”[3]190陳云的這些提議是從上海的實(shí)際出發(fā)的，但也兼顧了全國(guó)的形勢(shì)，因此具有普遍的指導(dǎo)意義。

2.明確失業(yè)救助對(duì)象。要解決失業(yè)問(wèn)題，對(duì)于失業(yè)者構(gòu)成的認(rèn)識(shí)和理解便顯得尤為重要。新中國(guó)成立初期，陳云始終以負(fù)責(zé)任的態(tài)度來(lái)對(duì)待失業(yè)救助，主張救助的對(duì)象不僅包括新中國(guó)成立后失業(yè)的，也包括新中國(guó)成立前失業(yè)的。1952年1月15日，他在給中央的報(bào)告《一九五二年財(cái)經(jīng)工作的方針和任務(wù)》中指出：“我們對(duì)失業(yè)人員，不論其失業(yè)時(shí)間是屬于解放前或解放后，均應(yīng)采取負(fù)責(zé)統(tǒng)籌的政策。但在介紹其職業(yè)時(shí)，應(yīng)會(huì)同公安機(jī)關(guān)考核，區(qū)別出一般失業(yè)人員與被管制分子（注：當(dāng)時(shí)規(guī)定的管制對(duì)象主要包括：反革命特務(wù)分子、反動(dòng)黨團(tuán)骨干分子、反動(dòng)會(huì)道門(mén)頭子、堅(jiān)持反動(dòng)立場(chǎng)之地主分子、堅(jiān)持反動(dòng)立場(chǎng)之蔣偽軍政官吏、其他應(yīng)予管制的反革命分子等六種）。”[7]162陳云的這一認(rèn)識(shí)，是黨中央關(guān)于“現(xiàn)在所有失業(yè)的工人職員及失業(yè)知識(shí)分子，除特務(wù)分子及反動(dòng)有據(jù)者外，不問(wèn)從什么時(shí)候起失業(yè)，均一律予以救濟(jì)”[8]20基本精神的進(jìn)一步展開(kāi)。

研究社會(huì)救助問(wèn)題的首要難題是確定誰(shuí)是救助對(duì)象、依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)確定救助對(duì)象。“表面上，這個(gè)問(wèn)題是非常技術(shù)性和操作性的議題，實(shí)質(zhì)上，這是最基礎(chǔ)與最關(guān)鍵的價(jià)值議題，因?yàn)樗軌虻湫偷胤从程囟ㄉ鐣?huì)價(jià)值取向與社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)，反映社會(huì)的寬容大度、同情不幸、博愛(ài)世人、互助互濟(jì)和保護(hù)弱者之情?！盵9]通俗一些說(shuō)，哪些人處于失業(yè)狀態(tài)是一種無(wú)需爭(zhēng)議的客觀存在，但究竟哪些失業(yè)者能被納入到政府的救助范圍中來(lái)，就要看政府的價(jià)值取向了。

陳云關(guān)于失業(yè)救助對(duì)象的認(rèn)定，就是中國(guó)共產(chǎn)黨無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨屬性和代表最廣大人民利益價(jià)值取向的直接反映。但從陳云關(guān)于失業(yè)救助對(duì)象的認(rèn)定中我們也可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)并不是所有的失業(yè)者都被列為救助對(duì)象，那些會(huì)同公安機(jī)關(guān)考核后被認(rèn)定為“被管制分子”的失業(yè)者事實(shí)上是被排除在救助范圍之外的。盡管在會(huì)同公安機(jī)關(guān)考核的基礎(chǔ)上和區(qū)別于一般失業(yè)人員的前提下，也給他們介紹職業(yè)，但其本意不是出于救助，而是勞動(dòng)改造。如福建省公安廳制定《管制反革命分子試行辦法》，在對(duì)反革命分子進(jìn)行管制時(shí)實(shí)行“五要三不準(zhǔn)”，其中一要一不準(zhǔn)就是“要生產(chǎn)勞動(dòng)，改造自己;……不準(zhǔn)游手好閑，逃避勞動(dòng)”[10]62。從中，我們發(fā)現(xiàn)，黨和政府對(duì)失業(yè)救助對(duì)象的認(rèn)定，不僅以失業(yè)人員物質(zhì)生活資料的缺失為標(biāo)準(zhǔn)，還考慮了失業(yè)人員的政治取向。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)時(shí)在社會(huì)政策上做出這樣的選擇有其客觀必然性：一是為了完成民主革命的遺留任務(wù)和為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的根本好轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。當(dāng)時(shí)在國(guó)內(nèi)主要是肅清以各種面目存在的反革命分子，使得在社會(huì)政策上呈現(xiàn)出明顯的解放取向。二是為了服務(wù)于國(guó)家的社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)。新中國(guó)成立初期，黨和政府把有限的社會(huì)資源主要投向工業(yè)領(lǐng)域，用于其他領(lǐng)域包括社會(huì)領(lǐng)域相對(duì)較少。在此種情形下，如何分配有限的社會(huì)救助資源呢？中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則，具體到失業(yè)救助方面，就是服從國(guó)家大局需要，在考慮失業(yè)人員物質(zhì)生活資料缺失的同時(shí)，把其政治取向作為是否將其納入救助范圍的重要依據(jù)。這是1950年4月26日董必武在中國(guó)人民救濟(jì)代表會(huì)議上的講話中確立的新中國(guó)成立初期社會(huì)救濟(jì)必須服務(wù)于政權(quán)穩(wěn)固、進(jìn)行和平建設(shè)的基本目的的體現(xiàn)，也是當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨鞏固人民政權(quán)、穩(wěn)定社會(huì)秩序的必然選擇。

3.標(biāo)本兼治，多種手段綜合救助失業(yè)者。1950年5月，在上海等七大城市工商局長(zhǎng)會(huì)議上，陳云提出：“對(duì)于失業(yè)工人，我們都要給以救濟(jì)，不要使他們鬧架。救濟(jì)也花不了多少錢(qián)，市場(chǎng)恢復(fù)以后他們就會(huì)找到職業(yè)。”[3]181陳云的這一主張后來(lái)被中央采納。1950年6月17日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》，明確提出：“救濟(jì)辦法，應(yīng)以以工代賑為主，而以生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、發(fā)給救濟(jì)金等為輔助辦法，以求達(dá)到救濟(jì)金的使用既能減輕失業(yè)工人的生活困難，又有益于市政建設(shè)的事業(yè)?！盵8]16

這里，陳云關(guān)于救助失業(yè)工人的具體主張很大程度上也適用于其他失業(yè)人員，因而可以作為救助失業(yè)者的一般原則。他提出的失業(yè)救助并不是單純的物質(zhì)救濟(jì)，而是將救濟(jì)工作與經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展結(jié)合起來(lái)。這里，陳云實(shí)際上主張的是臨時(shí)救助與安置就業(yè)相結(jié)合的標(biāo)本兼治的綜合救助政策。

臨時(shí)性救助主要有三種方式：一是發(fā)放救濟(jì)金。1950年6月，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》，決定由國(guó)家財(cái)政概算預(yù)備費(fèi)項(xiàng)內(nèi)拔出四億斤糧食作為救濟(jì)失業(yè)工人基金。二是生產(chǎn)自救，即根據(jù)自愿和民主管理的原則，組織失業(yè)工人參加集體合作社或個(gè)體生產(chǎn)，在國(guó)家的支持幫助下從事一些行業(yè)的自產(chǎn)自銷(xiāo)或接受加工訂貨。陳云在《解決上海失業(yè)問(wèn)題的辦法》一文中提出：“我們同意盡可能維持目前上海的工業(yè)生產(chǎn)，……在中央各部的計(jì)劃范圍內(nèi)，加工訂貨，盡量予以照顧;上海所需要的原料，適當(dāng)予以維持?？傊芙鉀Q多少就解決多少。”[3]189在此意見(jiàn)的指導(dǎo)下，上海工人階級(jí)積極開(kāi)展生產(chǎn)自救，解決自己就業(yè)和生活問(wèn)題。三是以工代賑，即政府組織失業(yè)人員參加國(guó)家所需的工程建設(shè)。這是國(guó)家與失業(yè)人員雙贏的積極救助方式，一方面能解救失業(yè)人員的燃眉之急，并且使失業(yè)人員因參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)而得到鍛煉;另一方面還能促進(jìn)國(guó)家公共工程的發(fā)展。因此，陳云主張政府應(yīng)“盡量把失業(yè)者組織起來(lái)參加國(guó)家公共工程，例如興修水利、修建市政工程等”[3]104。

臨時(shí)性救助失業(yè)是治標(biāo)，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)就業(yè)、安置就業(yè)才是治本之策。為此，陳云主張的具體方式主要有：

一是轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，即對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行政治、文化、技術(shù)訓(xùn)練，以提高其就業(yè)能力。陳云認(rèn)為，隨著我國(guó)社會(huì)需求和公私關(guān)系改變，“私人方面要有加有減，有的行業(yè)要發(fā)展，不合社會(huì)需要的行業(yè)要倒臺(tái)，要轉(zhuǎn)業(yè)”[3]176。企業(yè)的轉(zhuǎn)業(yè)必然需要職工的轉(zhuǎn)業(yè)。因此，應(yīng)該根據(jù)生產(chǎn)和建設(shè)的需要對(duì)職工進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練。1952年12月，他在給中共上海市委負(fù)責(zé)同志的回信中就上海失業(yè)問(wèn)題的處理提出了一些意見(jiàn)，其中提到“我們已經(jīng)通知有關(guān)各方面，根據(jù)他們計(jì)劃中對(duì)人員的需要，定出一個(gè)可能的切實(shí)的數(shù)字，向上海招納一些年富力強(qiáng)的青年職工，進(jìn)行訓(xùn)練”[3]189。不過(guò)，他強(qiáng)調(diào)“對(duì)開(kāi)辦訓(xùn)練班則應(yīng)慎重考慮，既開(kāi)之則準(zhǔn)備留用，否則不要開(kāi)”[3]190。陳云還對(duì)上海準(zhǔn)備加大訓(xùn)練建筑工人的力度，訓(xùn)練人數(shù)從4萬(wàn)擴(kuò)大到10萬(wàn)的計(jì)劃，提出建議要大大地壓縮。因?yàn)?，“建筑工業(yè)部門(mén)需要不了這么多”。而應(yīng)該“分批吸收或特約公私企業(yè)分散安置養(yǎng)成工或興工代賑，經(jīng)過(guò)籌劃，可以配合進(jìn)行”[3]189?？傊D(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練一定要符合生產(chǎn)和建設(shè)的需要。

二是移民。為了安置失業(yè)人口，也根據(jù)一些地廣人稀勞動(dòng)力缺乏的情況，陳云還鼓勵(lì)一些因結(jié)構(gòu)性失業(yè)而在城市無(wú)法轉(zhuǎn)業(yè)的工人向勞動(dòng)力短缺地區(qū)流動(dòng)。早在1948年7月，陳云在出席中共中央東北局常委會(huì)議討論城市工作時(shí)指出：目前哈爾濱失業(yè)的人中大多數(shù)是飯館廚師、木匠、瓦匠、鞋匠等個(gè)體手工業(yè)者，這些人要在眼下復(fù)業(yè)是不可能的。而農(nóng)村、林區(qū)、煤礦需要大量勞力去開(kāi)荒、伐木、挖煤。因此，應(yīng)當(dāng)用各種辦法，把他們從城市“擠”到農(nóng)村、林區(qū)和煤礦[11]645。1952年12月，他又提出：“為了刺激上海職工以及失業(yè)人口之內(nèi)移，政府今后對(duì)于某些地區(qū)必需發(fā)展的企業(yè)，擬適當(dāng)提高工資;而在上海方面，今后在工資問(wèn)題上，則不應(yīng)同樣地隨便提高。”[3]190

陳云救助失業(yè)者的思路在黨內(nèi)逐漸獲得認(rèn)同，成為有關(guān)部門(mén)制定具體政策的最直接的指南。由于制訂了一系列符合實(shí)際情況、行之有效的方針政策，再加上生產(chǎn)的迅速恢復(fù)與發(fā)展、救助機(jī)構(gòu)強(qiáng)大的調(diào)控能力，新中國(guó)成立初期我國(guó)的失業(yè)救助工作成效顯著。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1950年7月至1952年底，在各地政府失業(yè)救濟(jì)工作中，以工代賑達(dá)280余萬(wàn)人次，生產(chǎn)自救者達(dá)15萬(wàn)余人，參加轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練的15萬(wàn)人，還鄉(xiāng)生產(chǎn)者14萬(wàn)余人，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金者460余萬(wàn)人次[12]201。全國(guó)解放時(shí)，城市失業(yè)人口達(dá)400多萬(wàn)人，到1952年，約有一半失業(yè)人員重新獲得了職業(yè)，其他人員也得到了一定的安置。

三

就業(yè)不僅關(guān)系一個(gè)人的生計(jì)，而且關(guān)系一個(gè)人的尊嚴(yán)。新中國(guó)成立初期中國(guó)成功救助失業(yè)者，彰顯了一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府的形象。當(dāng)前，中國(guó)仍然面臨著就業(yè)難題，從70年前陳云成功救助失業(yè)者的思路和對(duì)策，我們至少可以得到以下啟示：

1.政府要在失業(yè)救助中發(fā)揮主導(dǎo)作用。新中國(guó)成立初期，陳云把對(duì)失業(yè)者的社會(huì)救助定位為政治任務(wù)，實(shí)際上明確了政府在社會(huì)救助中的主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用一方面體現(xiàn)為政府對(duì)失業(yè)者社會(huì)救助問(wèn)題的高度重視，另一方面則體現(xiàn)為政府在失業(yè)者社會(huì)救助問(wèn)題上不是大包大攬，而主要運(yùn)用政策手段，調(diào)配和調(diào)動(dòng)社會(huì)各種救助資源。如陳云主張：政府應(yīng)該“有重點(diǎn)地舉辦失業(yè)救濟(jì)”[3]104;除此之外，一般性的失業(yè)救濟(jì)應(yīng)該由工人、工會(huì)、資本家共同協(xié)商解決，“對(duì)那些一定要倒的工廠，工人、工會(huì)、資本家要好好協(xié)商，如何協(xié)助失業(yè)工人渡過(guò)困難”[3]21?？梢哉f(shuō)，政府對(duì)失業(yè)者社會(huì)救助問(wèn)題的重視和政策支持，既明確了政府的主導(dǎo)責(zé)任，又動(dòng)員了各種社會(huì)資源，在全社會(huì)形成了一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)救助合力。目前，我國(guó)社會(huì)資源動(dòng)員模式仍然是政府主導(dǎo)型，失業(yè)問(wèn)題之解決與政府行為密切相關(guān)。因此，要發(fā)揮政府在包括失業(yè)救助在內(nèi)的民生建設(shè)上的主導(dǎo)作用，切實(shí)更新政治理念、調(diào)整政策模式和改革政府績(jī)效評(píng)估便顯得尤為必要了。

2.失業(yè)救助應(yīng)堅(jiān)持標(biāo)本兼治。當(dāng)前中國(guó)面臨著較大的就業(yè)壓力。對(duì)于今天的就業(yè)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，單純的救濟(jì)不能解決根本問(wèn)題，相反會(huì)造成不同程度的心理?yè)p傷問(wèn)題，并影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，應(yīng)該積極從歷史中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，采取多種手段進(jìn)行綜合治理，一方面要積極挖掘社會(huì)的就業(yè)潛力，另一方面做好失業(yè)人員的轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練和職業(yè)培訓(xùn)工作，提高其再就業(yè)能力;做好失業(yè)人員的思想教育和動(dòng)員工作，轉(zhuǎn)變其就業(yè)的觀念。當(dāng)然，最根本的是要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展，為社會(huì)提供穩(wěn)定增長(zhǎng)的就業(yè)崗位。

3.還原社會(huì)政策最本真的民生目標(biāo)。社會(huì)保障的目標(biāo)主要有三：一是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，即“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器”說(shuō);二是政治目標(biāo)，即“社會(huì)安全網(wǎng)”說(shuō);三是民生目標(biāo)，即“保障基本生活”說(shuō)。其實(shí)，在這三個(gè)目標(biāo)中，民生的目標(biāo)是基礎(chǔ)，另外兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都有賴(lài)于民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。顯然，新中國(guó)成立初期黨和政府的社會(huì)政策是把社會(huì)穩(wěn)定放在首位的，我們從陳云關(guān)于失業(yè)救助對(duì)象的認(rèn)定將失業(yè)人員中的“被管制分子”事實(shí)上排除在外就可以窺見(jiàn)一斑。當(dāng)時(shí)給這些歸為“社會(huì)安全隱患”的群體——被管制分子介紹職業(yè)首先并不是出于解決其生活困難的目的，而是勞動(dòng)改造。這一政策對(duì)于被管制分子認(rèn)同新生的人民政權(quán)有著積極的引導(dǎo)，但這種并非建立在對(duì)其個(gè)人最基本的生存需要的解決基礎(chǔ)上的認(rèn)同往往是空洞的、暫時(shí)的，后來(lái)一段時(shí)期內(nèi)被管制分子破壞社會(huì)穩(wěn)定、使經(jīng)濟(jì)建設(shè)失卻良好條件的行為時(shí)有發(fā)生就充分地說(shuō)明了這一點(diǎn)。當(dāng)前，為了人民的美好生活，為了凝聚實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的磅礴力量，我們一定要吸取新中國(guó)成立初期在失業(yè)救助上的成功經(jīng)驗(yàn)與失誤教訓(xùn)，還原社會(huì)政策最本真的民生目標(biāo)。唯有這樣，我們才能將中國(guó)國(guó)家制度和中國(guó)特色社會(huì)主義制度顯著優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理就業(yè)困難等問(wèn)題的顯著效能，從而“不斷保障和改善民生，增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路”。

注釋

①中華人民共和國(guó)成立初期是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。遼沈戰(zhàn)役勝利后1948年底東北解放，1949年1月1日北方最大的工業(yè)城市天津解放，1月31日北平和平解放，4月23日國(guó)民黨首都南京解放，5月16日武漢解放，5月27日中國(guó)經(jīng)濟(jì)中心上海解放，之后解放軍以破竹之勢(shì)解放了西南，消滅了國(guó)民黨在大陸的殘余勢(shì)力，除西藏外，全國(guó)已獲得解放。鑒此，本文所使用的中華人民共和國(guó)成立初期，是指1949—1952年。

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