經(jīng)合組織《2018年教育政策展望：以學(xué)生的學(xué)習(xí)為中心》述評

康云菲

摘? ?要：2018年6月11日，經(jīng)合組織發(fā)布報告《2018年教育政策展望：以學(xué)生的學(xué)習(xí)為中心》，分析了43個教育體系有關(guān)學(xué)生學(xué)習(xí)的優(yōu)先教育政策。報告沿用了《教育政策展望》系列的分析框架，聚焦教育體系在公平與質(zhì)量、為學(xué)生未來做準備兩方面的政策內(nèi)容，對這兩個范疇政策的持續(xù)性與近期發(fā)展做出全球性探討。

關(guān)鍵詞：學(xué)生中心 教育政策 公平 質(zhì)量 學(xué)生發(fā)展

把學(xué)生的學(xué)習(xí)置于教育體系的中心，是社會、民主、文化和經(jīng)濟繁榮的核心，也是各國教育追求的目標。但這一理念轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`并非易事，需要精心制定的教育政策的引領(lǐng)，包括清晰的政策目標與完善的政策方案。在這一過程中，各國都積累了一定的經(jīng)驗與教訓(xùn)，這些經(jīng)驗與教訓(xùn)不僅屬于各國，也是世界教育發(fā)展與變革的寶貴財富。對此，經(jīng)合組織（OECD）于2018年6月11日發(fā)布《2018年教育政策展望：以學(xué)生的學(xué)習(xí)為中心》（Education Policy Outlook 2018： Putting Student Learning at the Centre）報告，以“學(xué)生學(xué)習(xí)為中心”為主題，分析了43個教育體系（包括國家和地區(qū)）在這一主題下的優(yōu)先教育政策，通過對比各國2008-2014年與2015-2017年在這一主題下的優(yōu)先教育政策，探討了哪些政策受到各國的持續(xù)關(guān)注、哪些政策是各國應(yīng)對新發(fā)展新提出的，最后結(jié)合各國政策的實施效果總結(jié)出促進政策發(fā)展與成功變革的四項原則。誠然，各國教育政策所處的政策生態(tài)系統(tǒng)不同，不同國家的發(fā)展背景、資源狀況、體制設(shè)置對教育政策的設(shè)計、實施與效果產(chǎn)生了重要影響，這些因素對教育政策的制定與實施起著關(guān)鍵作用。但同時，各國人力資本的培養(yǎng)不斷面臨著全球發(fā)展提出的新挑戰(zhàn)，各國教育體系也反映出在質(zhì)量、公平等多個方面的相似問題。其他國家在教育政策方面的舉措雖然不能直接為一國所用，但了解更大范圍內(nèi)各國教育政策的內(nèi)容、實施效果及發(fā)展方向，可以作為一國制定教育政策的重要依據(jù)與靈感來源。

OECD依據(jù)如下分析框架（見表1）選擇教育政策及確定其實施效果，這一框架自2012年《教育政策展望》以來沿用至今，幫助利益相關(guān)者從學(xué)生、機構(gòu)、系統(tǒng)三個角度審查一國的教育制度。

一、公平與質(zhì)量的相關(guān)政策

促進教育系統(tǒng)的公平與質(zhì)量，是指從早期教育、中等教育、職業(yè)教育與培訓(xùn)和高等教育入手，為所有學(xué)生提供高質(zhì)量的教育和獲取資源、取得成功的平等條件。在解決教育公平與質(zhì)量問題方面，消除社會經(jīng)濟背景造成的學(xué)生成績差距[2]、提高早期教育和護理（Early Childhood Education and Care，ECEC）的可及性與質(zhì)量[3]是眾多國家2008-2017年優(yōu)先教育政策的持續(xù)目標。與學(xué)生成績差距相關(guān)的因素包括學(xué)生的社會經(jīng)濟背景、學(xué)生所屬的社會子群體（移民或少數(shù)民族）、學(xué)生所處的地區(qū)（偏遠地區(qū)、貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)）和學(xué)生的性別;早期教育指為0～6歲兒童提供的包括保育在內(nèi)的全部安排，這是一個國家在教育系統(tǒng)中保障公平與質(zhì)量的最早階段。OECD針對上述政策所涉及的問題提出以下政策建議。一是為貧困家庭的學(xué)生提供教育經(jīng)費支持;二是鼓勵弱勢背景的學(xué)生進入主流教育，并根據(jù)其需要提供額外支持;三是制定措施，將資源用于最貧困的地區(qū);四是促進評估教育機構(gòu)的行動對性別平等的影響;五是通過建立一個監(jiān)測早期教育和護理機構(gòu)的綜合系統(tǒng)，減小不同機構(gòu)的質(zhì)量標準與質(zhì)量水平差距，提高早期教育和護理的可及性和質(zhì)量。[4]

2014年后，不斷變革的社會結(jié)構(gòu)與其催生的新的教育問題推動各國制定了一些新的優(yōu)先教育政策，以改善各自教育質(zhì)量與公平的現(xiàn)狀。首先，OECD國家的移民比率不斷攀升，國際學(xué)生評估項目（PISA）結(jié)果顯示，本地學(xué)生和移民學(xué)生之間仍存在著較大的成績差距，包括德國、西班牙、瑞典在內(nèi)的眾多國家對此提出了更細致的政策目標，即將移民學(xué)生融入教育體系。OECD對此建議，向移民學(xué)生提供語言課程，并開展相應(yīng)的教師培訓(xùn)，以保障教師擁有將移民學(xué)生融入學(xué)校的能力[5]。其次，2014年以來，更多國家將降低PISA中低績效學(xué)生的比例作為優(yōu)先教育政策。比利時、芬蘭、德國、冰島、西班牙、瑞典和土耳其自2008年就重視這一問題;2014-2017年，又有15個OECD國家將此問題作為優(yōu)先教育政策。OECD提出的行動建議是：雇用更優(yōu)秀的教師，并且關(guān)注教育產(chǎn)出而不僅僅是教育投入的增加[6]。最后，比利時、法國、盧森堡等OECD國家學(xué)生的留級水平居高不下，不利于教育公平的實現(xiàn)與全體學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)的提高;部分OECD國家教育系統(tǒng)存在的過早分流的問題也會對教育的公平與質(zhì)量產(chǎn)生負面影響。OECD建議留級率較高的國家向落后學(xué)生提供早期與個性化支持，努力降低留級率，建議過早對學(xué)生進行學(xué)術(shù)或職業(yè)學(xué)生分流的國家延遲學(xué)生分流的年齡。[7]

為提高早期教育和護理的可及性與質(zhì)量，教育系統(tǒng)采取的措施包括為5歲以下兒童提供早期保育的合法權(quán)利，或?qū)⒘x務(wù)教育延伸到較低年齡，同時，政府還加大了對這些計劃的資助。在OECD國家的教育系統(tǒng)中，接受早期教育兒童的入學(xué)率持續(xù)升高[8]，并且近年這些國家的關(guān)注重點開始轉(zhuǎn)向早期教育質(zhì)量問題[9]，以期實現(xiàn)早期教育與小學(xué)的順利銜接。對于消除社會經(jīng)濟背景造成的學(xué)生成績差距的問題，OECD報告顯示，至少有25項優(yōu)先教育政策仍在實施，以支持弱勢背景學(xué)生享受公平的教育，這些政策包括以下五點。其一，德國和日本：提高所有學(xué)生的教育質(zhì)量，尤其重視學(xué)生學(xué)科能力的提升。其二，加拿大新斯科舍省和新西蘭：加強教育系統(tǒng)與利益相關(guān)者（包括家庭和社區(qū)）的聯(lián)系，改善學(xué)生成績。其三，澳大利亞、冰島和拉脫維亞：主流學(xué)校接納有特殊教育需要的學(xué)生，創(chuàng)造更具包容性的學(xué)習(xí)環(huán)境。其四，比利時弗萊芒語和法語社區(qū)、智利、德國、英國、芬蘭、斯洛文尼亞、澳大利亞、新西蘭等：提供更多的資源與支持，提高女童、移民學(xué)生或弱勢背景學(xué)生的成績和學(xué)校參與。其五，葡萄牙：關(guān)注弱勢地區(qū)學(xué)校學(xué)生的早退問題與教育質(zhì)量，消除不同地區(qū)之間的績效差距。[10]

二、為學(xué)生未來做準備的相關(guān)政策

讓學(xué)生為未來做好準備，遠不止使學(xué)生具備進入勞動力市場的技能這么簡單，還涉及如何提供義務(wù)教育以外的必要技能，使人們能夠在短期、中期和長期內(nèi)積極參與國家的經(jīng)濟、社會與民主發(fā)展。與此同時，政策還需確保不同年齡的人都有機會接受教育或培訓(xùn)，以獲得勞動力市場與社會發(fā)展所需要的新技能。

在高中教育階段，對許多成員國來說，降低退學(xué)率仍是一項教育優(yōu)先政策[11]。OECD建議，對于有輟學(xué)可能的學(xué)生，應(yīng)盡力使他們留在教育系統(tǒng)內(nèi)，改善他們的學(xué)習(xí)機會，為有落后風(fēng)險的學(xué)生提供更多和更早的個性化支持。與完善教育系統(tǒng)相比，促進就業(yè)和對輟學(xué)的人提供經(jīng)濟支持的成本更高，效果也更差[12]，因此應(yīng)制定鼓勵學(xué)生重返校園的政策。由于輟學(xué)的原因是多方面的，教育系統(tǒng)的應(yīng)對方法也是多種多樣的：比利時法語區(qū)和冰島通過修訂資格框架、墨西哥通過修訂新課程來為學(xué)生提供更好的指導(dǎo);奧地利、意大利、拉脫維亞則通過早期識別或財政支持來降低高中輟學(xué)率;愛爾蘭的技術(shù)教育、法國與德國對移民與難民的支持更是結(jié)合自身情況制定的教育政策。[13]

在職業(yè)教育與培訓(xùn)方面，減少技能不匹配問題是眾多教育系統(tǒng)的一項優(yōu)先政策，包括捷克共和國、韓國、斯洛文尼亞、西班牙等不匹配程度較低的國家[14]。與此同時，各教育系統(tǒng)也希望通過優(yōu)先教育政策降低青少年失業(yè)率，以及15～29歲既沒有工作也沒有接受教育或培訓(xùn)的人口比例[15]。丹麥、愛沙尼亞、法國、希臘、墨西哥、英國等多個國家也將提升職業(yè)教育與培訓(xùn)的吸引力作為一項優(yōu)先教育政策，以促進職業(yè)教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展[16]。OECD還發(fā)現(xiàn)，加強學(xué)徒制是2008-2013年澳大利亞、奧地利、比利時、愛爾蘭、斯洛伐克共和國、英國，以及2014-2017年法國、意大利、拉脫維亞、墨西哥、哥斯達黎加共和國的一項優(yōu)先教育政策[17]。為提升職業(yè)教育系統(tǒng)的吸引力并促進其轉(zhuǎn)型發(fā)展，OECD提出以下建議：一是使職業(yè)教育方案更貼合勞動力市場，加強雇主在課程編制過程中的參與度，使職業(yè)教育成為一個更具吸引力的選擇;二是為學(xué)徒制提供反映學(xué)生偏好和雇主需要的職業(yè)教育課程，加強對職業(yè)教育學(xué)生的財政支持，加強地方企業(yè)與學(xué)校間的合作;三是通過給予雇主更多優(yōu)惠政策，如免稅，來鼓勵他們參與職業(yè)教育[18]。為解決技能不匹配、失業(yè)率高、學(xué)校與勞動力市場銜接不緊密的問題，OECD提出以下建議：一是通過加強雇主和教育提供者之間的聯(lián)系，促進終身學(xué)習(xí)，使職業(yè)教育與培訓(xùn)更貼合勞動力市場的需要;二是加強雇主參與及以工作為基礎(chǔ)的培訓(xùn)，更好地銜接教育向勞動力市場的過渡，并向?qū)W生提供更多有關(guān)職業(yè)教育和勞動力市場需求的信息;三是給予學(xué)生更多的入職指導(dǎo)，推動教育向工作的過渡，建立鼓勵學(xué)生重返校園的政策。OECD的建議已在眾多國家中轉(zhuǎn)變?yōu)檎邇?nèi)容，以推動學(xué)生從職業(yè)教育過渡到高等教育或勞動力市場。[19]

高等教育系統(tǒng)正經(jīng)歷著巨大的變革，大眾化與多樣性是其發(fā)展方向。隨著全球化的發(fā)展與高等教育入學(xué)率的不斷攀升，提高高等教育的質(zhì)量、推動高等教育國際化成為各國教育系統(tǒng)的優(yōu)先發(fā)展政策。OECD對此提出三項政策建議。一是減少高等教育的財政障礙，特別是針對弱勢背景的學(xué)生，增加職業(yè)指導(dǎo)，使學(xué)生能夠?qū)ψ约旱陌l(fā)展方向與職業(yè)選擇做出明智的決定;二是提高高等教育經(jīng)費和質(zhì)量標準，提高教學(xué)質(zhì)量，提升高等教育對勞動力市場需求的響應(yīng)能力;三是鼓勵高等教育國際化，并將其作為提高教育質(zhì)量的手段[20]。在高等教育方面，德國、拉脫維亞、斯洛文尼亞和瑞典制定了保障高等教育質(zhì)量的政策[21];澳大利亞、智利、新西蘭制定了幫助處境不利的青年接受高等教育的方案[22];芬蘭、日本關(guān)注高等教育國際化的發(fā)展，尤其是提高對留學(xué)生的吸引力。[23]

三、從各國政策執(zhí)行與評估環(huán)節(jié)

總結(jié)的經(jīng)驗

政策的成功取決于政策本身的特性與設(shè)計，還取決于政策所處的生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性。在這方面，重要的是在共同理解的基礎(chǔ)上，在更強大的能力和資源的支持下，讓包括學(xué)生在內(nèi)的所有相關(guān)者參與進來。根據(jù)各教育系統(tǒng)在教育優(yōu)先政策制定與實行過程中的經(jīng)驗，OECD提出以下四項關(guān)鍵原則，促進各國政策的改進與發(fā)展。

（一）讓包括學(xué)生在內(nèi)的所有利益相關(guān)者參與進來，并確保他們的持續(xù)參與

當(dāng)今社會，人們意識到教育質(zhì)量對一個國家未來發(fā)展的重要性，不斷發(fā)展的技術(shù)也給人們參與政策制定帶來了更多發(fā)言權(quán)。所有利益相關(guān)者需要充分了解教育政策的目標、工具、可能的結(jié)果，墨西哥、葡萄牙、斯洛伐克共和國、拉脫維亞在其政策制定與執(zhí)行過程中，讓許多不同層次的行動者參與進來，或?qū)ｉT針對個別利益相關(guān)者的反饋制定或修訂政策。[24]

（二）在政策執(zhí)行與評估過程中，戰(zhàn)略性地使用證據(jù)和數(shù)據(jù)

有力的證據(jù)能夠說明改革的必要性，加拿大、挪威和蘇格蘭的實踐表明，在政策執(zhí)行與評估過程中戰(zhàn)略性地使用證據(jù)與數(shù)據(jù)可以改善教育結(jié)果[25]。日本、拉脫維亞、西班牙、土耳其根據(jù)有關(guān)自身教育發(fā)展狀況的證據(jù)與數(shù)據(jù)設(shè)計政策，葡萄牙、斯洛伐克共和國在借鑒他國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了自身的教育政策[26]。與此同時，各國也面臨著來源或結(jié)論不同的數(shù)據(jù)所帶來的窘境，這對評估方研究結(jié)果在政策制定過程中的合法性構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

（三）對概念、標準、共同目標有相同的理解

有效的政策實施需要系統(tǒng)保持完整性和統(tǒng)一性，擁有共同的使命與標準可以促進成功。采用確保利益相關(guān)者能夠充分理解政策的方式，而非想當(dāng)然認為系統(tǒng)對現(xiàn)象與具體挑戰(zhàn)的理解是相同的，有助于避免在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題。德國、愛沙尼亞、愛爾蘭通過尋求并適應(yīng)利益相關(guān)者的反饋來保障共識與理解，日本、墨西哥、西班牙通過制定共同的目標和標準來減小政策實施的阻力。[27]

（四）確保資源的公平分配和平等地使用能力

OECD指出，政策制定者往往更多關(guān)注整體設(shè)計，較少考慮單個機構(gòu)的實施能力，而地方教育當(dāng)局、教育機構(gòu)執(zhí)行政策改革的能力與其所獲資源、利用資源的能力密切相關(guān)。在改革的背景下，不僅要保障持續(xù)有力的財政支持，還需要合適的管理框架來確保公共資金發(fā)揮其最大效用。對此，政府應(yīng)考慮到政策實施的各種潛在障礙，包括區(qū)域水平、機構(gòu)層面與學(xué)生個體層面的因素，并主動采取措施減少這些阻礙。

在愈發(fā)強調(diào)問責(zé)制的教育系統(tǒng)中，執(zhí)行政策以及擁有改善政策的知識與能力至關(guān)重要。在這個過程中，包括學(xué)生在內(nèi)的所有利益相關(guān)者應(yīng)該有發(fā)言權(quán)，以確保該系統(tǒng)能夠滿足他們的需求。與此同時，需要培養(yǎng)一種對所有日常流程進行評估的習(xí)慣，以及從各種渠道評估數(shù)據(jù)與證據(jù)的能力。

參考文獻：

[1]～[27]OECD. Education policy outlook 2018： putting student learning at the centre[M].Paris： OECD Publishing，2018：319～320，43～47，47，40，48～49，49～50， 51～52，58，64，71，113，113，114，99，106，123，103，122，138，131， 107，134～135，108，163～164，164，165～166，168～169.

編輯 朱婷婷? ?校對 王亭亭