翟東堂，張 樂，胡恩佳

（1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 公共管理學院，北京 100029；2.廣州海關(guān) 行郵處，廣東 廣州 510623）

一、引言

海關(guān)旅檢工作承擔了除“貿(mào)易性”貨物以外的幾乎所有各類進出境貨物物品的監(jiān)管任務。與增長迅猛的進出境旅客相比，海關(guān)旅檢現(xiàn)場監(jiān)管人力相形見絀，人力資源匱乏，但是負責監(jiān)管的物品種類卻增加了。在總體國家安全觀背景下，一方面，海關(guān)把守國門安全的責任加強了，另一方面，民眾對于海關(guān)旅檢監(jiān)管的訴求日益提高，這些都對旅檢監(jiān)管工作帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。2018年3月，隨著國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關(guān)總署，海關(guān)旅檢口岸如何更好地整合和劃分顯得更為迫切，學界從理論上對此相關(guān)研究也顯得尤為重要。

但目前學界研究基本上是針對進出境貨物監(jiān)管，雖然研究有的放矢，但并未涉及旅檢監(jiān)管領(lǐng)域的研究，在關(guān)檢融合的背景下進行研究更為少見。旅檢監(jiān)管盡管整體目標和貨物監(jiān)管類似，但有其自身特點，例如大部分口岸無法獲知旅客信息、現(xiàn)場執(zhí)法統(tǒng)一性難以保證、現(xiàn)場處置突發(fā)事件的保障水平較低等，這些存在已久的問題必須深入研究，尤其是關(guān)檢融合后，顯得尤為迫切和必要。本文運用流程再造的理論，對新海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務提出一套具有實操性的構(gòu)想，希望借此構(gòu)想，探索出關(guān)檢融合后海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務如何在工作職責加倍增加、人力資源相對短缺、旅客的法律意識逐漸增強的情況下，更好地解決旅檢監(jiān)管業(yè)務執(zhí)法流程簡約順暢、海關(guān)執(zhí)法操作規(guī)范統(tǒng)一、把關(guān)與服務得到均衡發(fā)展的問題，以“無感通關(guān)”為目標，提高監(jiān)管效能，提升旅客通關(guān)體驗。

二、“流程再造”的基本理論

20世紀90年代初，美國著名管理學家邁克爾·哈默（Michael Hammer）在《哈佛商業(yè)評論》上發(fā)表署名為《再造：不是自動化而是推到重來》的文章，第一次在正式文稿中提出“流程再造”的概念，業(yè)務流程再造（Business Process Reengineering，簡稱BPR）的思想立即引起了廣泛關(guān)注。[1]48-50其后，他和詹姆斯·錢皮（James A．Champy）在其《企業(yè)再造：企業(yè)革命的宣言》中對“流程再造”概念進行了深入的界定，即：以問題為導向，剖析問題產(chǎn)生的原因，全面整理企業(yè)的各類成本，包括生產(chǎn)成本、運營成本、財務成本、社會成本等。對設(shè)計到企業(yè)存亡的重要指標，例如產(chǎn)品質(zhì)量的改進、售后服務提升效率、提升員工的積極性等方面，對企業(yè)業(yè)務流程進行重新設(shè)計，以改變企業(yè)固有的運營方式，取得脫胎換骨的效果。[2]209他在經(jīng)過多次實例分析后得出，流程再造要從業(yè)務流程入手、對整個流程進行根本性的改變而不是小修小補，其目的是扭轉(zhuǎn)企業(yè)的危機，使其重新得到新生。并且完整地描述了業(yè)務流程再造的定義和內(nèi)涵，其中“流程”是指打破職能上的界限和部門的分割，精簡機構(gòu)層級和管理方式，重新組合利潤率高的產(chǎn)品，優(yōu)化業(yè)務流程，減少時間及成本投入。要跳出現(xiàn)有固化模式和管理范式，對原有管理系統(tǒng)工程進行綜合性剖析，達到重新設(shè)計的目標最優(yōu)化，以沖破固有模式和管理范式的束縛。由于絕大部分企業(yè)的流程再造改革都是在面臨迫不及待的情況下開展的，期望能夠迅速起效，但是本身并未考慮是否有足夠的資源讓企業(yè)熬過改造的陣痛期，因此，BRP在企業(yè)中的成功率未能達到50%。

基于BRP理論的變革性較大且成功率不高的因素考慮，針對政府如何實施流程再造，根據(jù)政府的固有屬性，學者們采取循序漸進的方法來保持原有業(yè)務的內(nèi)在聯(lián)系。經(jīng)過研究，引入了一種改進的理論——政府流程再造理論。20世紀90年代，美國著名行政管理學者拉賽爾·M·林登（Russell M.Linden）博士發(fā)表了《無縫隙政府：公共部門再造指南》，系統(tǒng)地闡述了將業(yè)務流程再造原理運用于政府再造中的思想，用以克服層級過細、分工僵化、各自為陣、公眾滿意率低等弊病，并明確了建立無縫隙政府的改革目標。[3]10業(yè)務流程再造的思路和管理方法已應用于政府部門，以提高政府效率，提高公共服務質(zhì)量。從目前中國政府流程再造的目標來看，它既可以改造和改善現(xiàn)有流程，又可以達到提高政府績效的目的。同時，它可以促進中國公共服務改革和政府職能改革的深化。再造水平可分為內(nèi)部再造和跨部門再造。政府內(nèi)部有兩種類型的流程再造：一個是在政府職能和機構(gòu)內(nèi)運作的內(nèi)部程序；另一個是跨部門程序，由若干政府部門間接與政府部門聯(lián)系，以提供公共服務。該理論認為，政府流程再造中遇到的主要問題是：主導流程再造的領(lǐng)導部門的理念陳舊、配套的信息技術(shù)支持不足、新舊職能與組織結(jié)構(gòu)的重疊劃分不明確，并且缺乏科學的基于過程的績效評估體系。

三、海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的必要性分析

在關(guān)檢融合后，海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造顯得尤為迫切和必要。主要有以下幾點：

（一）海關(guān)旅檢工作的需要

近年來，我國人民群眾的對外交流日益頻繁，進出境人員的數(shù)量連年攀升，人員進出境的目的更加復雜多樣，進出境物品的種類不斷出新。以出入境人數(shù)和交通運輸工具的增加為例，從表1、表2中可見一斑。

表1 2019年第一季度出入境人數(shù)/人（2019年1月1日至3月31日）

表2 2019年第一季度交通運輸工具/艘、架、列、輛次（2019年1月1日至3月31日）

從表1、表2中可以看出，除了從海港出入境人數(shù)減少外，其他方面的出入境人數(shù)都有所增加。因2018年9月西九龍口岸開通，乘坐火車的出入境人員數(shù)量較2017年同期增幅較大。各種交通運輸工具的數(shù)量也大為增加。在出入境人數(shù)和交通運輸工具增加的背景下，海關(guān)的地位和作用日益突出。海關(guān)旅行檢查部門處于海關(guān)監(jiān)管的前沿，直接面對中外出入境旅客，負責進出境旅客行李物品的監(jiān)管環(huán)節(jié)。原有的海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務工作流程無法適應當前的新形勢、新問題，海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務的流程再造勢在必行。

（二）新時代關(guān)檢融合的需要

2018年根據(jù)中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的內(nèi)容，“將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關(guān)總署”，推進職責相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責，同時理順口岸管理職責，明確主管部門，參考國際通行的做法，最終達到優(yōu)化、協(xié)同、高效的效果。按照國務院機構(gòu)改革的總體思路，劃入出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍后，新海關(guān)實質(zhì)上全面承擔著服務外貿(mào)發(fā)展，守護國門安全的重要職責。其職能定位主要包括：口岸規(guī)劃和管理、關(guān)稅及進口環(huán)節(jié)稅費的征繳、口岸緝私、編制統(tǒng)計、口岸核生化反恐、口岸檢疫監(jiān)管、口岸攜帶物監(jiān)管、進出境商品檢驗監(jiān)管、大通關(guān)體系建設(shè)、協(xié)同配合國家外交商務國防等職責。如果要說影響，需要分內(nèi)外來說。對內(nèi)而言，兩家執(zhí)法部門的關(guān)系匪淺，同屬國務院垂直領(lǐng)導，其中，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（以下簡稱“國檢”）的前身是國家出入境檢驗檢疫局，是1998年成立的，當時就是由海關(guān)總署代為管理的。直到2001年，為適應加入WTO的有限協(xié)議的要求，國家出入境檢驗檢疫局、國家質(zhì)量監(jiān)督局合并為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局。2018年，國家出入境檢驗檢疫局重新劃入海關(guān)總署。對外而言，在很多國家，進出境貿(mào)易都是由海關(guān)，或者是具有海關(guān)職責的機構(gòu)統(tǒng)一負責的。但是在此次合并之前，進出口貿(mào)易企業(yè)需要向海關(guān)以及國檢同時報關(guān)，拿到通關(guān)單（可以簡單理解為是國檢部門的報關(guān)單）和報關(guān)單后，才可以正常通關(guān)。企業(yè)對這個問題反映比較多，跟國際上的通行做法相比也是不一致的。一個口岸，兩個主管部門，從客觀上阻礙了外貿(mào)的發(fā)展，營商環(huán)境也受影響。

（三）回應進出境旅客的需要

在旅客進出境方面，關(guān)檢融合前原先口岸部門有三家共管，除去移民管理局負責驗核旅客證件之外，海關(guān)與國檢還分別負責對旅客進行衛(wèi)生檢疫、行李物品的監(jiān)管以及對檢疫物品進行截留與送檢，再加上機場的安全檢查，以至于出現(xiàn)旅客進出境一次需要進行三次X光機檢查甚至多次開箱檢查,旅客對此意見很大。應在現(xiàn)場監(jiān)管管理中引入流程再造這一科學理論，借鑒國外海關(guān)、政府部門的成功經(jīng)驗、做法，結(jié)合服務型政府對監(jiān)管流程進行再造，以業(yè)務流程為中心，以崗位定人員，以科技化工具為重要手段，重新灌輸把關(guān)與服務平衡理念，解決目前的監(jiān)管管理模式存在的業(yè)務管理條塊分割、信息管理水平低、管理缺乏系統(tǒng)理論等弊端，最終達到提高監(jiān)管效率和監(jiān)管管理水平，提升守法旅客的通關(guān)體驗，打造“無感海關(guān)”的目的。

四、海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的預期目標及難點分析

（一）海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的預期目標

一般業(yè)務流程再造的主要目標有：一是業(yè)務流程更加簡潔、合理；二是始終要從受眾主體的角度出發(fā)，使民眾得到便利；三是充分利用信息技術(shù)輔助作業(yè)；四是要注重效率，保持品質(zhì)。海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造必須有相應的預期目標，其成功與否就在于預期目標能否實現(xiàn)。要完善旅檢監(jiān)管工作，加強監(jiān)管效能，提升旅客的通關(guān)體驗，需要設(shè)定以下幾個預期目標：

1.現(xiàn)場業(yè)務更加順暢，人力資源充分使用

流程再造的核心是對業(yè)務流程的梳理，目的是要讓業(yè)務流程更加暢順，崗位職責更加合理，加強業(yè)務的上傳下達?？梢詫φ赵ｊP(guān)和原國檢的崗位將具有類似職責的崗位整合。簡單來說，就是要算一筆經(jīng)濟賬，向制度要人力，并將查處分離的理念貫穿業(yè)務全流程。

2.提升執(zhí)法統(tǒng)一性

執(zhí)法統(tǒng)一性是海關(guān)旅檢監(jiān)管執(zhí)法被管理相對人最為集中詬病的地方，也是海關(guān)討論自由裁量權(quán)最熱門的研究方向。在全國范圍內(nèi)使用統(tǒng)一的旅客通關(guān)管理作業(yè)系統(tǒng)，監(jiān)管必錄入，執(zhí)法必留痕。將國家對進出境管理的規(guī)定轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的參數(shù)，提升作業(yè)系統(tǒng)的智能性，以對執(zhí)法人員提供幫助。

3.解決繁雜的內(nèi)部管理手續(xù)

現(xiàn)場工作壓力來源于兩個方面：現(xiàn)場監(jiān)管壓力以及內(nèi)部管理壓力。而后者主要是由于最新監(jiān)管指標下，各類報表的報送、內(nèi)部廉政及執(zhí)法規(guī)范性的檢查。要運用信息系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)共享技術(shù)，滿足上下通道各部門關(guān)于數(shù)據(jù)的報送工作、內(nèi)部管理規(guī)范檢查等工作。要在業(yè)務全流程中，借鑒互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，讓數(shù)據(jù)多跑路，逐步做到現(xiàn)場作業(yè)無紙化。

4.旅客通關(guān)體驗明顯改善，通關(guān)時間明顯縮短

海關(guān)旅檢業(yè)務流程再造的社會效益體現(xiàn)在便民二字。是否能提升旅客的通關(guān)體驗，很大程度上決定著流程再造是否成功。對于進出境旅客來說，來源地和目的地海關(guān)通關(guān)對比非常容易，在哪個國家通關(guān)體驗良好，會成為口碑。特別在深化改革的今天，打造“無感海關(guān)”，壓縮旅客的通關(guān)時間，提升通關(guān)體驗，是要重點研究和解決的方向。

（二）海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的難點

按照目前的狀況，對海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程進行再造，仍然會存在一定的難點和困難。具體有以下幾點：

1．流程再造沒有回頭路

海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務改變流程一般意味著對原有的場所、業(yè)務進行重新改造。這些都需要投入大量的預算和細致的安排，稍有不慎，改造的結(jié)果將不如人意，影響海關(guān)的形象，甚至會嚴重影響海關(guān)的公信力，也會讓受眾方對再造充滿敵視。

2.人員整合與培訓是關(guān)鍵

海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造必然是一個持續(xù)的工程，不會一蹴而就。但是，這里面人的作用最為關(guān)鍵，特別是對原海關(guān)和原國檢從事專項工作的現(xiàn)場人員來說，從接受和轉(zhuǎn)變都需要一個過程。這個階段，要特別注意公平、公正對待兩個系統(tǒng)的人，一視同仁，同時加強對關(guān)員的引導，幫助其進行新的職業(yè)規(guī)劃；同時加強新崗位的技能培訓，使關(guān)員能夠勝任新的工作，融入新的集體。

3.避免“為創(chuàng)新而創(chuàng)新”情況產(chǎn)生

海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造必然涉及到創(chuàng)新。從以往的經(jīng)驗可得，在流程再造中出現(xiàn)的各種問題，都有其出現(xiàn)的內(nèi)在原因。任何再造方案，都要以解決問題為目的導向，循序漸進。為創(chuàng)新而創(chuàng)新，憑空想對策，這是流程再造中較容易出現(xiàn)的現(xiàn)象。要始終明確再造的對象是業(yè)務，優(yōu)選是改進，應完善流程而不是全盤推翻。

4．要學會在流程再造過程中迅速調(diào)整

任何一種成功的業(yè)務流程方案，在實施中都要根據(jù)實際情況進行調(diào)整，這不代表再造方案的失敗，要仔細分辨是指導性層次錯誤還是實際操作層面的失誤造成的。要不斷總結(jié)經(jīng)驗，化解阻力，有序推進。

五、國外海關(guān)流程再造的實踐及啟示

中國海關(guān)在組織架構(gòu)上的分分合合，目的都是為了適應當時的環(huán)境和監(jiān)管要求。國外海關(guān)在面對自身獨立的特點和大環(huán)境下，也同樣在探討更有利于達到本國海關(guān)監(jiān)管目的的再造方式。國外典型國家海關(guān)流程再造的經(jīng)驗能夠為我國海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造提供借鑒。

（一）美國海關(guān)流程再造

1993年克林頓上臺后,開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻是戈爾所領(lǐng)導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結(jié)果:創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈爾報告”）。該報告提出了政府改革的四項主要原則：（1）消除繁文縟節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)。（2）把顧客放在首位。（3）授權(quán)雇員以取得成果。（4）一削到底,并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的政府。[4]

美國海關(guān)作為美國政府內(nèi)的中央管理機構(gòu)，業(yè)務最繁重、情況最復雜，其改革首當其沖。美國成立了相關(guān)業(yè)務流程再造及重組研究小組，并發(fā)表了《面向21世紀的海關(guān)報告》。該報告設(shè)定了一系列目標，在旅檢口岸監(jiān)管方面有整合業(yè)務流程、查驗和后續(xù)監(jiān)管進行分工合作、加強對進境旅客的信息收集、加大政策宣傳力度、提高違法處罰標準、多部門聯(lián)合共管等內(nèi)容。這次改革的主要目標就是轉(zhuǎn)換海關(guān)行政職能，從加強監(jiān)管向服務轉(zhuǎn)變，為商貿(mào)界和公眾提供優(yōu)質(zhì)高效和商業(yè)性的服務，力求達到“無感海關(guān)”。為了達到這個目的，對海關(guān)的流程進行分析診斷，對于無效的、重復的業(yè)務流程和手續(xù)，一概合并或者通過數(shù)據(jù)傳輸?shù)姆绞浇鉀Q，對于不符合公眾使用需求的業(yè)務設(shè)置，進行全面修改。為此，美國海關(guān)引入量化指標，由公眾評價海關(guān)服務。以最大限度地滿足服務對象的需求為前提，全面公開海關(guān)的各項職責，對海關(guān)旅檢現(xiàn)場制定工作規(guī)范和服務標準；引入商界的評價體系，制定科學的定量指標；完善各種評價體系，用以評估海關(guān)旅檢口岸的執(zhí)法統(tǒng)一性和服務效果；加強引入信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析的手段來完成全管全控的目標。

“911”事件帶給美國社會一個慘痛的教訓，為防止此類暴恐事件再次發(fā)生，保衛(wèi)美國本土安全，2002年，根據(jù)美國“911”之后面臨的安全形勢，美國時任總統(tǒng)小布什簽署《2002年國土安全法》，將美國移民及海關(guān)執(zhí)法局、運輸安保署、美國海關(guān)及邊境保衛(wèi)局、美國海岸警衛(wèi)隊等23個部門職責合并，宣布成立國土安全部。美國海關(guān)及邊境保衛(wèi)局作為美國國土安全部的下屬機構(gòu)，是專門負責旅檢口岸監(jiān)管的執(zhí)法機構(gòu)。

和國內(nèi)對海關(guān)自由裁量權(quán)過大的一面倒批判不同，美國海關(guān)改革的一個重點就是提高時效性，給旅檢口岸的海關(guān)更多的自由裁量權(quán)，對大部分旅客有現(xiàn)場直接決定的權(quán)力。當然，這種做法主要是對不敏感物品和旅客進行的一種方法，目的是為了加快對絕大多數(shù)守法且無不良背景的旅客的驗放速度，提高工作效率。

另外一個重要的措施是，現(xiàn)場旅檢口岸的海關(guān)可以預先得到旅客的信息，通過提前收集管理相對人的資料，有的放矢，其執(zhí)行能力得到強化，使美國海關(guān)總署（現(xiàn)已改組為美國國土安全局）的宏觀管理能力得到加強，提高了海關(guān)對于守法行為的服務水平。

（二）澳大利亞海關(guān)流程再造

澳大利亞政府成立之初，就已經(jīng)有了管理進出境貨物、物品業(yè)務的海關(guān)機構(gòu)。由于澳大利亞屬于英聯(lián)邦，所以其行政機構(gòu)的設(shè)置理念和架構(gòu)來源于英國，秉承著“行政優(yōu)先”的理念，其實和我們所講的“注重監(jiān)管”的思路類似。20世紀90年代初震驚世界的澳大利亞海關(guān)作偽證情況發(fā)生，直接對企業(yè)造成了毀滅性的打擊，澳大利亞政府局決定改組海關(guān)。1994年，由澳大利亞政府制定的專家委員會發(fā)布了《關(guān)于澳大利亞海關(guān)的評估報告》（Review Of AUSTRILIA Customs Service，簡稱RACS），澳大利亞政府經(jīng)過研究后正式批準，將其作為海關(guān)改組的綱領(lǐng)性文件。這份代表著海關(guān)戰(zhàn)略思維的報告指出，要改變以往重監(jiān)管、輕服務的理念，要發(fā)展和企業(yè)的伙伴關(guān)系，要以客戶的需求和滿意作為海關(guān)監(jiān)管的起點和重點。在此原則下，改組海關(guān)組織，重新劃分各部門的職權(quán)，精簡手續(xù)，方便客戶。在具體措施上，制定和企業(yè)聯(lián)合的聯(lián)絡(luò)機制，遇到問題不是以罰代管，而是抱著善意的目的與企業(yè)共同改進和完善。

同時加強對內(nèi)培訓，對外宣傳，主動公布海關(guān)的執(zhí)法依據(jù)和監(jiān)管標準，政務公開，增強海關(guān)執(zhí)法的透明度，拉近企業(yè)和海關(guān)的關(guān)系。同時成立海關(guān)質(zhì)量管理小組，擬定了一整套的評價指標來對海關(guān)的監(jiān)管管理工作進行綜合評價，對薄弱點和反應集中的熱點問題進行集中整改。

在旅檢口岸監(jiān)管方面，澳大利亞口岸部門主要有移民局、檢疫局、海關(guān)和聯(lián)邦海上安全委員會。對所有進入澳大利亞國境的旅客，發(fā)放申報單，內(nèi)容涉及到所有管制的檢驗檢疫類物品和海關(guān)物品。旅檢口岸海關(guān)監(jiān)管實行的是國際通用的“紅綠通道”制度，和嚴密監(jiān)管的其他國家旅檢口岸地區(qū)不同的是澳大利亞部分口岸可由當?shù)貦z查代替海關(guān)進行監(jiān)管。從2013年開始，其旅檢口岸檢驗檢疫部門（澳洲檢疫及檢查服務處，簡稱AQIS）逐步被澳大利亞農(nóng)漁林業(yè)部（簡稱DAFF）取代。和對貨物監(jiān)管“服務”理念不同的是，因地域特點，澳大利亞為保護其獨有的生態(tài)環(huán)境，對旅檢口岸的監(jiān)管比較嚴格。漏報或者瞞報禁止攜帶的動植物產(chǎn)品及其他目錄內(nèi)的商品，可能被處以高額罰款和入刑。

與之相對的是，旅檢口岸的海關(guān)以及檢驗檢疫政策宣傳非常到位。因進入澳大利亞主要方式是機場進入，所以在航班上，乘務人員就會發(fā)放須知以及申報單。進入口岸范圍內(nèi)，宣傳海報、指引非常詳細，大多以圖片化的形式展現(xiàn)，并在醒目的位置配置有放棄箱。對于旅客的監(jiān)管，廣泛應用旅客艙單系統(tǒng)，提前獲知旅客的身份信息，開展有針對性的監(jiān)管。對未能履行申報義務的旅客，其處罰力度是非常嚴格的，以嚴厲的處罰來告誡進出境旅客遵守相關(guān)的法律法規(guī)。[5]

（三）日本海關(guān)流程再造

日本海關(guān)在關(guān)稅局內(nèi)針對旅檢業(yè)務的監(jiān)管和管理是由監(jiān)視課以及業(yè)務課負責的。在旅檢口岸，為維持公共衛(wèi)生，防范有害生物等目的，日本政府同時出臺了《食品衛(wèi)生法》《動物檢疫法》《植物檢疫法》《藥品法》等多個法律。[6]因此，在日本旅檢口岸，是由移民局、海關(guān)、厚生勞動省隸屬的檢疫所、農(nóng)林水產(chǎn)省隸屬的植物防疫所和動物防疫所共同承擔，部門彼此共享旅客信息和監(jiān)管信息。為提高旅檢現(xiàn)場的監(jiān)管水平，日本是亞洲國家里面最早引入風險管理理念的國家。[7]我國海關(guān)在2001年進行海關(guān)現(xiàn)代化改革方案的時候，筆者所在小組就全程翻譯日本海關(guān)《風險管理》一書。其主要流程如下：所有進境旅客入境時填寫入境表，如實申報。經(jīng)過移民局驗核簽證，準許入境后，旅客自主選擇“紅綠通道”?，F(xiàn)場運用高科技設(shè)置較多，自助申報機、毫米波檢測儀、太赫茲檢測儀等被大量引入。

其口岸政策非常到位，宣傳生動準確，大多數(shù)的宣傳手冊都以漫畫等形式出現(xiàn)，將枯燥、嚴肅的法律條文以活潑的形式加以表示。對于禁止入境的物品，在不存在有公共危害性的前提下，允許其退運出境。同時，對于不如實申報的旅客，處罰相當嚴厲，可以處以高額罰款或者有期徒刑。日本海關(guān)對于超出納稅額的物品，大部分實施統(tǒng)一稅率15%。

（四）國外海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造實踐對我國的啟示

上述三國海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造實踐表明，各國既有差異，同時又有著一定的共同性，我國未來的海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造可以從中得到一定的借鑒和啟示，主要有以下幾點：

1．以目標為導向

美國、澳大利亞、日本海關(guān)機構(gòu)變革的表象所代表的深層意義是其海關(guān)戰(zhàn)略思想的改變，以結(jié)果或者目的為導向，反向分析，對業(yè)務流程進行再造以便適應新的目標。對于旅檢監(jiān)管業(yè)務來說，美國是因為由于“9.11”所面臨的嚴峻的國內(nèi)安全問題才進行的重組，變多頭管理為垂直單一組織架構(gòu)有利于對暴恐等突發(fā)情況快速反應，美國海關(guān)和邊境管理局（CBP）要求入境者必須在網(wǎng)上登記“簽證更新電子系統(tǒng)”（EVUS），其登記的內(nèi)容不光涵蓋簽證問題、停留路線、來美目的、需要申報的物品和貨幣等，而且包括美國境內(nèi)的聯(lián)系人和居住地（民宅/酒店）信息等，詳細且針對性很強。然后運用大數(shù)據(jù)和風險分析技術(shù)，進行初篩和排查。澳大利亞是由于側(cè)重于保護本土獨特的生態(tài)環(huán)境，側(cè)重于動植物防疫方面，但是也是運用類似旅客艙單系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行風險分析。日本旅檢口岸檢查有點類似我國“關(guān)檢融合”之前的組織架構(gòu)。由于其口岸海關(guān)職責的弱化，例如征稅、行李監(jiān)管等更加側(cè)重于動植物防疫方面。日本旅檢口岸的法律法規(guī)宣傳做的是最好的，加上其引入風險管理理念，入境體驗較好。

2．監(jiān)管與服務并重

從單純的注重監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管與服務并重，實現(xiàn)監(jiān)管者和被監(jiān)管者“雙贏”，海關(guān)旅檢業(yè)務也是如此。海關(guān)多渠道提醒旅客進出境法律法規(guī)，加大對違規(guī)者的處罰，其目的是為了提高違規(guī)的成本，給潛在的犯罪行為以威懾作用。實際上，各國海關(guān)借用風險理念，還是希望在有效監(jiān)管的同時，能夠?qū)崿F(xiàn)對于守法旅客最大的便利，履行保衛(wèi)國內(nèi)社會安全的職責。

3．對新技術(shù)的運用

以上各國海關(guān)或者口岸承擔海關(guān)職責的部門都根據(jù)業(yè)務的需要進行了信息系統(tǒng)更新，對外要求進出境旅客提前進行登記，對內(nèi)可以作為分析，對于旅客的業(yè)務進行全程系統(tǒng)作業(yè)，方便現(xiàn)場執(zhí)法人員操作和提高旅客的通關(guān)體驗。同時，無論是X光機、CT機，還是毫米波檢測儀、太赫茲檢測儀、自助申報機等，都是在進行有效監(jiān)管的情況下采用的新技術(shù)，提升旅客通關(guān)體驗，做到“無感通關(guān)”。如日本海關(guān)的精細化檢測設(shè)備令人印象深刻。

4.組織機構(gòu)扁平化

以美國為例，美國海關(guān)由分散組織架構(gòu)、相互獨立的職權(quán)劃分重組為一個具有口岸全部管理業(yè)務的核心垂直機構(gòu)。其三級管理層級比較明確，對彼此區(qū)域的管轄權(quán)區(qū)分明確。從2003年組建到現(xiàn)在，美國沒有再發(fā)生嚴重的輸入性恐怖事件，從這個結(jié)果來看，其業(yè)務流程再造是成功的。

文中所選取的例子都是發(fā)達國家，法律規(guī)范的設(shè)置完善且細致，民眾法律意識也比較強。對于違法者，以上國家的處罰都比較嚴厲，以此來告誡進出境旅客遵紀守法。但是，由于各個國家處于不同的發(fā)展階段，筆者并不建議簡單照搬這些國家的方法。我國人口眾多，經(jīng)濟和社會發(fā)展并不平衡，隨著國內(nèi)出國旅游的持續(xù)高潮，進出境旅客特別是國內(nèi)大陸旅客，表現(xiàn)出來的特點是先進的法律維權(quán)意識和落后的法律知識之間的矛盾，因而不能簡單以是否違規(guī)論處，要切實了解其違法的動機，分析原因后再作處理。

六、我國海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的實施路徑

我國進行旅檢監(jiān)管業(yè)務再造遵循以業(yè)務流程為中心、以風險管理為先導、以信息化手段提升執(zhí)法統(tǒng)一性、根據(jù)即時性的要求加強對現(xiàn)場的指導、減少內(nèi)部流轉(zhuǎn)的層級等幾個原則，實現(xiàn)“精準、順勢、隱蔽、非侵入”的監(jiān)管目的，打造“選得準、攔得住、查得清、處得快”的一體化現(xiàn)場作業(yè)新機制，最大限度地提升旅客通關(guān)體驗。具體地來說，可從以下幾個方面來設(shè)計我國海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務流程再造的實施路徑：

（一）對旅檢監(jiān)管各崗位職責的再造

根據(jù)職責的需要，原海關(guān)旅檢口岸的崗位設(shè)置一般分為申報崗位、分流崗位、監(jiān)管崗位、后續(xù)處理崗位，原衛(wèi)生檢疫崗位設(shè)置一般為現(xiàn)場監(jiān)管崗位、體溫初篩崗位、現(xiàn)場巡視崗位、體溫確認崗位，原國檢動植物檢疫崗位設(shè)置一般為申報崗位、監(jiān)管崗位、檢疫犬崗位、截留物處置崗位，這樣原衛(wèi)生檢疫崗位、海關(guān)旅檢行李監(jiān)管崗位、動植物檢疫崗位共有各類崗位12個，最少工作人員需要21人（衛(wèi)生檢疫7人+海關(guān)行李物品8人+動植物檢疫6人）。

對旅檢監(jiān)管各崗位職責的再造設(shè)計是，先將崗位融合，將職責類似的申報崗位、監(jiān)管崗位、現(xiàn)場調(diào)研崗位進行合并，最終設(shè)計為衛(wèi)生檢疫崗位、現(xiàn)場調(diào)研崗位、申報崗位、查驗崗位、后續(xù)處置崗位5個崗位，崗位減少58%。經(jīng)過有機整合，所需工作人員，可以設(shè)計為“低配版”和“高配版”?！案吲浒妗爆F(xiàn)場崗位只保留衛(wèi)生檢疫崗位2人、申報崗位2人、現(xiàn)場調(diào)研崗位2人（含工作犬崗位1人）、查驗崗位2人、后續(xù)處置崗位3人，人力資源高配版只需要11人，人員減少42%；如果僅滿足現(xiàn)場各崗位正常運作，那么人力資源的“低配版”只需要衛(wèi)生檢疫崗位1人、申報崗位1人、現(xiàn)場調(diào)研崗位2人（含工作犬崗位1人）、監(jiān)管崗位2人、后續(xù)處置崗位3人，共計9人即可，人員減少57%。無論是“低配版”還是“高配版”，總的人力需求都明顯減少。當然，其中部分重要崗位，例如監(jiān)管崗位、機動巡查崗位、后續(xù)處置崗位人員，可以根據(jù)情況有所增加。

（二）對監(jiān)管場所的再造

由于原國檢、海關(guān)、移民管理局彼此在口岸的管理職權(quán)有重合的地方，所以三個口岸部門的彼此位置沒有定論。一般而言，是衛(wèi)生檢疫崗位在最前面，其次是移民管理局的驗證崗位，再次是海關(guān)行李監(jiān)管崗位，最后是動植物檢疫崗位。2013年起，國務院推行“一機兩屏”工作制度，要求原海關(guān)行李監(jiān)管崗位和動植物檢疫崗位共用X光機等檢查設(shè)備，減少旅客行李監(jiān)管的次數(shù)。所以，原海關(guān)行李監(jiān)管崗位和動植物檢疫崗位整合難度相對較低。隨著2018年“關(guān)檢融合”，筆者認為海關(guān)的口岸監(jiān)管區(qū)應集中在一起，即衛(wèi)生檢疫崗位、行李監(jiān)管崗位和動植物檢疫崗位的工作區(qū)域應融合為統(tǒng)一的海關(guān)監(jiān)管區(qū)。

在一個區(qū)域集中監(jiān)管，各崗位之間距離縮短了，人員相對集中了，對彼此的補位互助也得到了提高。而且，筆者認為，在整體場地劃分上，應該將海關(guān)監(jiān)管區(qū)前置，將移民管理局的驗證區(qū)后置。根據(jù)總體國家安全關(guān)的要求，要對國門安全加強監(jiān)管。旅客先經(jīng)過海關(guān)監(jiān)管區(qū)，正常通過的旅客經(jīng)過了衛(wèi)生檢查（排除可能攜帶的傳染源）、行李物品檢查（排除攜帶禁限物品和動植物檢疫物），人和行李物品都沒有問題，然后再“干干凈凈”地進行旅客進出境許可驗證。當然，這樣做也將旅檢現(xiàn)場海關(guān)監(jiān)管人員放在了第一線，無論是生化危險還是暴恐危險都有所增加，如何保證現(xiàn)場執(zhí)法環(huán)境的安全更是要優(yōu)先考慮。

（三）成立集中研判的全國旅檢風險防控中心

成立隸屬于“風險防控中心”的全國旅檢風險防控中心，設(shè)立目的在于扁平化組織結(jié)構(gòu)，集中研判現(xiàn)場遇到的業(yè)務問題和突發(fā)情況，全國旅檢風險防控中心在業(yè)務上直接和全國各旅檢現(xiàn)場進行聯(lián)系。根據(jù)“風險防控中心”“稅收征管中心”實施多年以來的結(jié)果看，這種組織架構(gòu)上的創(chuàng)新是可取的。建立總署直管的全國旅檢風險防控中心，一是可以更好地整合海關(guān)內(nèi)外部信息資源；二是有利于組織開展旅檢業(yè)務風險分析與研判，搭建旅檢業(yè)務風險防控平臺，集中實施業(yè)務風險統(tǒng)一防控，重點防控全國旅檢渠道安全準入（含準出，下同）的風險；三是有利于搭建智能模型，加載風險參數(shù)，統(tǒng)一下達布控監(jiān)管指令，強化了執(zhí)行力，減少了層級，加強了對現(xiàn)場的直接指揮。在海關(guān)推行“一線監(jiān)管、二線輔助”的制度下，中心也可起到補充輔助的角色。

1.機構(gòu)主要職責再造

根據(jù)目前全國旅檢監(jiān)管現(xiàn)場的整體狀況來看，可從以下幾點來進行海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務機構(gòu)主要職責再造：

第一，數(shù)據(jù)挖掘整合。收集全國旅檢監(jiān)管現(xiàn)場查發(fā)案件（典型情事）和緝私部門、國際海關(guān)、相關(guān)主管部門等內(nèi)外部情報信息，整合現(xiàn)有信息系統(tǒng)，建立風險防控決策平臺，研制數(shù)據(jù)規(guī)則，維護數(shù)據(jù)邏輯和口徑，建立完善“云端”風險圖像庫、人臉識別數(shù)據(jù)庫等“大數(shù)據(jù)”，分類展示模型。

第二，風險集中研判。根據(jù)風險分析研判結(jié)果、內(nèi)外部門信息、緝私部門情報等信息來源，提出防范和控制的措施，提煉風險要素，形成研判規(guī)則，構(gòu)建分析模型。通過不斷優(yōu)化機器智能，逐步由人工向機器智能判斷轉(zhuǎn)變。機器智能判斷可以自動甄別風險，統(tǒng)一下達風險查控指令，實現(xiàn)快速、專業(yè)、精準、有效地甄別走私風險的目標。

第三，處置專業(yè)統(tǒng)一。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅檢監(jiān)管現(xiàn)場聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)一指導現(xiàn)場實施分級、分類、規(guī)范、標準的監(jiān)管作業(yè)，實時監(jiān)控業(yè)務運行，協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件，必要時直接指揮現(xiàn)場執(zhí)法；對內(nèi)建立與現(xiàn)場、緝私等部門快速聯(lián)動機制，對外構(gòu)建與邊檢、檢驗檢疫、地方公安等部門的“三互”①“三互”是指口岸監(jiān)管部門的信息互換、監(jiān)管互認和執(zhí)法互助。作業(yè)模式。

第四，全程鏈條防控。支持現(xiàn)場即決式研判，接收處置反饋，評估處置情況，修正查控指令，實時提供執(zhí)法輔助信息；設(shè)置業(yè)務指標風險線，自動預警，提醒現(xiàn)場人工干預，形成以“風險采集、綜合研判、參數(shù)設(shè)置、風險處置、績效評估”為主要內(nèi)容的旅檢風險管理運行機制，實現(xiàn)防線前伸后移。

2.與其他部門的關(guān)系

全國旅檢風險防控中心根據(jù)總署指令，目的就是充當一個上下直達的通道，實現(xiàn)點對點的指揮。其與外部的聯(lián)系，全部由中心進行對接，將結(jié)果反饋給現(xiàn)場。

第一，與“兩中心”①“兩中心”是指中國海關(guān)風險控制中心、中國海關(guān)稅收征管中心。的關(guān)系。與一級風控中心功能互補，實現(xiàn)旅檢監(jiān)管領(lǐng)域的風險布控，以解決目前旅檢監(jiān)管“靠天吃飯”、無法實現(xiàn)旅檢監(jiān)管的預定式布控和預警式布控的現(xiàn)象。風控中心通過與旅檢中心的數(shù)據(jù)共享，解決了對人的風險管理，實現(xiàn)了海關(guān)業(yè)務領(lǐng)域風險防控全覆蓋，防范風險在不同業(yè)務領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。按照旅檢渠道行郵稅的歸口管理職權(quán)，稅收全部歸稅收征管中心管理。那么利用稅收征管中心在商品信息庫的強大資源以及集中審價的優(yōu)勢，可以幫助現(xiàn)場快速處理對物品屬性的歸類。物品性質(zhì)清楚了，征免扣退才可以作進一步處理。而現(xiàn)場征稅數(shù)據(jù)的共享可以反過來幫助稅收征管中心豐富其價格庫。

第二，與旅檢監(jiān)管現(xiàn)場的關(guān)系。通過風險參數(shù)、布控監(jiān)管指令等形式直達現(xiàn)場，建立跨關(guān)區(qū)、跨部門的業(yè)務協(xié)調(diào)機制；發(fā)布旅檢業(yè)務運行狀況報告，為旅檢現(xiàn)場監(jiān)管提供支持；健全現(xiàn)場向風險防控中心提出布控需求的機制和渠道。

第三，與緝私部門的關(guān)系。全國旅檢風險防控中心向緝私部門提供違法風險線索，通過布控監(jiān)管指令或風險參數(shù)配合緝私部門在口岸查辦案件；緝私部門派員參加風險防控中心工作，與風險防控中心人員合署辦公，聯(lián)合研判和接收案件線索；緝私部門通過提供信息共享和服務，支持風險防控中心防控安全準入風險。

（四）對作業(yè)信息系統(tǒng)的再造

旅檢口岸在整合之初，面臨的是三個針對各自監(jiān)管對象特點而量身打造的作業(yè)系統(tǒng)。原衛(wèi)生檢疫崗位的系統(tǒng)叫做“指揮衛(wèi)生檢疫系統(tǒng)”（簡稱“PROSAS”系統(tǒng)），原動植物檢疫崗位的系統(tǒng)叫做“旅客攜帶物智能信息管理系統(tǒng)”（簡稱“截留物系統(tǒng)”），原海關(guān)行李監(jiān)管崗位的系統(tǒng)叫做“中國海關(guān)旅客進出境管理信息系統(tǒng)”（簡稱“旅通系統(tǒng)”），從名稱上就可以很容易地看出原各個部門主要的監(jiān)管對象。這三個系統(tǒng)里面，PROSAS系統(tǒng)和中國旅客通關(guān)管理系統(tǒng)是全國系統(tǒng)，而截留物系統(tǒng)沒有全國版本，基本上各個省局（原**省檢驗檢疫局）分別開發(fā)一套適合自己所在區(qū)域特點的系統(tǒng)，部分數(shù)據(jù)甚至沒有互聯(lián)互通，只能通過公文報送系統(tǒng)進行全國數(shù)據(jù)的統(tǒng)計。這三個系統(tǒng)開發(fā)使用都超過10年，其設(shè)計思想基本上處于信息系統(tǒng)的第一階段，僅僅是整合了紙本作業(yè)，將之電子化并記錄下來，遠未到數(shù)據(jù)在各崗位有機互動、對旅檢作業(yè)提供有力的輔助作用。關(guān)檢融合后，隨著新海關(guān)的成立，系統(tǒng)整合刻不容緩，對作業(yè)信息系統(tǒng)的再造必須明確新海關(guān)旅客通關(guān)管理系統(tǒng)的目標和功能。

1.新海關(guān)旅客通關(guān)管理系統(tǒng)的目標

信息系統(tǒng)在流程再造中的重要性業(yè)界也有共識。學術(shù)界普遍都認為，信息技術(shù)的運用，特別是信息系統(tǒng)的使用，可以有效地規(guī)避業(yè)務摩擦點，大數(shù)據(jù)的使用可以使流程上的各部門各取所取，能夠減少內(nèi)部環(huán)節(jié)。新海關(guān)旅客通關(guān)管理系統(tǒng)要首先考慮業(yè)務流程的大環(huán)境，其目標主要包含以下幾點：

第一，落實新海關(guān)旅檢業(yè)務的新要求。主要是2015年國務院第90次常務會議對海關(guān)旅檢工作提出了“嚴格落實旅客依法申報納稅義務，切實加強行李物品監(jiān)管”的要求，要通過互聯(lián)網(wǎng)+理念，實現(xiàn)個人移動申報渠道，簡化申報要求，便利個人在線申報進出境物品并繳納稅款。在進出境旅客數(shù)量持續(xù)增長的背景下，必須建立完善的信息化申報和納稅系統(tǒng)，以確保監(jiān)管到位。

第二，把握監(jiān)管與服務的平衡。隨著我國對外交往、交流的不斷增加，廣大進出境旅客對通關(guān)便捷安全、監(jiān)管統(tǒng)一高效、執(zhí)法公開透明的訴求日益強烈，應當以信息化手段提升海關(guān)監(jiān)管質(zhì)量和服務效率。

第三，全流程提升內(nèi)控監(jiān)督、防范風險。新海關(guān)通關(guān)管理系統(tǒng)，通過對業(yè)務流程的重新規(guī)劃，推進“選查處”分離，最大程度規(guī)制各作業(yè)環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)；通過多層級、多部門的風險分析布控以及系統(tǒng)隨機布控，有效落實“雙隨機”作業(yè)理念，防范不作為、偽作為等潛在風險；加強執(zhí)法節(jié)點控制，實現(xiàn)執(zhí)法行為全程“進系統(tǒng)、留痕跡、可追溯”，使操作更加統(tǒng)一規(guī)范，有效防范執(zhí)法和廉政風險。

第四，關(guān)檢融合的深度體現(xiàn)，做到“查檢合一”。根據(jù)原海關(guān)和原國檢的合并，在旅檢監(jiān)管業(yè)務方面，要做到對人與行李物品的衛(wèi)生性監(jiān)管、檢疫性監(jiān)管和物品屬性監(jiān)管。要做到一個現(xiàn)場一套系統(tǒng)，以系統(tǒng)為核心，整合現(xiàn)場流程，科學配置人員。

2.新旅通系統(tǒng)的功能

升級后的旅客通關(guān)管理系統(tǒng)，以旅客電子申報為突破口，適用海、陸、空等各類型口岸，涵蓋旅客行李物品、暫時進出境物品等各類物品管理，集成新技術(shù)提高自動化、智能化程度，模塊化結(jié)構(gòu)可在保證基本流程不變的前提下，根據(jù)現(xiàn)場差異選配部分功能。通過系統(tǒng)升級，力爭營造旅客自助便捷通關(guān)服務環(huán)境，實現(xiàn)旅客與海關(guān)互動；通過系統(tǒng)升級，力爭健全旅檢業(yè)務風險監(jiān)督防控機制，提升風險分析、內(nèi)控監(jiān)督和決策支持能力，實現(xiàn)海關(guān)內(nèi)部作業(yè)無紙化。同時，按照全國海關(guān)全面深化改革及“雙隨機”風險防控與監(jiān)管作業(yè)要求，充分考慮與全國海關(guān)監(jiān)控指揮系統(tǒng)、統(tǒng)一風險防控中心和統(tǒng)一稅收征管中心的接入要求，建立新海關(guān)旅檢業(yè)務監(jiān)管管理標準，并具備以下功能：

第一，電子申報。利用“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”一體化平臺，以海關(guān)門戶和掌上海關(guān)APP實現(xiàn)旅客咨詢、稅款預估、申報、繳稅等功能，進一步營造旅客自助便捷通關(guān)服務環(huán)境，改善旅客通關(guān)體驗，釋放現(xiàn)場關(guān)員人力，提高海關(guān)作業(yè)效率。

第二，風險管理。運用多種手段后的風險計算模型為旅檢作業(yè)提供事前、事中、事后的分析支持。

第三，監(jiān)管管理。通過系統(tǒng)參數(shù)化管理將監(jiān)管過程流程標準化、參數(shù)化，結(jié)合新風險管理功能，系統(tǒng)產(chǎn)生更為精準、有依據(jù)的布控式指令，捕獲攔截可以輔于多種智能設(shè)備，提供工作效率。同時通過智能設(shè)備可以為風險管理采集更多的計算數(shù)據(jù)。

第四，后續(xù)處置。通過系統(tǒng)參數(shù)化管理實現(xiàn)后續(xù)處置流程的配置化，并輔于電子標簽、條形碼等標識對接海關(guān)倉儲管理系統(tǒng)。

第五，業(yè)務展示。以豐富、多維的展示方法將枯燥的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可視化、動態(tài)化。

第六，特殊區(qū)域管理。針對特殊區(qū)域提供可選擇的作業(yè)功能，解決原系統(tǒng)對此區(qū)域支持不足的問題。

第七，智能設(shè)備接入標準。建立多種智能設(shè)備接入標準，解決舊系統(tǒng)沒有智能輔助的問題，利用智能設(shè)備的不同工作特性，提高關(guān)員作業(yè)效率和作業(yè)精準度。

第八，數(shù)據(jù)交換管理。建立統(tǒng)一、標準的內(nèi)、外部系統(tǒng)與本系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換接口和通道，實現(xiàn)與不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交互。

第九，人臉識別系統(tǒng)的有機整合。通過人臉識別實現(xiàn)對旅客的有效攔截。人臉識別系統(tǒng)實時采集旅客身份信息，自動分類。通過設(shè)置不同的監(jiān)管率、布控率，適用不同的管理措施，實施分類管理。

（五）旅客的獲得感

旅客無論進境還是出境，都先經(jīng)過海關(guān)監(jiān)管區(qū)，進行體溫衛(wèi)生檢測和核放射性檢測，然后現(xiàn)場調(diào)研崗根據(jù)人臉識別或者察言觀色，對風險旅客進行分流，將高風險旅客指派進海關(guān)重點監(jiān)管區(qū)，低風險旅客直接通關(guān)。當監(jiān)管崗人員查獲物品或者發(fā)現(xiàn)其他違規(guī)違法情形的時候，引導旅客至后續(xù)處置崗辦理后續(xù)手續(xù)。旅客的直觀感受有以下幾點：

1.新海關(guān)監(jiān)管區(qū)長度明顯縮短

按照海關(guān)監(jiān)管場所的設(shè)置規(guī)定，目前僅保留了原海關(guān)監(jiān)管區(qū)，減少了原衛(wèi)檢的后續(xù)監(jiān)管區(qū)和動植物檢疫崗位的全部監(jiān)管區(qū)域，總長度明顯減少?？傞L度的減少帶來的就是旅客通關(guān)時間的縮短，這是提高旅客通關(guān)體驗的一個方面。

2.業(yè)務辦理更加便捷

旅客辦理海關(guān)業(yè)務的便捷程度直接影響了旅客的通關(guān)體驗，同時也影響了海關(guān)的行政效率。新海關(guān)旅檢業(yè)務監(jiān)管和處置分離，簡單詢問、監(jiān)管、驗核證件由一線申報、監(jiān)管、現(xiàn)場調(diào)研崗位直接處理，需要辦理其他海關(guān)業(yè)務的旅客直接由處置崗位人員處理，區(qū)域獨立，專業(yè)化程度高。加上引入互聯(lián)網(wǎng)+理念，旅客可以實現(xiàn)預先申報、業(yè)務預約、稅費的網(wǎng)上支付等，這些便利措施都將提升旅客通關(guān)體驗。

3.卡口減少，新海關(guān)整體形象統(tǒng)一規(guī)范

原有的旅檢現(xiàn)場崗位設(shè)置，如果不加以整合，僅僅換個標志（原國檢的標志全部更換為海關(guān)標志），旅客以此經(jīng)過衛(wèi)生檢疫檢測、移民管理局驗證進出境的許可、海關(guān)行李物品監(jiān)管，還是認為口岸部門是三個，新海關(guān)在公眾的感知內(nèi)沒有任何存在感，不利于新海關(guān)以一個統(tǒng)一的機構(gòu)對外開展工作，而將海關(guān)各崗位集中監(jiān)管，旅客進出境能夠直觀感受到僅經(jīng)過了海關(guān)監(jiān)管和移民管理局驗證，能夠明顯感知到“查檢合一”后新海關(guān)帶來的變化，感受到改革帶來的便利，這是提升旅客通關(guān)體驗的另外一個方面。

（六）建立科學的評價體系

流程再造的完成度不可能在設(shè)計階段就達到最佳效果。因此，建立科學的評價體系尤為重要。評價體系的反饋可以為進一步完善流程再造的實施提供有效的指引，主要是由業(yè)務流程分析出發(fā)，適當運用目標管理法，參考主要績效指標，并結(jié)合到海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務，目的是為了解決“為什么評價”“評價什么”“如何實現(xiàn)評價”“誰來評價”。這里要說明的是，這里的評價體系包含但不僅限于績效評估，它還包括了海關(guān)人員以及旅客的滿意度。

1.針對海關(guān)人員的評價指標

第一，評價指標要全面科學。長久以來，當強調(diào)“監(jiān)管優(yōu)先”的時候，一般上級部門多考慮監(jiān)管績效，當強調(diào)“服務”的時候，又以旅客滿意度為目標。經(jīng)過近10年的海關(guān)現(xiàn)代化改革，海關(guān)確立了“監(jiān)管與服務并重”的原則，在貨物貿(mào)易監(jiān)管方面，海關(guān)以便利化手段，加強和企業(yè)的共管，實現(xiàn)雙贏的目標。而在海關(guān)旅檢業(yè)務上，筆者認為，監(jiān)管與服務并重要落實，重點都在人，旅檢監(jiān)管業(yè)務的特點就是關(guān)員和旅客面對面的溝通，因此，旅客、關(guān)員特別是海關(guān)基層人員的滿意度要一并考慮。貨物貿(mào)易監(jiān)管可以細分為多個專業(yè)領(lǐng)域，但是這樣的措施在旅檢監(jiān)管領(lǐng)域缺失，僅僅考慮績效這一點嚴重影響海關(guān)旅檢人員的專業(yè)性發(fā)展，而過分強調(diào)投訴率等做法更是將海關(guān)基層執(zhí)法人員積極性進行了極大的損傷，因此，加進去海關(guān)關(guān)員的滿意度的好處是認可海關(guān)旅檢監(jiān)管人員面對的負責旅檢監(jiān)管環(huán)境的困難程度，同時還可以更加科學全面地衡量海關(guān)關(guān)員的工作業(yè)績。

第二，評價指標要具有指引性。回到海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務中，不少學者研究海關(guān)旅檢監(jiān)管中的問題，例如“自由裁量權(quán)”，這個問題處理僅僅通過加強培訓、注重人員素質(zhì)、加強內(nèi)部審核、加強事后監(jiān)管等，這些方法肯定對規(guī)范自由裁量權(quán)是有幫助的，但是實現(xiàn)起來難度較大，可操作性不強。其實在流程再造中，除了根據(jù)業(yè)務流程進行設(shè)計，筆者認為，最關(guān)鍵的還是“人”的運用。信息系統(tǒng)不光要能對業(yè)務進行整合，對數(shù)據(jù)進行運用，還要方便人的使用，這里面包含現(xiàn)場關(guān)員和進出境旅客。而使用全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)可以很大程度地解決這個問題，把需要現(xiàn)場關(guān)員判斷的東西交給系統(tǒng)，如征稅物品歸類是哪一類、稅率是多少、旅客申報的價格是否予以采納等都可以通過系統(tǒng)進行實現(xiàn)。設(shè)想提出以下指標：監(jiān)管績效，包括監(jiān)管率、查獲率、查獲大要案件的數(shù)量；通關(guān)秩序，包括崗位銜接是否順暢、是否能夠及時對現(xiàn)場的變化進行對應處置；關(guān)員滿意度，包括崗位的適應程度、對作業(yè)系統(tǒng)的意見、遇到困難得到協(xié)助的時間。

2.針對旅客的評價指標

這方面的評價指標可以用“旅客滿意度”來進行衡量。其實旅客滿意度是個不太完善的指標，因為如果海關(guān)旅檢監(jiān)管現(xiàn)場全部放開了，什么都不查，旅客自由通行，這樣的旅客的通關(guān)體驗肯定最好。筆者不否認如果僅考慮旅客滿意，這是達到服務效果最好的一種方法，但是，這個是懶辦法，也是不可能實現(xiàn)的。那么，我們就要從滿足海關(guān)監(jiān)管的角度下考慮，如果在海關(guān)監(jiān)管過程中，通過人臉識別、檢疫犬的運用、風險管理的模型指引，預先確定高風險旅客，對誠信旅客進行無障礙的通關(guān)，以及在需要旅客履行各種手續(xù)的時候，海關(guān)人員能夠提供便利、快捷的方法，這也同樣能夠做好服務；通過引導旅客主動申報，實現(xiàn)守法者通關(guān)便利，對于辦理征稅的旅客，可以實現(xiàn)先放后征，對于需要倉庫參與的業(yè)務，縮短旅客等待的時間；對于需要關(guān)員逐個處理的申報、征稅等業(yè)務，可以做到由旅客通過自助機器來完成。這些都可以和旅客滿意度關(guān)聯(lián)起來，因此，旅客滿意度這個指標應該包括投訴數(shù)量、旅客通關(guān)時間、自助設(shè)備的使用情況、旅客辦理手續(xù)的方便程度，以及旅客獲取信息的方便程度。

總之，此次新海關(guān)的成立，口岸旅檢監(jiān)管業(yè)務的整合一直是個難題，如何整合，遵循什么原則，整合是否有效，各地海關(guān)方案不一。雖然2018年4月底在對外窗口已實現(xiàn)統(tǒng)一標識，但是，內(nèi)在的融合工作才剛剛開始。要達到1+1＞2的效果，就要深刻理解國家此次整合原國檢和海關(guān)機構(gòu)的初衷，緊緊抓住轉(zhuǎn)變優(yōu)化職能這個關(guān)鍵，建設(shè)中國特色社會主義新海關(guān)，實現(xiàn)通關(guān)效率更高、通關(guān)成本更低、營商環(huán)境更好、監(jiān)管更嚴密、服務更優(yōu)化，盡早讓改革的成果惠及廣大企業(yè)和人民。筆者希望通過系統(tǒng)性論述流程再造理論、原則和貼近我國海關(guān)實際的再造方案，可以給各地海關(guān)旅檢口岸的改造提供一個可供參考的例子，可以給其他需要進行旅檢口岸改造的海關(guān)提供有效的理論支撐和可操作方案。

海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務是個傳統(tǒng)業(yè)務，但是此次重組對其職責變動非常大，如何在監(jiān)管工作中深度融合各個崗位，對其研究才剛剛開始。本文側(cè)重于旅檢監(jiān)管業(yè)務的現(xiàn)場監(jiān)管，因篇幅所限，對其上級職能部門的管理方式并未作研究。希望從此文中拋磚引玉，早日開創(chuàng)新海關(guān)旅檢監(jiān)管業(yè)務耳聰目明、保障有力、監(jiān)管有效的新局面。