論我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的立法問(wèn)題與對(duì)策

栗佳鈺

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所 湖北 武漢 430000)

一、引言

隨著我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視，環(huán)保產(chǎn)業(yè)大量衍生，致使環(huán)境污染第三方治理機(jī)構(gòu)也日益壯大，環(huán)保部于2011年4月發(fā)布的《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及國(guó)務(wù)院辦公廳在2015年1月發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，均對(duì)我國(guó)第三方環(huán)境服務(wù)予以提及，并強(qiáng)調(diào)將市場(chǎng)化運(yùn)作與環(huán)境污染治理相結(jié)合，通過(guò)市場(chǎng)化的調(diào)節(jié)使得環(huán)境污染治理轉(zhuǎn)移至更專業(yè)的治理主體，從而使排污企業(yè)更專注于企業(yè)生產(chǎn)，使環(huán)保與生產(chǎn)得到了更好的平衡，為環(huán)境污染第三方治理模式的推廣提供了政策保障。

但是，由于我國(guó)環(huán)境污染第三方環(huán)境模式起步較晚，對(duì)其進(jìn)行專門(mén)規(guī)制的法律法規(guī)制度較少，同時(shí)，環(huán)境污染第三方治理所涉及的法律責(zé)任關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)其在實(shí)踐中所涉及的民事、行政、刑事責(zé)任的認(rèn)定與歸責(zé)則較為困難。諸如環(huán)境污染第三方治理機(jī)構(gòu)否能成為環(huán)境行政法律關(guān)系相對(duì)人，目前的法律體系并無(wú)對(duì)第三方環(huán)境服務(wù)公司是否能作為環(huán)境行政管理中的行政相對(duì)人的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)往往難以對(duì)第三方治理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任直接予以認(rèn)定，使得第三方治污主體參與下的監(jiān)管效率較低，更是第三方治理模式有序發(fā)展中的阻礙。①因而填補(bǔ)相關(guān)立法空白，明晰第三方與排污主體之間應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，在實(shí)踐中極為必要與迫切，對(duì)于促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理機(jī)構(gòu)的發(fā)展、環(huán)境污染第三方治理的良好運(yùn)作以及提高環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的日常監(jiān)管效率更是極具意義。

二、環(huán)境污染第三方治理所涉及的法律關(guān)系

企業(yè)環(huán)境污染第三方治理法律關(guān)系是指在環(huán)境服務(wù)公司治理污染的過(guò)程中形成的排污企業(yè)、第三方以及管理者的各種意志行為、社會(huì)關(guān)系受到污染防治法律規(guī)范的調(diào)整，最終使社會(huì)關(guān)系與法律規(guī)范相結(jié)合所形成的環(huán)境污染第三方治理法律關(guān)系。環(huán)境污染第三方治理運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程中，所涉及的主體主要有行政機(jī)關(guān)、排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)，其中以第三方治污企業(yè)為中心所構(gòu)成的法律關(guān)系為排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)，行政機(jī)關(guān)與第三方治污企業(yè)兩對(duì)法律關(guān)系。

(一)排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)

排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)以市場(chǎng)主體的身份在協(xié)商一致后簽訂委托治理合同，所調(diào)整的關(guān)系也是市場(chǎng)主體間的關(guān)系，排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)之間簽訂的合同屬于民事合同，受《合同法》調(diào)整。呂忠梅教授也認(rèn)為環(huán)境污染第三方治理合同是環(huán)境民事合同，是“自然人與自然人、企業(yè)與企業(yè)、自然人與企業(yè)之間依公平自愿原則依法簽訂的具有明確權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的，以防治和處理污染、保護(hù)和改善環(huán)境為目的的契約”。②在第三方治理模式下所涉及的法律客體則是第三方治污企業(yè)與排污企業(yè)之間權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象，即排污企業(yè)支付合同約定費(fèi)用、第三方治污治理機(jī)構(gòu)提供合同約定的服務(wù)。因此該模式下法律關(guān)系的內(nèi)容則是排污企業(yè)享有的接受第三方治理機(jī)構(gòu)環(huán)境服務(wù)的權(quán)利和支付合同約定費(fèi)用的義務(wù)，與第三方治理機(jī)構(gòu)所享有的接受約定費(fèi)用給付和提供合同約定環(huán)境服務(wù)的義務(wù)。如若一方主體未能依約履行相應(yīng)的義務(wù)，則需要承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境民事法律責(zé)任，通說(shuō)認(rèn)為，此處的環(huán)境民事法律責(zé)任既包括環(huán)境違約民事責(zé)任，也包括環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任。

(二)行政機(jī)關(guān)與第三方治污企業(yè)

立法與實(shí)踐中的規(guī)定與做法往往是將排污企業(yè)明確規(guī)定為行政法律關(guān)系的相對(duì)人，因此無(wú)論排污行為是由排污企業(yè)還是第三方治理機(jī)構(gòu)做出時(shí)，行政機(jī)關(guān)可據(jù)以追責(zé)的只有排污企業(yè)，對(duì)第三方治理主體只能由排污企業(yè)根據(jù)委托治理合同中的責(zé)任約定由排污企業(yè)主張相關(guān)權(quán)利，第三方治污主體承擔(dān)的只是相應(yīng)的違約責(zé)任，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政法律責(zé)任的真正轉(zhuǎn)移，從而引發(fā)了私法性質(zhì)的違約責(zé)任和環(huán)境行政法律責(zé)任的沖突，更是使行政主管部門(mén)的執(zhí)法面臨困境。故而，行政機(jī)關(guān)與第三方治污企業(yè)之間的環(huán)境法律關(guān)系，急需相關(guān)立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，以填補(bǔ)環(huán)境污染第三方治理在環(huán)境行政處罰中的法律空白與漏洞。

三、我國(guó)環(huán)境污染第三方治理立法現(xiàn)狀

我國(guó)目前在法律層面涉及環(huán)境污染第三方治理的是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第65條，③但是該條的規(guī)定仍較為模糊，對(duì)于環(huán)境污染第三方治理機(jī)構(gòu)是否可以包含在上述環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)是否能夠依據(jù)該條對(duì)環(huán)境污染第三方治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰責(zé)令第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政責(zé)任并仍有待商榷。同時(shí)該條對(duì)于環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)的可追責(zé)行為僅限于弄虛作假行為，最高法2017年司法解釋中規(guī)定了四種可認(rèn)定為條弄虛作假的情形，對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》65條的認(rèn)定予以明確，但是根據(jù)該條規(guī)定及相關(guān)司法解釋可知，第65條對(duì)于環(huán)境污染第三方治污機(jī)構(gòu)的效力較低，且可適用范圍較小。很難作為行政機(jī)關(guān)對(duì)第三方治污機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰追責(zé)的法律依據(jù)。

在行政法規(guī)層面，2013年《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》中規(guī)定，當(dāng)污水處理設(shè)施運(yùn)維單位存在無(wú)法安全運(yùn)行等情形時(shí)，主管部門(mén)可要求其采取措施限期整改，也可以終止維護(hù)運(yùn)營(yíng)合同。污水處理設(shè)施運(yùn)維單位由于自身過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致環(huán)境損害并造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。該條例中的污水處理設(shè)施維護(hù)運(yùn)維單位即本文所討論的環(huán)境污染第三方治理企業(yè)，且對(duì)運(yùn)維單位的違法行為及行政機(jī)關(guān)可予以采取的行政處罰情節(jié)予以了明確規(guī)定。

在指導(dǎo)性文件中也存在對(duì)第三方治污企業(yè)的相關(guān)規(guī)定，2014年國(guó)務(wù)院辦公廳的《意見(jiàn)》中對(duì)排污企業(yè)的責(zé)任做出了規(guī)定，即排污企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，第三方治污企業(yè)承擔(dān)約定的責(zé)任，同時(shí)《意見(jiàn)》也提出要抓緊出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)雙方責(zé)任作出更細(xì)致的規(guī)范。2015年《關(guān)于在燃煤電廠推行環(huán)境污染第三方治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中除沿用《意見(jiàn)》中的關(guān)于責(zé)任的規(guī)定外，還規(guī)定了環(huán)境服務(wù)公司存在弄虛作假行為的，不僅要承擔(dān)法定責(zé)任和合同中的約定責(zé)任，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的還要承擔(dān)連帶責(zé)任。2017年環(huán)境保護(hù)部《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)法律責(zé)任的規(guī)制，依然沿用了上述《意見(jiàn)》中的規(guī)定，并未作出進(jìn)一步的規(guī)范。

同時(shí)，全國(guó)部分省市地方根據(jù)國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》出臺(tái)環(huán)境污染治理第三方實(shí)施方案與實(shí)施意見(jiàn)等，如廈門(mén)市根據(jù)《意見(jiàn)》于2016年12月出臺(tái)《廈門(mén)市人民政府關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，其中規(guī)定，排污企業(yè)是污染治理主體，依法承擔(dān)排放污染的相關(guān)法律責(zé)任；第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，進(jìn)行有效治理，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。④綜合各個(gè)省市關(guān)于環(huán)境污染治理所出臺(tái)的方案與意見(jiàn)等，對(duì)于排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定大同小異，承擔(dān)污染治理主體責(zé)任的仍是排污企業(yè)，對(duì)第三方治理企業(yè)的追責(zé)情形則仍是在《環(huán)境保護(hù)法》的框架下予以設(shè)定。

四、存在的問(wèn)題

(一)立法層面缺失

綜上可知，我國(guó)關(guān)于環(huán)境污染第三方治理的相關(guān)立法較為匱乏，首個(gè)明確提出環(huán)境污染第三方治理的是國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》。但是依據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，該《意見(jiàn)》屬于國(guó)家政策性文件，其具有的只是指導(dǎo)性的功能，難以作為實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。同時(shí)，在環(huán)境行政監(jiān)管中，我國(guó)并沒(méi)有明確法律條款規(guī)定環(huán)境污染治理第三方企業(yè)可以成為我國(guó)環(huán)境行政管理中的行政相對(duì)人，亦規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以直接追究第三方治污企業(yè)的行政責(zé)任，即使第三方治污企業(yè)參與其中，可供追責(zé)的行政相對(duì)人也只有排污企業(yè)，故而第三方治污企業(yè)難以成為被監(jiān)管的對(duì)象第三方企業(yè)環(huán)境污染治理中原本因違法行為所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境行政責(zé)任則轉(zhuǎn)移給排污企業(yè)，其所應(yīng)承擔(dān)的“公法”上的責(zé)任則轉(zhuǎn)化為“私法”上的違約責(zé)任，使行政主體對(duì)其的監(jiān)管無(wú)依據(jù)可遵循。

(二)監(jiān)管主體不明確

目前，我國(guó)環(huán)境污染第三方治理模式的發(fā)展與行政部門(mén)的監(jiān)管效率并不匹配，這實(shí)際上并不利于第三方治理行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。盡管從2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了相關(guān)文件要求加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，落實(shí)社會(huì)主體責(zé)任，但從當(dāng)下的立法與司法實(shí)踐來(lái)看，第三方機(jī)構(gòu)參與的環(huán)境治理中，處于被監(jiān)管重心的仍是排污企業(yè)，環(huán)保部門(mén)對(duì)第三方的監(jiān)管仍處于缺位狀態(tài)。同時(shí)2014年國(guó)家環(huán)保部發(fā)布相關(guān)文件取消了對(duì)第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的資格審查，致使政府監(jiān)管難度進(jìn)一步增大。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地新建的工業(yè)企業(yè)日益增多，環(huán)境污染問(wèn)題日趨復(fù)雜多樣，加大了環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的工作難度。同時(shí)，我國(guó)環(huán)境下行政監(jiān)管主體力量薄弱，環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜多樣對(duì)于監(jiān)管人員的能力和水平要求也原來(lái)越高，雖然環(huán)保監(jiān)管部門(mén)持續(xù)加大了對(duì)環(huán)境污染企業(yè)的懲處力度與監(jiān)管問(wèn)責(zé)，但是仍然會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，進(jìn)一步加大了監(jiān)管的難度。

(三)法律責(zé)任界定不清晰

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)排污責(zé)任的轉(zhuǎn)移缺少相應(yīng)的依據(jù)，二者之間僅僅依據(jù)合同約定難以將其責(zé)任完全厘清，排污企業(yè)委托第三方治理主體進(jìn)行污染治理，但是排污企業(yè)違法或者超標(biāo)排污，以及經(jīng)過(guò)第三方治理后仍然出現(xiàn)了環(huán)境損害結(jié)果時(shí)，承擔(dān)法律責(zé)任主體的認(rèn)定則無(wú)相關(guān)法律依據(jù)可據(jù)以引用。⑤在實(shí)踐中，相關(guān)法律法規(guī)往往對(duì)排污企業(yè)予以明確規(guī)定和導(dǎo)向，使得執(zhí)法力量集中于排污企業(yè)這一主體，第三方治理企業(yè)在監(jiān)管中往往成為被忽視的對(duì)象，或是即使第三方治理企業(yè)的污染行為被行政執(zhí)法部門(mén)予以注意，但因執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法無(wú)據(jù)而不了了之，故而因排污企業(yè)與第三方主體之間的法律責(zé)任劃分不清晰，或者說(shuō)對(duì)于對(duì)于第三方主體的責(zé)任規(guī)定條款處于空白，使得行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對(duì)其真正擔(dān)責(zé)主體難以認(rèn)定，在此種情形下通常是由排污企業(yè)承擔(dān)全部行政責(zé)任，那么則是相當(dāng)于以民事合同的形式轉(zhuǎn)移了環(huán)境行政責(zé)任，使得行政責(zé)任失去了初衷，行政處罰因此失衡。

五、對(duì)策

(一)填補(bǔ)立法缺失，確定第三方治污企業(yè)的行政相對(duì)人地位

目前，我國(guó)對(duì)于環(huán)境污染第三方治理只是出臺(tái)了相關(guān)政策，但缺乏專門(mén)性立法，尤其是高位階的法律規(guī)定更是空白，所以應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》中增加關(guān)于環(huán)境污染第三方治理的條款，為第三方環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供法律支撐。實(shí)踐中在第三方環(huán)境服務(wù)公司對(duì)污染物具有掌控力，而且因?yàn)樽约旱倪^(guò)錯(cuò)，污染物沒(méi)有合理處置造成環(huán)境損害，卻又不用承擔(dān)行政責(zé)任，反而是排污企業(yè)承擔(dān)不屬于自身的責(zé)任，不僅對(duì)排污企業(yè)不公平，行政處罰更失去了本該有的作用和目的，故而是要將第三方納入行政相對(duì)人的范圍。第三方治理企業(yè)是治污的行為主體，如果有違法行為，就一定要承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任。⑥

(二)明確環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管主體

從行政的角度，加強(qiáng)對(duì)第三方治理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，首先要明確監(jiān)管部門(mén)。在不同的治理環(huán)節(jié)可能會(huì)接入不同的部門(mén)，因而，環(huán)境行政主管部門(mén)、環(huán)境監(jiān)測(cè)站需要同其他各級(jí)相關(guān)行政進(jìn)行有效配合，對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。⑦其次，為保證監(jiān)管主體在執(zhí)法過(guò)程中有法可依，需制定配套的管理辦法和行業(yè)規(guī)定。同時(shí)，第三方治理主體應(yīng)主動(dòng)接受監(jiān)督，信息公開(kāi)則是其主動(dòng)接受監(jiān)督中必不可少的一環(huán)，故而相關(guān)部門(mén)還應(yīng)促使環(huán)境污染治理企業(yè)的信息公開(kāi)機(jī)制有效實(shí)施，排污企業(yè)、行政主管部門(mén)與第三方治理企業(yè)應(yīng)當(dāng)保持高效、透明的溝通，治污的相關(guān)數(shù)據(jù)與資料能夠?qū)崟r(shí)共享，以便于市場(chǎng)的檢驗(yàn)與政府的監(jiān)管。

(三)明晰排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)的法律責(zé)任

解決第三方治理在現(xiàn)實(shí)中所遇障礙的關(guān)鍵，就是需要對(duì)排污企業(yè)與第三方治理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任予以明確界定，在有關(guān)法律法規(guī)中明確環(huán)境污染第三方治理的合法性，界定相關(guān)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。⑧若污染產(chǎn)生源頭是排污企業(yè)，那么則不存在對(duì)于第三方治理企業(yè)的責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題，但是若排污行為由第三方治污企業(yè)獨(dú)立做出或者由排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)共同導(dǎo)致，則應(yīng)根據(jù)雙方合作模式、具體的環(huán)境違法行為進(jìn)行具體界定，對(duì)二者的法律責(zé)任的分類予以界定。⑨明晰環(huán)境污染第三方治理模式下各主體的法律責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題，不僅有利于該模式的推行和污染物的高效治理，更是符合公平正義的法律理念、符合生態(tài)文明社會(huì)的要求。

【注釋】

①參見(jiàn)彭璞：《環(huán)境污染第三方治理模式下法律責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題研究》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2019年第4期。

②呂忠梅：《環(huán)境法原理》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2000年，第158頁(yè)。

③《環(huán)境保護(hù)法》第65條：環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防止污染設(shè)施運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的機(jī)構(gòu)有弄虛作假行為的要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和與其過(guò)錯(cuò)相對(duì)應(yīng)的連帶責(zé)任。

④參見(jiàn)《廈門(mén)市人民政府關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》.

⑤呂忠梅：《監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及制度構(gòu)建》，《法商研究》2017年第12期。

⑥吳衛(wèi)星：《“企企合作”模式下環(huán)境污染第三方治理民事侵權(quán)責(zé)任探究》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第15期。

⑦參見(jiàn)曹紅梅：《第三方支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管的問(wèn)題與建議》，《大慶社會(huì)科學(xué)》2011年第2期。

⑧謝海燕：《環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐及建議》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2014年第12期。

⑨馬姍姍：《第三方環(huán)境服務(wù)中法律責(zé)任研究》，[學(xué)位論文]，武漢：華中科技大學(xué)，2016.