地方政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化進(jìn)路

靳文輝 王星云

〔摘要〕 信息化給當(dāng)前社會帶來巨大變革，需要地方政府根據(jù)新的時代背景和公共需求主動變革，建立更加高效、協(xié)作、開放的組織結(jié)構(gòu)。優(yōu)化地方政府組織結(jié)構(gòu)，一是需要重構(gòu)縱向?qū)蛹?，理順管理關(guān)系，在縱向結(jié)構(gòu)上精簡層級、打破同構(gòu)、下放權(quán)力;二是需要優(yōu)化橫向職能劃分，建立多元協(xié)作關(guān)系，推行大部門、協(xié)同化、整體性的改革;三是需要發(fā)揮信息技術(shù)的支持作用，保障變革實施，破除信息壁壘，建立政務(wù)平臺，開放數(shù)據(jù)信息。

〔關(guān)鍵詞〕 政府組織變革，組織結(jié)構(gòu)，信息化，縱向?qū)蛹墸瑱M向劃分，技術(shù)支持

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）02-0054-06

改革開放以來，我國政府進(jìn)行了八次機(jī)構(gòu)改革，有力推動了體制改革、職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。習(xí)近平在黨的十九大報告中再次強(qiáng)調(diào)，要“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革” 〔1 〕。前期的機(jī)構(gòu)改革主要是以提高行政效率為目的，以流程變革和技術(shù)變革為主要手段，以精簡人員、重設(shè)機(jī)構(gòu)、流程再造為主要內(nèi)容，這些方面的改革取得了較大進(jìn)展，但在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、權(quán)力分配、職能轉(zhuǎn)變等方面卻缺乏相應(yīng)措施，例如轟轟烈烈的大部制改革雖然在形式上完成了一些機(jī)構(gòu)的合并、重組，但實質(zhì)上并沒有完成向整體性、協(xié)同性政府組織的轉(zhuǎn)變，組織內(nèi)部協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，相應(yīng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分立、制約與協(xié)調(diào)也沒有實現(xiàn)。有學(xué)者指出，機(jī)構(gòu)改革要達(dá)到其目標(biāo)，在未來的改革中必須將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)的改革 〔2 〕。一般而言，政府組織結(jié)構(gòu)是指政府組織內(nèi)部各部門和層級的排列組合方式，以及由此產(chǎn)生的體制架構(gòu)問題，它不僅涉及政府內(nèi)部組織層級的關(guān)系和部門之間的相互關(guān)系，以及由此產(chǎn)生的權(quán)力關(guān)系與組織功能的履行問題，也涉及政府與外部組織的關(guān)系。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈為代表的信息通訊技術(shù)飛速發(fā)展，并與社會生活深入融合，使得社會問題復(fù)雜化、公共需求多樣化，各地方政府組織結(jié)構(gòu)亟需在信息技術(shù)的驅(qū)動下進(jìn)一步優(yōu)化，以滿足當(dāng)下社會對行政服務(wù)高效化、精細(xì)化、多元化的迫切要求。

一、重構(gòu)縱向?qū)蛹?，理順管理關(guān)系

（一）精簡縱向?qū)蛹墶０凑战M織學(xué)理論，地方政府層級設(shè)置與每個層級控制幅度密切相關(guān)，每個層級控制幅度越大，層級越少;控制幅度越小，層級越大。而控制幅度的大小與組織內(nèi)信息流動性和處理能力密切相關(guān)，流動性和處理能力越強(qiáng)控制幅度相應(yīng)越大，反之則越小 〔3 〕278。在傳統(tǒng)工業(yè)社會中，受技術(shù)手段限制，組織內(nèi)信息流動不暢，信息必須依靠一層一層的組織進(jìn)行傳遞，但層級傳遞在現(xiàn)實中不可避免具有成本高、效率低、易失真等弊端。而在信息技術(shù)時代，一方面，信息流動的便利性決定了信息的傳遞不再需要在嚴(yán)格的最接近層級間進(jìn)行，上層與下層間可以實現(xiàn)直接溝通而不再需要中間層的傳導(dǎo)，這既能降低成本、提高效率，也能盡可能避免或糾正信息失真;另一方面，電子檔案、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)手段大大提升了信息技術(shù)的處理能力，各個層級的管理和決策能力相應(yīng)提升，其所能控制的幅度也隨之?dāng)U大，這都將導(dǎo)致組織中間層的縮減以及科層的簡化。隨著社會信息化程度提高，越來越多的學(xué)者意識到，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，通過對政府組織人、財、物、信息等資源的有效整合，科學(xué)減少管理層級、擴(kuò)大管理幅度，建立新型政府組織結(jié)構(gòu)，能夠有效地提升行政效率、節(jié)約社會資源，也能夠提升政府組織的適應(yīng)性和靈活性。

當(dāng)前我國地方政府在縱向?qū)蛹壣戏譃椤笆?、市、縣、鄉(xiāng)”四級，而城市基層政府在社會管理中又“疊屋架床”式地形成了“市、區(qū)、街道、社區(qū)”的四級結(jié)構(gòu)，縱向?qū)蛹壿^多、鏈條較長。由此所產(chǎn)生的問題包括：一是有的上級決策在向下傳遞中經(jīng)過各級政府層層扭曲，到達(dá)執(zhí)行層時已然偏離最初的目標(biāo)，“上有政策、下有對策”的情況頻頻發(fā)生;二是有些基層情況和意見在上報中被層層篩選甚至修改，高層難以獲得真實信息;三是信息的上傳下達(dá)環(huán)節(jié)過多，傳遞效率低，難以適應(yīng)現(xiàn)代社會的快節(jié)奏。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，擴(kuò)大管理幅度，精簡組織層級，減少管理環(huán)節(jié)，成為信息化背景下政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的當(dāng)然選擇。

對于組織層級改革，實行“市縣分治”“省管縣”體制，將地方政府行政層級由原先的四級精簡為“省、市/縣、鄉(xiāng)”三級，并進(jìn)一步簡化基層政府層級設(shè)置，雖然很早就有學(xué)者提出這個問題，但是一直沒有太大的進(jìn)展，因此，在多次機(jī)構(gòu)改革中也成為理論研究的熱點(diǎn)。從實踐情況來看，當(dāng)前地方進(jìn)行了多種多樣的實踐探索，包括省直管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、撤銷街道辦、整合街道辦等等。以街道辦改革為例，從2009年起，湖北黃石、安徽銅陵等城市開始實行撤銷街道辦的改革，將“市、區(qū)、街道、社區(qū)”的四級結(jié)構(gòu)簡化為“市、區(qū)、社區(qū)”的三級結(jié)構(gòu);而隨后，北京、上海、成都、南京等城市開始推行以保留街道辦為前提的改革，體現(xiàn)為兩種主要方案，一是強(qiáng)街道、為社區(qū)減負(fù)，二是精街道、強(qiáng)社區(qū) 〔4 〕。事實上，對比各地改革實踐可以發(fā)現(xiàn)，這些改革的目標(biāo)都是解決基層管理中層級較多、層級間職能關(guān)系不順的問題，而改革的舉措也大都以優(yōu)化公共服務(wù)、強(qiáng)化居民自治為核心，對街道、社區(qū)組織進(jìn)行重組。改革方案之所以呈現(xiàn)出不同樣貌則是由各地方實際情況所決定的，選擇撤銷街道辦的城市都是中小型城市，城市人口、流動人口數(shù)量較少，城市管理任務(wù)較輕，基層社區(qū)已經(jīng)能夠承載相應(yīng)的管理任務(wù)，因此更適合精簡化的層級結(jié)構(gòu);而以保留街道辦為前提的改革都是在大中型城市推行，這些城市管理狀況復(fù)雜，因此縱向管理幅度不宜過分拉大，保留街道辦的管理是符合實踐需要的。而“省管縣”改革實踐也體現(xiàn)出類似情況，東部地區(qū)和中部地區(qū)的改革程度明顯高于西部地區(qū)，改革進(jìn)展在各地差異較大。改革形式多樣性既說明各地區(qū)對探索組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑具有很大的積極性，也同時說明，由于我國地域廣闊、人口眾多、區(qū)域地理環(huán)境及社會發(fā)展情況差異較大，各地改革的實際需要和要求較為迥異，相應(yīng)的改革方案和改革效果也各不相同，因而在路徑選擇上，不宜進(jìn)行自上而下、整體性、激進(jìn)式、一刀切的大變革，而應(yīng)當(dāng)充分考慮各地方的自然條件和發(fā)展情況，因地制宜，根據(jù)各地實際需要進(jìn)行自下而上的、局部性、漸進(jìn)式的改革。在接下來的改革中，地方政府首先需要遵循精簡層級的基本精神，壓縮管理層級，加強(qiáng)資源整合，提高治理效率與效能，發(fā)揮基層政府積極性，構(gòu)建科學(xué)、高效、靈活的組織結(jié)構(gòu);其次應(yīng)當(dāng)綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基層政府管理能力、政府信息技術(shù)條件、公務(wù)員信息技術(shù)應(yīng)用能力等因素，優(yōu)先在上述條件發(fā)展程度較高的地區(qū)推進(jìn)改革，并不斷總結(jié)經(jīng)驗，待其他地區(qū)逐步具備改革條件時，再有計劃地推進(jìn);最后要建立改革的綜合保障體系，重點(diǎn)解決改革中財政管理、人事體制、權(quán)力銜接的問題，下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、社會管理權(quán)特別是人事管理權(quán)，下沉公共資源，支撐改革進(jìn)行。

（二）打破職責(zé)同構(gòu)。地方政府組織縱向結(jié)構(gòu)的另一突出問題在于“上下一致、職責(zé)同構(gòu)”，即各級政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保持著高度的同一性，從中央到地方，省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府的部門設(shè)置，部（委）、廳（局）、處、科幾乎完全一致。具體來講，“職責(zé)同構(gòu)”有以下幾方面問題：一是除了外交、國防等部門外，各地方政府與中央政府的部門設(shè)置幾乎完全相同，過分強(qiáng)調(diào)管理的統(tǒng)一性，而忽視了各地方實際情況的多樣性和差異性;二是上下對口的機(jī)構(gòu)設(shè)置使得下級政府機(jī)關(guān)往往只重視對上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而忽視對社會和公眾負(fù)責(zé)，忽視公民實際需求;三是各級機(jī)關(guān)任務(wù)不清、分工不明——各級政府的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是有所區(qū)分的，例如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中央和省級政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與調(diào)控，而市、縣以及鄉(xiāng)級政府則應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注市場主體的微觀活動，而當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置使得縱向機(jī)構(gòu)間難以明晰職權(quán)與職責(zé)。在信息時代背景下，公眾對于政府治理和公共服務(wù)的有效性、回應(yīng)性期待大大增強(qiáng)，同質(zhì)化機(jī)構(gòu)設(shè)置的弊端顯而易見，亟待改革。

當(dāng)然，打破同構(gòu)并非完全異構(gòu)，而是根據(jù)實際情況來建構(gòu)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)上下對口，不需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)則由地方政府根據(jù)需要自主設(shè)置，既要注意保持與中央部門的對應(yīng)性，又要體現(xiàn)各地方的地方特色及層級分工，適應(yīng)地方發(fā)展的地域性、多樣性。一方面，在單一制的國家結(jié)構(gòu)下，省級政府作為地方政府的最高層級，除外交、國防等部門外，機(jī)構(gòu)設(shè)置盡量與中央政府保持對應(yīng)，方便中央與地方的管理和職能對接，是合理且有必要的。另一方面，我國地區(qū)間自然條件、發(fā)展程度差異顯著，省級以下地方政府尤其是基層政府面臨的社會問題和需要更是千差萬別，因此因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)便成為組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的必然要求。省級以下地方政府在縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置中不需要與上級政府保持同構(gòu)，可根據(jù)地方的實際發(fā)展情況、行政需要，在保障統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)的前提下，發(fā)揮基層政府的自主性和創(chuàng)造性，科學(xué)、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能?；鶎诱跈C(jī)構(gòu)設(shè)置中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，以提升決策執(zhí)行能力、社會監(jiān)管能力、公共服務(wù)能力為重點(diǎn)，通過構(gòu)建綜合化的監(jiān)督執(zhí)法部門、一體化的行政服務(wù)部門，突出基層政府面向公眾的特點(diǎn)。上級機(jī)關(guān)要優(yōu)化對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，既允許“一對多”，由一個基層機(jī)構(gòu)承接多個上級機(jī)構(gòu)的任務(wù)，也允許“多對一”，由基層不同機(jī)構(gòu)向同一個上級機(jī)構(gòu)請示匯報，上級部門不以資金、項目、考評等任何形式干預(yù)下級機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置 〔5 〕，下級機(jī)關(guān)可以通過加掛牌子、歸口管理的方式保持與相應(yīng)上級機(jī)關(guān)的聯(lián)系。而在改革的推進(jìn)力上，通過對改革較為成功的廣東省順德區(qū)進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)，省級政府的大力支持是改革成功的重要因素。當(dāng)前我國的政府改革仍是以政府權(quán)威為主要推動力，因此在改革過程中省級政府、上級政府充分發(fā)揮支持與協(xié)調(diào)作用，是改革持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵要素。

（三）優(yōu)化權(quán)力配置。組織結(jié)構(gòu)改革必須與權(quán)力結(jié)構(gòu)改革配合進(jìn)行，在精簡層級和改革職責(zé)同構(gòu)體制的過程中都存在著地方政府縱向權(quán)力再分配問題。筆者認(rèn)為，適度分權(quán)更加適應(yīng)信息化的要求，也更加有利于實現(xiàn)民主化與科學(xué)化。在信息化時代，技術(shù)飛速發(fā)展，社會高速運(yùn)轉(zhuǎn)，知識、信息爆炸式增長，公民的政治需求和公共需求日益多元化和復(fù)雜化，權(quán)力過度上移的組織結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對瞬息萬變的社會環(huán)境，使得地方政府缺乏足夠的靈活性和適應(yīng)性，不能及時應(yīng)對各種突發(fā)事件和公眾需求，這將導(dǎo)致地方政府更加難以對社會進(jìn)行有效的治理。其代價可能是省級政府長期的高負(fù)荷，這會使決策出錯的概率大大增加，導(dǎo)致公共政策和公共行動偏離目標(biāo)，最終引發(fā)信任危機(jī)。因此，在信息化背景下的政府組織變革中，政府須變革自身的權(quán)力體系，注重權(quán)力配置的扁平化和分散化。向下分權(quán)將進(jìn)一步促進(jìn)層級精簡。最優(yōu)分權(quán)理論認(rèn)為，下級政府更加接近于社會成員，因此更加了解公共需求和社會矛盾。相較于上級政府，下級政府更有可能作出符合實際情況和現(xiàn)實需求的決策，所以將相關(guān)權(quán)力下移至基層更有利于優(yōu)化資源配置，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在向下分權(quán)過程中，上級政府的權(quán)力和職責(zé)層層下移至基層政府，中間層級政府則隨著權(quán)力和事務(wù)的減少而慢慢被精簡 〔6 〕。因此，整體而言，地方政府應(yīng)該更多地下放其權(quán)力，賦予基層政府更大的自主權(quán)。在這一過程中，也要注意權(quán)力的制約與制衡，合理配置決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)，保障權(quán)力行使高效化。具體而言，分權(quán)中首先應(yīng)保留省級政府對重大事項的決策權(quán)，如涉及全省的安全、經(jīng)濟(jì)等事項，必須由省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理，防止決策碎片化;同時確立上級政府對下級政府的監(jiān)督權(quán)，形成有效的監(jiān)督制度;最后應(yīng)根據(jù)權(quán)、責(zé)匹配原則，下放對于具體地方、具體事務(wù)的執(zhí)行權(quán)，緩解基層政府“權(quán)小而責(zé)大”的困境，提升基層政府行政的靈活性和自主性。在下放事權(quán)的同時賦予基層政府相應(yīng)的財政權(quán)，保障財力、物力、人力等資源配套，避免分權(quán)異化為上級政府“甩包袱”的手段。實現(xiàn)省級政府承擔(dān)決策性的事權(quán)和支出責(zé)任，而地方政府特別是基層政府主要承擔(dān)本轄區(qū)具體性工作的事權(quán)與支出責(zé)任，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)各級政府事權(quán)與財力相匹配的目標(biāo)。

二、優(yōu)化橫向劃分，建立協(xié)作關(guān)系

除了縱向結(jié)構(gòu)問題外，地方政府橫向組織結(jié)構(gòu)設(shè)置也存在一定程度的不合理、不科學(xué)之處，如部門設(shè)置過多過細(xì)，職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理的現(xiàn)象突出;機(jī)構(gòu)職責(zé)重經(jīng)濟(jì)管理、輕公共服務(wù)的問題長期存在;地方政府合作意識不足，府際協(xié)同、部門協(xié)同關(guān)系難以建立;黨政關(guān)系重疊交叉，群眾團(tuán)體、社會組織建設(shè)薄弱等等。橫向職責(zé)劃分不科學(xué)、不清晰導(dǎo)致地方政府一些職能混亂，不僅難以應(yīng)對信息時代的社會需求和風(fēng)險危機(jī)，甚至成為社會矛盾的來源。以往的組織結(jié)構(gòu)改革只圍繞政府內(nèi)部部門劃分進(jìn)行，不重視政府與外部關(guān)系的厘清，是改革效果欠佳的原因之一。事實上，相比于中央政府，地方政府更需要整體性政府建設(shè)，因為地方政府更需要與企業(yè)組織、社會組織建立密切協(xié)作關(guān)系 〔7 〕。因此，優(yōu)化地方政府橫向結(jié)構(gòu)，既需要優(yōu)化政府內(nèi)部部門設(shè)置，也需要厘清政府與外部組織的關(guān)系，需對政府組織、社會組織等各類組織進(jìn)行協(xié)同性改革，協(xié)調(diào)橫向關(guān)系，通過組織結(jié)構(gòu)改革解決部門設(shè)置、職能履行碎片化的問題。具體來說，可以從三個方面著手。

（一）繼續(xù)推行大部制改革。大部制改革的實踐表明，大部制有利于行政效率提高，也有利于服務(wù)型政府建設(shè)，化解地方政府職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理的問題必須繼續(xù)推進(jìn)大部制改革。在有些地方，大部制改革也出現(xiàn)了一些問題：一是改革不徹底。由于部門利益等原因，部門合并阻礙較大，一些部門的改革難以推進(jìn)，而一些部門雖然形式上進(jìn)行合并但實質(zhì)上依然是獨(dú)立辦公、各自為政，合并后的部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只增不減，沒有形成統(tǒng)一管理，職能交叉、部門重疊的現(xiàn)象依然存在。二是工作流程改革沒有配套進(jìn)行。政府部門的行政程序依然是高度分化、碎片化和缺乏協(xié)作，沒有建立適合大部門制的工作流程和管理制度。三是改革后上下機(jī)構(gòu)不對應(yīng)，縱向不協(xié)調(diào)。四是信息公開和監(jiān)督不足。信息公開透明是有效監(jiān)督的前提，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督是改革推進(jìn)的重要保障，但當(dāng)前的一些改革方案既未圍繞信息內(nèi)容結(jié)構(gòu)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和公開渠道等制定制度規(guī)范，也沒有指定具體部門承擔(dān)這一責(zé)任。信息公開主要依賴部門意愿，監(jiān)督也就容易流于形式。五是配套措施不完善，最主要體現(xiàn)為人員分流困難，部門合并后出現(xiàn)的冗余人員無法安置，影響改革進(jìn)程。針對當(dāng)前出現(xiàn)的問題，繼續(xù)推進(jìn)大部制改革應(yīng)從以下幾個方面優(yōu)化改革路徑：一是加強(qiáng)行政文化建設(shè)，轉(zhuǎn)變行政人員價值理念，通過樹立服務(wù)意識、奉獻(xiàn)精神，減少其對改革的抵觸情緒。二是優(yōu)化工作流程，實現(xiàn)“碎片化管理”到“整體性治理”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)工作中的溝通、協(xié)調(diào)與合作。三是各級政府對下級政府改革創(chuàng)新要給予鼓勵、肯定和支持，積極化解橫向整合與條塊結(jié)構(gòu)間的沖突，防止上級部門通過各種方式干預(yù)改革、造成改革的停滯或倒退。前文對此問題已有論述，不再重復(fù)。四是加強(qiáng)改革的透明與公開，在方案制定、施行等各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)信息公開，引入公眾參與與監(jiān)督，形成有力的外部壓力體制。五是配套完善人事編制調(diào)整辦法、冗余人員安置辦法，建立裁撤人員培訓(xùn)機(jī)制，通過針對性的職業(yè)技能培訓(xùn)提高他們的就業(yè)能力;鼓勵裁撤人員加入社區(qū)、行業(yè)協(xié)會、社會組織等公民自治團(tuán)體，既解決人員安置問題，也通過引入具有良好專業(yè)知識和工作經(jīng)驗的人員加強(qiáng)社會組織建設(shè)。

（二）建立政府橫向協(xié)作關(guān)系。信息社會的社會生活日益豐富，其產(chǎn)生的社會問題越來越復(fù)雜，綜合性、跨區(qū)域的公共問題日益增多。因而在橫向協(xié)作中，既需要建立政府部門間協(xié)作和不同區(qū)域間政府及其部門協(xié)作，實現(xiàn)政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)整體化，更需要建立政府、市場和社會等多元主體的協(xié)作，發(fā)揮各類社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)合理分工及政府外部關(guān)系協(xié)調(diào)化。

1.部門間協(xié)作。大部制改革能夠優(yōu)化政府橫向結(jié)構(gòu)，一定程度上解決政府部門間運(yùn)作不協(xié)同的問題。但是部門再大，也有邊界，仍然存在部門間合作、配合的需要。大部制不能完全化解政府橫向結(jié)構(gòu)問題，因而建立良好的協(xié)作關(guān)系是橫向改革的關(guān)鍵。當(dāng)前我國地方政府部門間合作的形式包括臨時任務(wù)小組、部門聯(lián)席會議、一站式窗口等等，這些形式突破了部門劃分，有利于跨部門合作的有效推進(jìn)。但此類協(xié)作尚不成熟，存在協(xié)作范圍窄、未能形成長效機(jī)制等問題，仍存在改進(jìn)的必要。要解決這些問題，需要從流程、資源、人事、文化等方面進(jìn)行。首先，對政府工作流程進(jìn)行再造，強(qiáng)調(diào)以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，以過程和結(jié)果為導(dǎo)向，建立協(xié)同辦公、聯(lián)合審批等跨部門工作流程;其次，建立資源部際共享機(jī)制，制定資源共享規(guī)章制度，利用信息技術(shù)，實現(xiàn)資源的統(tǒng)一管理、共同使用;再次，實行公務(wù)員輪崗機(jī)制，使公務(wù)員在同一政府內(nèi)的不同部門間輪崗，提升人員流動性，培養(yǎng)了解政府整體運(yùn)行流程的“全能”人才;最后，培育協(xié)作文化，增強(qiáng)政府工作人員協(xié)作意識，創(chuàng)造良好氛圍。

2.區(qū)域間協(xié)作。當(dāng)前我國地方政府探索建立了多種區(qū)域間合作關(guān)系，包括基于自然區(qū)域間的政府合作、跨?。ㄊ校┑膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、跨行政區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施共建、環(huán)保治理、合作供水、微觀區(qū)域政府間合作等等。無論是哪種形式的合作，不同層級的政府都在其中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，形成了一種自上而下的政府統(tǒng)籌式合作，這種模式促進(jìn)了區(qū)域間政府的交流與合作，但仍面臨著一些困境：首先，中央政府和省級政府的高位推動難以維持府際合作的長效性。當(dāng)前區(qū)域間合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大都是臨時性機(jī)構(gòu)，成員多由各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼職，難以保證合作的長效性。其次，長期的地域分割使得不同區(qū)域之間具有相互獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)、目標(biāo)追求，缺乏共同的價值目標(biāo)，導(dǎo)致合作缺乏基礎(chǔ)與激勵;而地方官員的“政治錦標(biāo)賽”進(jìn)一步加劇了區(qū)域間惡性競爭，使得政府官員只關(guān)心自己任期內(nèi)所在地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)增長，缺乏合作意愿。要解決上述問題，就需要建立良好的地方政府區(qū)域間合作機(jī)制。具體來說，一是要將合作機(jī)制內(nèi)源化，變高位推動為橫向政府間主動、自發(fā)尋求合作，鼓勵地方政府根據(jù)各地具體情況與發(fā)展需求，以互利共贏為原則，建立具體實施和管理合作事宜的組織機(jī)構(gòu)，保證府際合作長效化。二是不同區(qū)域利益共享?！皺M向府際關(guān)系或者說不存在行政隸屬關(guān)系的地方府際間關(guān)系的實質(zhì)和首要表現(xiàn)就是利益關(guān)系” 〔8 〕，利益共享是地方府際間合作的起點(diǎn)和動力目標(biāo)，其關(guān)鍵是改革當(dāng)前政府績效評估和官員考評的指標(biāo)，避免地方間惡性競爭。同時，可建立區(qū)域間利益補(bǔ)償機(jī)制，以實現(xiàn)實質(zhì)正義為原則，通過規(guī)范的制度對地方間利益進(jìn)行一定程度的、合理的再分配，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。

3.黨政群社協(xié)同改革。在信息化背景下，應(yīng)科學(xué)認(rèn)識厘清政府與外部組織間的關(guān)系對優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、構(gòu)建服務(wù)型政府的重要作用，科學(xué)、合理劃分政府與黨組織、群眾團(tuán)體、社會組織間的職責(zé)權(quán)限，完善分工與協(xié)調(diào)，推動黨、政、群、社協(xié)同改革，提升社會治理能力與公共服務(wù)能力。首先要建立新型黨政關(guān)系。一是要強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，完善黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織體系?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要求：“加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。要優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力?！倍且l(fā)揮黨在宏觀管理、統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督指導(dǎo)方面的作用，并充分發(fā)揮政府自身執(zhí)行能力，減少多頭管理、職能交叉的現(xiàn)象。三是黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置，將職能相近、聯(lián)系密切的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化、整合資源和人員配置。尤其是基層政府，主要承擔(dān)上級決策的執(zhí)行和落實工作，直接面向公眾提供服務(wù)，黨政機(jī)關(guān)分設(shè)造成人員、資源浪費(fèi)，更有必要實行黨政合署辦公，提升行政效率。其次要強(qiáng)化社會組織建設(shè)。在信息化背景下，社會事務(wù)在深度、廣度等方面呈現(xiàn)綜合性提升樣態(tài)，治理難度加大，地方政府職能在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、食品安全、教育、社會保障等方面都表現(xiàn)出嚴(yán)重缺位，因此必須把社會主體納入治理主體體系，引入多元主體共同承擔(dān)社會事務(wù)，發(fā)揮社會組織、企業(yè)和公民個人的自治作用。這就要求政府必須向社會放權(quán)，將可以由社會組織、公民個人承擔(dān)的社會事務(wù)轉(zhuǎn)移出去，將管理權(quán)由政府內(nèi)部外移，同時加強(qiáng)政府的監(jiān)督、指導(dǎo)作用，形成高效、協(xié)同的多元治理主體結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會事務(wù)多元共治和公共服務(wù)的多元供給。

當(dāng)前，我國社會組織建設(shè)落后，難以有效承擔(dān)社會治理和公共服務(wù)職能，社會組織可以說是社會治理中功能最弱的一環(huán)。根據(jù)新木桶理論，木桶的盛水量不僅取決于最短的一塊木板，更取決于木板之間是否有縫隙，這一原理同樣存在于政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)計中，因此必須“補(bǔ)短板”“補(bǔ)縫隙”，強(qiáng)化社會組織建設(shè)，提升其承接能力。一是要去行政化。當(dāng)前社會組織尤其是一些社會團(tuán)體行政化嚴(yán)重，定位不清、職能模糊，在社會事務(wù)中難以保持自身的獨(dú)立性和中立性，不能完全代表公眾利益，因此必須加快改革，切斷其與政府部門的利益聯(lián)系，實行人、財、物分開管理，實現(xiàn)社會組織的自我管理、自主發(fā)展，發(fā)揮其本職功能 〔9 〕。二是要積極培育社會組織。具體措施包括降低準(zhǔn)入門檻增加社會組織的數(shù)量，外放政府職權(quán)擴(kuò)大社會組織的活動領(lǐng)域和范圍，通過政府購買、項目委托、財政優(yōu)惠等措施培育社會組織內(nèi)部治理能力和參與城市治理的協(xié)同能力等等。三是要加強(qiáng)管理。當(dāng)前我國社會組織管理法治化程度嚴(yán)重不足，地方政府應(yīng)根據(jù)地方特色，建立系統(tǒng)的社會組織管理地方法規(guī)和政策體系，實現(xiàn)管理制度化、法治化。同時要完善社會組織內(nèi)部規(guī)章和自律機(jī)制建設(shè)，規(guī)范社會組織內(nèi)部管理。

三、重視技術(shù)支持，保障變革實施

提升組織信息技術(shù)應(yīng)用水平，發(fā)揮技術(shù)對組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)造作用是保障變革實施的重要手段。為順應(yīng)信息化潮流，當(dāng)前我國各地方政府都在進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、硬件配備基本完成，信息化政務(wù)架構(gòu)、政府部門對外網(wǎng)站及內(nèi)部辦公管理系統(tǒng)也初步建立，政府行政效率顯著提升。在機(jī)構(gòu)改革不斷深化的背景下，在新時代、新需求的挑戰(zhàn)下，地方政府不僅要應(yīng)用信息技術(shù)提升辦公效率，也要重視發(fā)揮技術(shù)在組織結(jié)構(gòu)變革中的支持作用，應(yīng)用信息技術(shù)實現(xiàn)政府組織更為高效的開放、協(xié)同與服務(wù)，有效配合、促進(jìn)、鞏固組織結(jié)構(gòu)變革，保障改革的實施。

（一）破除信息壁壘。雖然政府各部門都建立了電子政務(wù)網(wǎng)站，但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各部門系統(tǒng)不互通、信息不流動的問題較為普遍，由此更凸顯出政府組織結(jié)構(gòu)“部門孤立”的弊端。在信息化背景下，政府組織實體要實現(xiàn)協(xié)同化、無縫隙，虛擬的電子平臺建設(shè)也應(yīng)當(dāng)符合這些要求，為組織結(jié)構(gòu)變革提供有力的支撐。要破除信息壁壘，必須制定信息系統(tǒng)建設(shè)整體規(guī)劃，統(tǒng)一數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范，指導(dǎo)地方政府電子政務(wù)建設(shè)。對于現(xiàn)有的信息系統(tǒng)和政府網(wǎng)站，可通過接口進(jìn)行數(shù)據(jù)對接，并按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)逐步對其進(jìn)行集成整合，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，保障政府各部門管理功能的聯(lián)通和政務(wù)處理的協(xié)同一致;通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺，打破部門間信息流通的壁壘，實現(xiàn)信息與資源的共享，打破傳統(tǒng)政府組織中的“條塊分割”格局，促進(jìn)部門間協(xié)同。

（二）建立以服務(wù)為核心的政務(wù)平臺。為簡化行政程序、提高服務(wù)效率，解決政府部門“多頭管理”“各自為政”的問題，各地政府近年來紛紛加強(qiáng)“一站式政府”建設(shè)，提高辦事效率。為配合“實體一站式政府”建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)推進(jìn)“虛擬一站式政府”構(gòu)建，建立“一站式”網(wǎng)上審批系統(tǒng)，實現(xiàn)集中聯(lián)合審批，用信息化手段改善和規(guī)范政府行政，為各級政府跨部門審批提供支持 〔10 〕。在政務(wù)辦公外網(wǎng)上，通過建設(shè)完善的審批信息庫和審批知識庫，從而構(gòu)建一套充分滿足審批全過程業(yè)務(wù)和管理需要的應(yīng)用平臺;通過與各部門內(nèi)部審批系統(tǒng)的聯(lián)系，實現(xiàn)跨部門審批與各部門內(nèi)部審批業(yè)務(wù)的無縫鏈接;投資項目網(wǎng)上審批平臺通過與因特網(wǎng)的信息交換，建立政府與企業(yè)和社會公眾之間網(wǎng)上行政審批的通道，實現(xiàn)網(wǎng)上咨詢、查詢、申請、審批、投訴、監(jiān)督等業(yè)務(wù)功能。通過以上措施，使政務(wù)平臺成為真正的網(wǎng)上辦公、辦事的在線服務(wù)平臺，拉近企業(yè)、居民與政府部門間的距離，提高辦事效率，強(qiáng)化政府形象。

（三）數(shù)據(jù)開放與共享。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)的巨大價值越來越受到人們的關(guān)注，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為政府信息公開的新內(nèi)涵及發(fā)展趨向。從數(shù)據(jù)和信息的關(guān)系來看，二者是相互聯(lián)系的。信息是數(shù)據(jù)載荷或記錄事物屬性的內(nèi)容或意義，數(shù)據(jù)是信息的物質(zhì)載體，數(shù)據(jù)開放的意義不僅在于保障公民知情權(quán)，更在于利用信息技術(shù)在政府和公民之間生成對話、參與和協(xié)作。地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享，首先需要政府明確數(shù)據(jù)開放的意義，確定數(shù)據(jù)開放的理念，將其作為機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)，確立數(shù)據(jù)開放的導(dǎo)向。其次要完善數(shù)據(jù)開放法律制度，確立數(shù)據(jù)開放的基本原則和規(guī)則框架，規(guī)范定義政府?dāng)?shù)據(jù)，厘清數(shù)據(jù)開放范圍、開放流程，明確數(shù)據(jù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)等等。再次要建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，在保護(hù)國家安全、個人隱私、商業(yè)秘密的前提下，為公眾提供完整、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

在政府信息技術(shù)應(yīng)用中，各級地方政府應(yīng)合理分工，明確各自的責(zé)任與任務(wù)，有序推進(jìn)政府信息技術(shù)應(yīng)用。具體來講，省級政府作為地方政府的最高層級，在信息技術(shù)應(yīng)用中應(yīng)著力進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計，構(gòu)筑統(tǒng)一的系統(tǒng)平臺，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，制定政府信息系統(tǒng)運(yùn)行、管理、維護(hù)規(guī)范，消除信息孤島、防止重復(fù)建設(shè)，保障系統(tǒng)及數(shù)據(jù)的安全，對下級政府的信息化建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。市、縣級政府作為地方政府的中間層級，在信息技術(shù)應(yīng)用中應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃管轄區(qū)域內(nèi)各部門和各層級電子政務(wù)建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)信息系統(tǒng)建設(shè) 〔11 〕。在保障公民隱私的基礎(chǔ)上，深化信息收集，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理，進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)利用能力，完善公共服務(wù)、建設(shè)智慧城市。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道作為基層政府，應(yīng)將信息公開、公共服務(wù)、實現(xiàn)居民自我管理作為信息技術(shù)應(yīng)用的核心，根據(jù)規(guī)范建立符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的信息服務(wù)平臺，公開社區(qū)動態(tài)、信息公告，提供高效、便捷、貼近居民的社區(qū)公共服務(wù)，開展綜合業(yè)務(wù)受理和一站式服務(wù)，開設(shè)社區(qū)交流平臺，加強(qiáng)居民與政府的互動，發(fā)揮社區(qū)居民自治作用。

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責(zé)任編輯 周 榮