高榮偉

日前，據(jù)俄媒報道，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了一項針對境內(nèi)的“外媒-外國代理人”加強監(jiān)管的法律修正案。該法案規(guī)定，自然人也將被認定為“外國代理人”。

據(jù)悉，俄羅斯頒布的新法案是對西方限制俄羅斯媒體活動的對稱回應。有媒體表示，“這一修正案可看作是對2017年出臺的《非商業(yè)組織法》中有關(guān)‘媒體外國代理人條款的補充，是俄反制美國和西方國家干涉俄羅斯內(nèi)政的又一重要法律手段。”

擴大“外國代理人”認定范圍

法案革新點之一是自然人也可被認定是外媒-外國代理人。俄《消息報》報道稱，上述標準適用于實際上發(fā)揮著媒體作用，但在法律上未注冊為媒體的人，特別是那些涉及傳播社會政治信息的個體。因為以往外國代理人受《非商業(yè)組織法》管理，但該法并未明確覆蓋這一群體。

這項法律規(guī)定，與“外國代理人”合作并從外國獲得資金的個人可被認定為“外國代理人”;如果個人或俄羅斯法人傳播由“外國代理人”媒體創(chuàng)建和傳播的信息及材料，這些個人和法人可被列為“外國代理人”。根據(jù)新法案，被認定為“外國代理人”的媒體及個人在俄登記時需要注明這一身份，他們發(fā)布的所有信息也需要標明來源于“外國代理人”媒體。倘若它們違反信息傳播法規(guī)，其網(wǎng)絡(luò)資源將被屏蔽或者被罰款，其中對個人罰款為1萬～10萬盧布（1元人民幣約合9盧布），對法人罰款為50萬～500萬盧布。

據(jù)《俄羅斯報》報道，2018年，莫斯科法院就曾以“提交的報告沒能說明他們從‘新聞自由基金會得到資金的用途”為由，對俄《新時代》雜志罰款338000美元。截至目前，被俄司法部列為“外國代理人”的美國媒體有10家，包括“美國之音”、自由歐洲電臺—自由電臺等。

此外，根據(jù)該法律規(guī)定，其相關(guān)管理權(quán)限也有所變化。根據(jù)2017年出臺的《非商業(yè)組織法》中有關(guān)“媒體外國代理人”條款，俄司法部有權(quán)獨立認定“媒體外國代理人”;而根據(jù)普京此次簽署的法律修正案，俄司法部需要與外交部協(xié)調(diào)后共同認定“外國代理人”。根據(jù)規(guī)定，所有外國代理人，最終由俄羅斯司法部、內(nèi)務(wù)部負責進行登記，而登記清單，將由俄司法部保存。

除了上述修改，俄法律界人士和媒體認為，此次的法律修正案與2017年出臺的《非商業(yè)組織法》中有關(guān)“媒體外國代理人”的條款仍有幾點相同之處。

其一，約束性質(zhì)保持不變。無論是2017年的《非商業(yè)組織法》，還是普京剛剛簽署的法律修正案，一旦被認定為“外國代理人”，俄相關(guān)部門將對其采取的限制和約束政策沒有改變。俄國家杜馬負責調(diào)查外國干涉俄羅斯內(nèi)政的議員瓦西里·皮斯卡廖夫指出，在被列入相關(guān)“外國代理人”清單后，自然人和法人實體仍然可以活動和發(fā)表信息，但需要滿足一系列強制性要求。例如，需要定期向俄司法部上交報告，說明資金來源、花銷、要達到何種目的以及管理人員情況。

其二，反制目標沒有改變。此次修正案對《非商業(yè)組織法》中有關(guān)“媒體外國代理人”條款所作的補充，仍然是對美國和西方國家干涉俄羅斯內(nèi)政的反制措施，目標主體仍是美國和西方國家。正如俄國家杜馬信息政策、信息技術(shù)和通信委員會主席萊文所指出的，“修正案是針對其他國家對俄媒體不友好的對等回應”。

美國的《外國代理人登記法》

俄媒發(fā)表評論指出此次新修訂的法案，是對美國和西方國家最新一輪舉措的回應。此前，“今日俄羅斯”電視臺在美國被要求以“外媒—外國代理人”身份注冊。

據(jù)外媒報道，2017年11月30日，美國國會發(fā)表聲明稱，由于“今日俄羅斯”（RT）電視臺是作為“外國代理人”登記的，該臺記者被取消了國會采訪資格，決定立即生效。聲明中稱：“相關(guān)委員會行使了自己的權(quán)利，于2017年11月21日一致投票決定取消RT電視臺記者的采訪資格?！?/p>

此前，11月13日，美國負責國家安全事務(wù)的代理副總檢察長達納·博恩特（Dana J. Boente）發(fā)表聲明，稱已依《外國代理人登記法案》要求，將RT等媒體機構(gòu)列入司法部“外國代理人”名錄，并挑明俄羅斯政府是其幕后主要“操控者”與“委托人”。他強調(diào)，美國公民有權(quán)知曉那些為他國利益而影響政府或公眾的行為主體，而所有被界定為“外國代理人”的機構(gòu)，不論其所屬國家和民族，其在美國的行為則都應嚴格服從于美國法律，并以“外媒—外國代理人”身份注冊。

迫于無奈，RT電視臺在截止日前登記為了“外國代理人”，該電臺隨即失去了當年11月30日的國會采訪資格。隨后，RT電視臺自2018年4月1日起，喪失了在華盛頓區(qū)域的免費上星資格。雖然美國方面大肆宣稱此舉僅與RT電視臺的中轉(zhuǎn)公司將廣播執(zhí)照拍賣相關(guān)，但俄羅斯方面認為停播與該電臺被迫登記為外國代理人有很大關(guān)聯(lián)。

在此次美俄的媒體戰(zhàn)中，美國對抗俄羅斯媒體主要依據(jù)的法案是美國的《外國代理人登記法》（FARA ，The Foreign Agents Registration Act）。那么，《外國代理人登記法》又是一個什么東西呢？

所謂《外國代理人登記法案》，即是1938年10月經(jīng)美國國會批準而頒布的“聯(lián)邦信息披露法令”的重要組成部分。1938年，為了防止外部勢力滲透，美國頒布了《外國代理人登記法》。該法案規(guī)定，凡是受到外國直接或者間接委托在美國從事活動的個人或者組織，都必須到美國司法部登記。該法案明文規(guī)定，“在政治或‘準政治層面代表外國利益的主體，須定期披露、公開與外國委托人之間的聯(lián)系，以及受其經(jīng)濟資助、支持所施行的相關(guān)行為與活動”。

FARA第611節(jié)詳細規(guī)定了受FARA約束的“外國代理人”的概念?！巴鈬砣恕敝饕竿鈬腥说拇怼⒋恚蚴芡鈬腥酥苯踊蜷g接控制，或接受外國委托人資助等人士，為外國委托人的利益，在美國境內(nèi)開展政治活動，或從事?lián)喂碴P(guān)系顧問或宣傳代理、收集或分發(fā)捐款或貸款、與美國政府或官員接觸等準政治活動。其中，“外國委托人”是與“外國代理人”相對應的概念，主要包括外國政府、外國政黨、美國境外的個人或其他主體，以及根據(jù)外國法設(shè)立或主營業(yè)地在國外的合伙、協(xié)會、公司或組織等。

值得注意的是，在美國，只要滿足一份復雜清單中的一個標準就會被認定是外國代理人（并且法律適用范圍非常有選擇性）。此外，在美國，與外媒-外國代理人合作的任何人都可能落入外國代理人相關(guān)法律的監(jiān)管范圍?？梢哉f，美國頒布的《外國代理人登記法》不僅是一個非政府組織登記法，也是一個全面監(jiān)督控制外國機構(gòu)或者外國人在美國境內(nèi)活動的法律。

美國頒布的《外國代理人登記法》，一個重要目的就是為了控制外國政府、企業(yè)、非政府組織和個人在美國的活動。如果被認定為外國代理人，那么，在美國的一舉一動都將會受到嚴密監(jiān)督控制，如果是新聞機構(gòu)，有可能會因為代理人身份而被拒絕進入白宮參加新聞報道活動。

此后，美國政府多次修改《外國代理人登記法》，不斷擴大該法的適用范圍。當初美國頒布《外國代理人登記法》，目的是為了防止外部勢力介入美國的內(nèi)部事務(wù)，干擾美國正常社會秩序，修改后的《外國代理人登記法》則成了美國的“打手”，限制外國媒體在美國的采訪報道活動，目的就是要在美國國內(nèi)形成嚴密的新聞審查和監(jiān)督控制系統(tǒng)，防止外國媒體客觀報道后美國人民了解事實的真相。

據(jù)此法案，RT在美國被迫注冊為“外國代理人”，業(yè)務(wù)將受到更多限制，如無法進入國會采訪，必須定期申報財務(wù)和人事信息等。作為回應，俄羅斯也啟動了針鋒相對的反制措施。2019年11月26日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了《非商業(yè)組織法》中有關(guān)“媒體外國代理人”法案。

美國對此深表擔憂

俄媒指出，俄羅斯法律修正案是俄反制美國和西方國家干涉俄羅斯內(nèi)政的又一重要手段。此前，俄國家杜馬（議會下院）于2019年8月成立了“外部勢力干預俄內(nèi)政”特別調(diào)查委員會，最主要目的就是對美國和西方國家對俄境內(nèi)反對派勢力的支持進行調(diào)查和取證，包括資金支持。

美方對俄羅斯的新法案表示擔憂。美國國務(wù)院發(fā)言人摩根·奧爾塔古斯表示，美國對俄羅斯議會倉促批準有關(guān)“外國代理人”的法案感到震驚。美方認為，俄羅斯新法案可能被用于打壓獨立的聲音。

對此，俄羅斯國家杜馬國際關(guān)系委員會第一副主席德米特里·諾維科夫近日在接受RT電視臺采訪時不無諷刺地說：“當俄羅斯開始采取措施保護自己的信息空間時，首先要對美國的所謂‘經(jīng)驗進行研究”。他還補充說，是美國自己“教會所有人如何對待外國代理人的同時，還不斷在旁邊實踐”。事實上，俄羅斯決定采取措施保護信息空間安全時，在立法方面，首先參考和研究的就是美國的經(jīng)驗。

俄駐美大使館之后在推特上敦促華盛頓停止干涉俄羅斯內(nèi)政。俄新社2019年12月3日稱，俄國家杜馬安全與反腐委員會主席皮斯卡列夫表示，新法案并非限制言論自由，而是對歐美國家對俄駐外記者采取類似措施的回應。俄聯(lián)邦委員會維護國家主權(quán)委員會主席克里莫夫表示，俄羅斯通過行政手段規(guī)范“外國代理人”的行為，而不像某些國家讓“外國代理人”入獄5年。

時下，美俄間圍繞“外國代理人”法律修正案展開的新一輪博弈受到國際社會廣泛關(guān)注。分析人士指出，俄羅斯與美國之間的博弈已從政治、經(jīng)濟、軍事等“硬實力”層面，目前已全方位擴展至媒體與文化的“軟實力”維度。