施瑜

摘要：行政區(qū)劃是國家權利再分配的基本框架，是實現(xiàn)國家治理的重要手段。改革開放以來，我國城市經(jīng)歷了頻繁而又廣泛的調整，為我國行政區(qū)劃改革積累不少實踐經(jīng)驗。與此同時，學界中對行政區(qū)劃改革的討論也在各個領域中紛紛展開，并取得了很大的進展。通過歸納和梳理近年來我國行政區(qū)劃改革的研究成果，可以從系統(tǒng)上把握當前研究動向，為行政區(qū)劃改革研究的發(fā)展提供一些借鑒與經(jīng)驗。

關鍵詞：行政區(qū)劃;改革;研究綜述

行政區(qū)劃作為國家實現(xiàn)分級治理的重要手段，是國家治理體系的有機組成部分，具有行政管理和社會經(jīng)濟管理的雙重屬性，在國家政治活動中占有重要的地位。改革開放以來，我國行政區(qū)劃一直處于不斷優(yōu)化的動態(tài)過程，改革范圍涉及到省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等各個層面。目前學術界對行政區(qū)劃改革的研究眾多，并出現(xiàn)了一系列具有代表性的研究，為能更深入了解我國行政區(qū)劃改革現(xiàn)狀，系統(tǒng)性地把握我國行政區(qū)劃改革趨勢，本文以行政區(qū)劃改革為主題用中國知網(wǎng)（CNKI）進行文獻檢索，并從行政區(qū)劃改革歷程、改革的動因、改革的形式、改革存在的問題及改革趨勢等幾方面進行總結和梳理。

一、行政區(qū)劃改革歷程研究

行政區(qū)劃調整在我國城市化的發(fā)展進程中扮演了重要的角色，學者們分別從不同的角度來對行政區(qū)劃的改革歷程進行了探討。有的學者從整體性的視角來研究我國行政區(qū)劃改革，概括并劃分出我國不同時期行政區(qū)劃改革的不同特點。張莉等（2014）根據(jù)行政區(qū)劃調整的頻繁程度把全國范圍內的行政區(qū)劃改革劃為三個階段：第一階段是1997～2004年，此階段的調整特征是以擴大城市市轄區(qū)規(guī)模為主;第二階段是2005～2010年，此階段的調整特征是區(qū)縣間調整的量逐漸增多，但總體的調整數(shù)量卻呈下降趨勢;第三階段是2011～2019年，這一階段行政區(qū)劃調整頻率又逐漸上升。與之相似，朱建華等（2015）梳理了1978年以來中國縣級以上行政區(qū)的數(shù)量變化，根據(jù)變化特征和規(guī)律劃分出四個發(fā)展階段。與之不同，吳建民等（2018）從時間發(fā)展維度上將2000～2016年中國縣級行政區(qū)劃的調整劃分為平靜期（2000～2007年）和活躍期（2008～2016年）兩個階段。還有學者以行政區(qū)劃改革具體方式為切入點研究行政區(qū)劃改革歷程，魏衡等（2009）從撤縣設區(qū)的視角，總結了我國城市化進程中的行政區(qū)劃改革在不同階段所表現(xiàn)出的不同特點，認為撤縣（鎮(zhèn)）設市主要有1980年代前、末期和1990年代中期三個階段的活躍期;撤縣（市）設區(qū)有1980年代前期（以設立地級市后的設區(qū)調整為主）和1990年代后期及其以后（調整范圍主要集中在我國大、特大城市地區(qū)）兩個高峰階段。還有學者從局部的視角來探究單個地區(qū)行政區(qū)劃改革演變歷程，張踐祚等（2016）以尺度重構理論為分析框架，對廣東省改革開放以來行政區(qū)劃改革的歷程劃分為三個階段，并通過解析行政區(qū)劃改革的動力機制來判斷出其未來的發(fā)展方向。

總的來說，學者們在研究行政區(qū)劃改革的歷程時選用了不同的方法和研究對象，從整體性視角來研究我國行政改革的歷史發(fā)展脈絡，能在宏觀上系統(tǒng)地把握我國行政區(qū)劃改革的大體方向及前進趨勢，通過局部的個案分析來研究地方行政區(qū)劃改革進程，能更深入地了解地區(qū)改革跟國家改革發(fā)展方向的契合度，保證地方行政區(qū)劃改革在國家總體思路下進行。

二、行政區(qū)劃改革的動因研究

學界中對于影響行政區(qū)劃改革主要因素的研究，總體上可以歸納以下為三類。

一是立足于政治角度上的研究。學者王雪麗（2012）以官員追求晉升為視角來研究地方行政區(qū)劃改革，發(fā)現(xiàn)在我國“以級別定權力”的政治體制背景下，行政級別是地方政府權力設定的首要依據(jù)，升級至更高的行政級別以獲取相應的權力成為地方政府積極進行政區(qū)劃調整改革的重要動因，此類現(xiàn)象被稱為政府“升級錦標賽”。同時由于副省級市的行政級別比下轄縣的行政級別高出半級，在地方“升級錦標賽”和財政性分權的激勵下，地方政府可以通過對轄區(qū)經(jīng)濟進行調控和干預，達到地方財政收益的最大化的目標，因而地方官員往往更熱衷于關注撤縣設區(qū)（高祥榮，2015）。此外，隨著中央權力的不斷下放及地方自主性的不斷增強，下級政府擁有了更多的資源和更大的權力空間來與上級政府進行討價還價。學者張踐祚等（2016）以近年來中國行政區(qū)劃調整現(xiàn)狀為基礎，通過建構政府區(qū)劃決策——收益、上下級間的方案“協(xié)商博弈”兩個模型，解釋了上下兩級政府在區(qū)劃改革中的博弈行為，指出上下級政府在區(qū)劃改革過程中都會優(yōu)先去實現(xiàn)自身更大的預期凈收益，追求更多的預期凈收益是推動兩級政府進行行政區(qū)劃改革的基本動力。與之相應，葉林等（2018）通過南灣市江城區(qū)撤市設區(qū)的案例，深入探討在撤市設區(qū)過程中呈現(xiàn)出的上下級政府間談判與博弈，發(fā)現(xiàn)撤市設區(qū)不僅是表面上的稱謂改變，更是涉及到了地方政府組織的整體性重組，因而誘發(fā)上下級進行協(xié)商談判。在談判過程中，下級政府不再處于言聽計從的地位，而是綜合運用自身的資源和策略同上級政府展開談判，以爭取最大的利益，并最終影響政府組織重構的格局。這種博弈現(xiàn)象在撤縣設區(qū)的過程中表現(xiàn)得更為突出，有學者認為行政區(qū)劃改革中的被撤縣實際上處于兩種狀態(tài)：主動適應和被動調整。主動適應型的被撤縣更有可能順應城市化的發(fā)展，而被動調整的被撤縣則由于不是因城市化進程所需而僅是根據(jù)上級政府發(fā)展意愿被調整的，通常會在實踐中與城市化的發(fā)展背道而馳，從而激化上下級政府之間的矛盾沖突（高琳，2011）。

二是立足于經(jīng)濟發(fā)展角度上的研究。有學者認為行政區(qū)劃改革與地方經(jīng)濟增長之間呈正相關，兩者相互影響、相互促進的，通過行政區(qū)劃的調整，可以擴大城市市區(qū)人口規(guī)模和行政空間的范圍，還能使各要素合理流動，提高資源配置效率（張莉，2014）。魏衡（2009）認為“行政區(qū)經(jīng)濟”是誘導行政區(qū)劃改革的直接原因，地方經(jīng)濟利益的擴大發(fā)展意味著能夠獲取更大的政治利益，行政區(qū)劃改革帶來的不僅是空間的擴張、城市行政等級的提升，更是更多更大的發(fā)展機會，因而，地方政府總是特別熱衷于關注行政級別的變動和行政區(qū)范圍的擴大。游士兵，祝培標（2017）通過分析1997～2014年長江流域的縣級市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)“縣改區(qū)”政策確實能夠給縣域經(jīng)濟注入活力，并且政策實施的時間越早，對經(jīng)濟促進作用越明顯?？梢?，通過改革行政區(qū)劃來促進當?shù)亟?jīng)濟增長是地方進行行政改革的重要動機。然而，行政區(qū)劃調整對區(qū)域經(jīng)濟增長的影響也并非總是正面的，原因在于行政區(qū)劃調整既有收益也有成本，僅是表面的調整而無內部實質性的整合是不會取得促進經(jīng)濟增長的效果（高玲玲，孫海鳴，2015）。此外，劉云剛等（2014）以中山市為例，分析了行政區(qū)劃改革的城市化效應;李郇（2015）、金中坤（2015）通過比較研究，對撤縣設區(qū)對城市經(jīng)濟增長和服務業(yè)發(fā)展的影響進行了探究，認為提高城鎮(zhèn)化水平的需求是行政區(qū)劃改革的推動力。

三是立足于政策驅動的研究。行政區(qū)劃改革的研究眾多，有不少學者從政策層面來研究其是如何推動行政區(qū)劃的改革，朱建華（2015）認為行政區(qū)劃格局的變革受多種因素的影響，政策因素也是推動行政區(qū)劃改革的重要驅動力之一。吳金群等（2018）以浙江省為例，構建“設置標準—行政指令—需求匹配”的政策驅動機制，通過其分析政策在鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革中的作用機制，發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)（街）一級的行政區(qū)劃改革實際上會受到省級政府政策的直接影響。

從政治角度上來研究行政區(qū)劃改革，可以揭示我國現(xiàn)行行政體制下行政區(qū)劃改革背后的政治博弈以及政治運作邏輯。以經(jīng)濟效益為導向的研究，有助于理解行政區(qū)劃調整背后的相關利益關系與城鎮(zhèn)化進程之間的關系。然而，雖然目前也出現(xiàn)不少以政策驅動行政區(qū)劃改革的研究，但目前這一視角尚未得到充分地發(fā)展和驗證，因而對政策驅動過程的研究還有待進一步挖掘。

三、行政區(qū)劃改革方式的研究

如何科學合理地進行行政區(qū)改革，也是學者們研究的關注點，有的學者主張強權擴縣，推行以省管縣體制代替市管縣體制，而有的學者則主張改革現(xiàn)有的省制，增加一些新的省份。柴保紅（2016）認為“省直管縣”改革是行政區(qū)劃改革的一個新的歷史趨勢和潮流，“省管縣”要在全國各地上下全方位實施，并且同步實施強縣擴權和強權擴縣，擴大縣一級地方政府的相關權力。而吳金群（2013）從省直管縣的管理幅度、省級政區(qū)的規(guī)模和行政區(qū)劃層級等方面出發(fā)，認為在我國目前行政區(qū)劃背景下，省級政府直接管理縣市級將會超過一般合理的管理幅度，增加管理難度，因此行政區(qū)劃調整應該往增設直轄市、縮小規(guī)模過大省區(qū)以及進一步整合縣級政區(qū)方向發(fā)展。在此基礎上，楊林，薛琪琪（2017）以山東省為例構建分析模型，進一步探討撤縣設區(qū)與撤縣設市兩者的取舍之道，結果顯示：“撤縣設區(qū)”適宜在當縣（市）與所屬市的經(jīng)濟關聯(lián)度及經(jīng)濟聯(lián)系強度高時進行;“撤縣設市”適合在當縣（市）與所屬市經(jīng)濟關聯(lián)度高但經(jīng)濟聯(lián)系強度低時進行;而當縣（市）與所屬市經(jīng)濟耦合度低但經(jīng)濟聯(lián)系強度高時宜維持原狀。此外，還有學者從空間生產(chǎn)與治理的角度研究了區(qū)界重組、國家級新區(qū)等新型改革方式的適用性及未來發(fā)展空間。

四、行政區(qū)劃改革現(xiàn)存問題及未來趨勢研究

在國家區(qū)域治理需要和地放政績需求的雙重驅動下，我國行政區(qū)劃的調整頻率越來越多，行政區(qū)劃改革在適應和促進我國的城市化發(fā)展的同時，也面臨著許多的問題。在與政府職能關系的協(xié)調上，行政區(qū)劃改革調整會陷入政府內部職能與體制差異、城市公共權力如何配置的兩大困境之中。其中，城市公共權力的配置困境具體表現(xiàn)在政府上下級間垂直權力的分配及政府和社會之間職能分擔的問題上（高祥榮，2015）。在與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關系上，行政區(qū)劃改革調整在促進城市規(guī)模擴大的同時，也會導致城鄉(xiāng)邊界出現(xiàn)模糊的問題，進而導致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本被抬高、中小城市發(fā)展活力被抑制、基層政府發(fā)展自主權被限制等現(xiàn)象頻生（范毅，2017）。在變更的法治依據(jù)上，行政區(qū)劃的變革過程也存在著諸多不合理的地方，如行政區(qū)劃建置不適應地方經(jīng)濟發(fā)展，行政區(qū)劃變更所依據(jù)的法律規(guī)范滯后、不健全，行政區(qū)劃變更程序不完善，存在跨級決定、忽視地方自主權的現(xiàn)象（馬懷德，2016）。行政區(qū)劃改革問題在以地方政府“升級競標賽”式的行政區(qū)劃調整表現(xiàn)得更明顯，以權力和經(jīng)濟增長為導向的行政區(qū)劃調整增加了地方政府運行成本、加劇了橫向政府間的矛盾，加大了縱向政府間的管理難度，還會加重地方政府主要官員間的攀比心理，激化地區(qū)間矛盾（王雪麗，2012）。

對于行政區(qū)劃改革當前所面臨的困境，學者們以不同視角來對行政區(qū)劃改革進行分析，并提出了未來發(fā)展的趨勢。我國經(jīng)濟發(fā)展格局正在發(fā)生變化，以全面深化改革和國家治理現(xiàn)代化為導向的行政區(qū)域優(yōu)化將呈現(xiàn)出新的發(fā)展邏輯。殷潔（2013）總結了近幾年來區(qū)界重組的發(fā)生情況，認為區(qū)界重組正在取代撤縣（市）設區(qū)和區(qū)縣合并，成為我國區(qū)縣級間行政區(qū)劃改革的新趨勢。吳建民（2018）認為行政區(qū)劃改革的未來調整的趨勢應是立足于空間治理，圍繞城鎮(zhèn)化、區(qū)域發(fā)展、邊疆治理和民族地區(qū)發(fā)展等戰(zhàn)略的要求展開。林拓（2018）等認為我國目前行政區(qū)劃調整呈現(xiàn)出空間——體制雙重提升的新趨勢，但同時也面臨因城市政區(qū)規(guī)模體系重塑和行政區(qū)劃體制轉換而引發(fā)的潛在風險，因此在今后的行政區(qū)劃改革調整中，要從整體性治理的戰(zhàn)略角度出發(fā)，以法治化為基礎、以人民為中心、以統(tǒng)籌協(xié)同為關鍵、以過程管理為重點，構建更完善的行政區(qū)劃優(yōu)化新方略。

五、總結

總的來看，學界中對行政區(qū)劃改革的研究成果豐厚，并都具有一定價值。從研究的視角上來看，學者們注重多學科的綜合交叉運用，從管理學、政治學、經(jīng)濟學、歷史學、法學、地理學等不同學科視角來對行政區(qū)劃改革進行思考，從理論上豐富了行政區(qū)劃改革研究成果。從研究的內容上來看，當前學者所研究的內容涉及省、市、縣的行政區(qū)劃改革，既有整體地從國家層面上來把握行政區(qū)劃改革動向，也有針對單個地區(qū)的個案進行深入研究，增進對我國行政區(qū)劃改革真實情況的了解與把握。從研究的方法上來看，學者們對行政區(qū)劃改革的研究既有定性也有定量，增強了研究的可信度和科學性，同時也為今后研究提供了真實的、可靠的數(shù)據(jù)。

當然，現(xiàn)有研究還存在著些許不足，一是當前對于行政區(qū)劃改革成效的研究，多以經(jīng)濟效果為導向，主要集中在城鎮(zhèn)化發(fā)展及政府經(jīng)濟效益上，缺乏對于其他領域如人民獲得感以及與之相對應的城市級別變更、政府職能轉變等的關注。二是以靜態(tài)研究為主，定性研究多于定量研究，缺乏實踐性的實證研究，會導致理論高于現(xiàn)實，應進一步加強研究方法的技術性。三是缺乏針對不同調整方式在不同條件下的試用情況的研究，這容易影響行政區(qū)劃改革的實際評估效果。四是對行政區(qū)劃改革的背景研究關注不足，任何改革都是在一定的時代背景下開展的，行政區(qū)劃改革問題的研究也需要站在新的歷史角度來分析。因此本文認為，行政區(qū)劃改革未來研究應進一步注重內容的廣度和深度，加強定量的實證研究和具體個案分析研究;在國家改革總思路下繼續(xù)強化對行政區(qū)劃改革與政府相應職能的調整與轉變的研究，以及增強對現(xiàn)有問題和對策的針對性、可行性分析。此外，隨著基層治理轉型以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道等基層行政區(qū)劃改革也將是研究的重要議題。

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（作者單位：廣西民族大學政治與公共管理學院）