陶 林

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京211100）

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的目標(biāo)是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，十九屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。在這一背景下探討國家治理現(xiàn)代化視角下的政府信息公開具有重大理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。當(dāng)前中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，從國家治理現(xiàn)代化的視角看，國家治理屬于一個(gè)頂層設(shè)計(jì)。國家治理現(xiàn)代化包括治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，立足中國國情分析，中國的現(xiàn)代化本質(zhì)上是政府主導(dǎo)的現(xiàn)代化，政府在國家治理中處于核心地位。政府信息公開是政府自身變革的重要環(huán)節(jié)。2008年5月1日，《政府信息公開條例》頒布實(shí)施，具有繼往開來的重要意義。政府信息公開建設(shè)已經(jīng)在我國實(shí)行十多年，系統(tǒng)梳理總結(jié)國家治理現(xiàn)代化視角下的政府信息公開研究，對(duì)于推進(jìn)服務(wù)型建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化具有重要價(jià)值。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

《政府信息公開條例》實(shí)行以來，政府信息公開研究成為國內(nèi)學(xué)界關(guān)注的重大問題，涌現(xiàn)了一批研究成果。黨的十八屆三中全會(huì)提出國家治理現(xiàn)代化的重大命題之后，學(xué)術(shù)界掀起了一次研究高潮，出現(xiàn)了一批代表性成果，包括兩大部分：一是相關(guān)的著作，二是相關(guān)的研究論文和研究述評(píng)。

（一）國內(nèi)關(guān)于政府信息公開和國家治理研究的相關(guān)著作

1.關(guān)于政府信息公開的著作

近年來，國內(nèi)出版了一些關(guān)于政府信息公開的相關(guān)著作，代表性的有10 多本。主要有：張明杰《開放的政府:政府信息公開法律制度研究》［1］；張杰《政府信息公開制度論》［2］；郭一聰《政府信息公開公民指南》［3］，包括走向開放透明的中國政府、《政府信息公開條例》解讀、重點(diǎn)領(lǐng)域政府信息公開指引、政府信息公開工具箱四個(gè)部分；李光宇《政府信息公開訴訟：理論、方法與案例》［4］，分為十二章，包括《政府信息公開條例》救濟(jì)條款解讀、政府信息公開行政訴訟的受案范圍、政府信息公開行政訴訟的當(dāng)事人、政府信息公開行政訴訟的證據(jù)問題、政府信息的界定及其他、例外信息的司法認(rèn)定等；李光宇《政府信息公開司法解釋讀本》［5］，對(duì)13條司法解釋進(jìn)行了權(quán)威解讀；段堯清、汪銀霞《政府信息公開機(jī)制研究》［6］，系統(tǒng)地闡述了政府信息公開運(yùn)行機(jī)制的五大組成要素，即影響機(jī)制、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、作用機(jī)制、效益機(jī)制和保障機(jī)制；楊偉東《政府信息公開主要問題研究》［7］，分為政府信息公開制度的勃興和在中國的發(fā)展、《政府信息公開條例》實(shí)施情況分析、公開范圍、公開方式、監(jiān)督和救濟(jì)五個(gè)章節(jié)；王萬華《知情權(quán)與政府信息公開制度研究》［8］，以知情權(quán)的保障為視角，對(duì)政府信息公開制度的規(guī)范與實(shí)施展開全方位研究，在充分保障公民知情權(quán)的基礎(chǔ)上探究如何完善政府信息公開制度及立法，探尋政府應(yīng)該如何回應(yīng)信息時(shí)代要求，轉(zhuǎn)變政府治理方式；趙正群《政府信息公開法制比較研究》［9］，分上下兩編，共17章，上編為“中國政府信息公開法制研究”，下編為“外國政府信息公開法制研究”，涉及中國的知情權(quán)保障與政府信息公開制度的發(fā)展進(jìn)程、政府公開的價(jià)值與進(jìn)路、中國的環(huán)境信息公開制度、美國信息公開推定原則及方法啟示、法國信息自由保護(hù)的立法與實(shí)踐、國際溫室氣體減排信息公開制度的構(gòu)建等；王靜波《政府信息公開:國際視野與中國發(fā)展》［10］，分為九章，對(duì)信息公開的界定、范圍、主動(dòng)公開信息與政府?dāng)?shù)據(jù)開放、公開信息的申請(qǐng)、依申請(qǐng)公開信息的決定、公共利益衡量、管理體制、監(jiān)督和救濟(jì)、信息收費(fèi)進(jìn)行了研究；王少輝《邁向陽光政府:我國政府信息公開制度研究》，2010年由武漢大學(xué)出版社出版；楊建生《美國政府信息公開司法審查研究》，2014年由法律出版社出版，主要以美國《信息自由法》為對(duì)象，研究美國政府信息公開制度、司法審查制度、免除公開條款的司法審查，具有一定的學(xué)習(xí)參考價(jià)值；周漢華《外國政府信息公開制度比較》，2003年由中國法制出版社出版；楊小軍《政府信息公開實(shí)證問題研究》［11］，分十五個(gè)部分論述，包括政府信息公開制度的發(fā)展、理論基礎(chǔ)、公開范圍、主動(dòng)公開政府信息問題、申請(qǐng)、責(zé)任主體問題、過程性政府信息的公開問題、內(nèi)部政府信息的公開問題、執(zhí)法類政府信息的公開問題、收集與加工政府信息的公開問題、他人政府信息的公開問題、歷史信息與檔案信息的公開問題等；石國亮《國外政府信息公開探索與借鑒》［12］，梳理和分析了政府信息公開的歷史進(jìn)程，對(duì)國外政府信息公開的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了深度挖掘，對(duì)如何借鑒國外經(jīng)驗(yàn)從而改進(jìn)我國政府信息公開提出建議；齊愛民《電子化政府與政府信息公開法研究》［13］，分為9章，包括電子化政府與政府信息公開、政府信息公開法在信息法上的地位、政府信息公開法概述、各國及地區(qū)政府信息公開立法概覽等。

2.關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的研究著作

孫蕊《國家治理現(xiàn)代化視角下的公共政策創(chuàng)新》［14］一書，對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的公共政策、創(chuàng)新理論和治理理論的結(jié)合交叉進(jìn)行了研究，以國家治理現(xiàn)代化研究視角，將創(chuàng)新理論、治理理論應(yīng)用于公共政策領(lǐng)域，分別選取“科技創(chuàng)新政策”和“土地政策”為典型政策，以期豐富國家治理現(xiàn)代化理論，并在公共政策研究中實(shí)現(xiàn)突破性創(chuàng)新；江必新《國家治理現(xiàn)代化與社會(huì)治理》［15］一書，上篇著重分析國家治理、社會(huì)治理與法治社會(huì)的意涵與關(guān)系，下篇結(jié)合社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)對(duì)社會(huì)類型進(jìn)行了提煉與概括，分別聚焦“經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理”“政治社會(huì)治理”“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理”“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理”和“科學(xué)社會(huì)治理”進(jìn)行深入剖析；俞可平《走向善治：國家治理現(xiàn)代化的中國方案》［16］，該書從國家治理層面介紹黨和政府在社會(huì)治理方面的新思路、新舉措，鼓勵(lì)中國社會(huì)治理朝善治的方向繼續(xù)前進(jìn)；馬振清《國家治理現(xiàn)代化中的道德治理與法律治理》［17］一書，對(duì)國家治理現(xiàn)代化中道德治理與法律治理進(jìn)行了比較分析；江必新《國家治理現(xiàn)代化與依法執(zhí)政》［18］一書，認(rèn)為政黨執(zhí)政是現(xiàn)代國家的普遍現(xiàn)象，沒有政黨執(zhí)政的現(xiàn)代化，就沒有國家治理的現(xiàn)代化，依法執(zhí)政既是政黨執(zhí)政現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和特征，也是政黨執(zhí)政現(xiàn)代化的重要內(nèi)容；王浦劬《國家治理現(xiàn)代化：理論與策論》［19］一書分六章，全面深入系統(tǒng)分析了國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、特征、目標(biāo)要求，以及國家治理現(xiàn)代化與政府治理現(xiàn)代化、社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并通過對(duì)中國特色社會(huì)主義行政體制改革、社會(huì)治理機(jī)制優(yōu)化、公共政策與公共服務(wù)模式變革、公務(wù)員公共服務(wù)動(dòng)機(jī)提升三個(gè)層面的研究，對(duì)中國國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向、目標(biāo)選擇、發(fā)展路徑進(jìn)行了全面分析，同時(shí)對(duì)國外若干公共政策方面的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了比較借鑒研究；何增科《政府治理》［20］一書認(rèn)為，政府治理在國家治理中處于核心地位，是整個(gè)國家治理體系中最重要的一個(gè)子系統(tǒng)，研究國家治理現(xiàn)代化，必須研究政府治理現(xiàn)代化和政府治理改革與創(chuàng)新，著眼于政府治理及其現(xiàn)代化的概念與演變、如何進(jìn)行政府治理評(píng)估、如何推進(jìn)政府治理改革等問題，該書還編選了這一領(lǐng)域最具代表性的理論文章和案例。

可見，學(xué)術(shù)界圍繞政府信息公開和國家治理現(xiàn)代化已經(jīng)有一些相關(guān)著作。從現(xiàn)有成果看，側(cè)重政府信息公開和國家治理現(xiàn)代化某一方面的研究著作很多，但將二者結(jié)合起來進(jìn)行深度研究的著作尚屬少見。

（二）國內(nèi)關(guān)于政府信息公開的論文研究

1.近年來關(guān)于政府信息公開的研究述評(píng)

早在2000年就有學(xué)者開始關(guān)注政府信息公開的研究。根據(jù)檢索，自2000年以來至2019年的20年間，國內(nèi)關(guān)于政府信息公開的文章有7838篇，其中學(xué)術(shù)論文有5317篇。期刊論文發(fā)表趨勢分布情況如圖一：

圖一 2000年至2019年政府信息公開發(fā)表論文趨勢圖

如圖一所示，學(xué)界在2008年、2012年、2014年前后有三個(gè)研究高峰。詳察學(xué)術(shù)界關(guān)注的與政府信息公開有關(guān)的關(guān)鍵詞，其中政府信息公開出現(xiàn)頻次最高，有1916次，占全部論文數(shù)量的31.96%；信息公開有1033次，占17.23%。詳見表一：

表一 近年來政府信息公開研究論文關(guān)鍵詞結(jié)構(gòu)圖

續(xù)表

進(jìn)一步圍繞政府信息公開對(duì)論文關(guān)鍵詞進(jìn)行包括服務(wù)型政府、立法、公共圖書館、政府信息公開條例、對(duì)策、知情權(quán)等等進(jìn)行檢索，可得20年來國內(nèi)政府信息公開研究論文的關(guān)鍵詞網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)圖，詳見圖二：

圖二 政府信息公開研究論文關(guān)鍵詞網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)圖

分析近年來學(xué)術(shù)界關(guān)于政府信息公開論文的類型，可知有期刊論文4122篇，學(xué)位論文957篇，詳見表二：

表二 近年來政府信息公開發(fā)表論文類型表

以上圖表顯示出政府信息公開是國內(nèi)近20年來關(guān)注的重大政治問題。以政府信息為篇名進(jìn)行檢索，中文論文共有2755篇，其中最早發(fā)表的一篇論文是彭伶的《論制定政府信息公開法》，刊于《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第6期。中文核心論文有906篇，涉及政府信息公開關(guān)鍵詞的中文核心論文有652篇。從研究視野和涉及的話題看，學(xué)術(shù)界主要圍繞以下7個(gè)相關(guān)議題進(jìn)行探討：

（1）政府信息公開的重大意義

大多數(shù)國內(nèi)學(xué)者高度認(rèn)同政府信息公開的重大意義，認(rèn)為中國《政府信息公開條例》的實(shí)施，不僅有利于國家治理模式的轉(zhuǎn)變，而且未來必將有助于民主的發(fā)展［21］，“有利于提升政府公信力，維護(hù)社會(huì)公平，提高行政效率，提高廉潔程度”。［22］姜明安認(rèn)為，政務(wù)公開是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必需，政務(wù)公開是依法治國、建設(shè)法治國家的必需［23］，政府信息更加透明，有利于滿足公眾對(duì)政府監(jiān)督的需要，有利于增強(qiáng)政府公信力與執(zhí)行力，從而促進(jìn)國家治理有序進(jìn)行。蔣冠認(rèn)為，政府信息公開的基本目標(biāo)是使公眾獲得政府信息［24］，這是服務(wù)型政府建設(shè)背景下的政府信息公開的價(jià)值取向。

（2）關(guān)于實(shí)行政府信息公開的法學(xué)探討

這一方面的研究成果很多。學(xué)者們主要圍繞政府信息公開的法律規(guī)制、立法缺陷［25］、憲法邏輯、知情權(quán)保障、隱私權(quán)保護(hù)［26］、保密審查制度［27］、知情權(quán)申請(qǐng)濫用、知情權(quán)救濟(jì)制度等問題進(jìn)行了探討。

后向東認(rèn)為，《政府信息公開條例》修訂中的十個(gè)重大問題亟需研究，對(duì)這十個(gè)問題的把握，構(gòu)成了我國政府信息公開制度變革的基本脈絡(luò)。［28］王玉林針對(duì)《政府信息公開條例》的不公開規(guī)則開展了研究，認(rèn)為存在一些不足。［29］黃伯平基于典型財(cái)政案例的考察，認(rèn)為現(xiàn)有法律制度存在“法制、體制、機(jī)制、內(nèi)容方面的問題”。［30］

楊佶認(rèn)為政府信息公開的關(guān)鍵是保障公民知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)以保障知情權(quán)為基本價(jià)值取向，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開制度。［31］彭錞認(rèn)為政府信息公開存在過剩和不足情況，在制度設(shè)計(jì)上整體符合憲法邏輯，“不足”和“過剩”的根源在于其實(shí)際運(yùn)行未能落實(shí)憲法基礎(chǔ)和定位。［32］

江悅認(rèn)為，存在政府信息申請(qǐng)權(quán)濫用現(xiàn)象，政府信息公開申請(qǐng)權(quán)被少數(shù)人過度利用是較為突出的問題，建議進(jìn)一步細(xì)化對(duì)申請(qǐng)權(quán)濫用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，縮小司法裁量權(quán)空間，同時(shí)對(duì)我國司法規(guī)制進(jìn)行整體的、比較性的反思。［33］周漢華認(rèn)為應(yīng)該杜絕政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用，不斷健全信息公開工作體制機(jī)制，防止個(gè)別人濫用行政與司法資源，導(dǎo)致制度背離設(shè)計(jì)初衷。［34］湛中樂、李爍認(rèn)為法律規(guī)制策略主要包括直接、間接兩種模式。［35］張魯萍認(rèn)為，需要從立法的完善、公開機(jī)制的優(yōu)化、司法審查機(jī)制的探索進(jìn)行研究完善。［36］

在政府信息公開救濟(jì)制度研究方面，多數(shù)法學(xué)界專家認(rèn)為完善政府信息救濟(jì)制度是政府信息公開法律制度的重要環(huán)節(jié)［37］，應(yīng)該結(jié)合我國現(xiàn)狀，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)以多種方式完善。馬云峰認(rèn)為應(yīng)該“確立窮盡行政救濟(jì)原則和司法最終原則，確立公民知情權(quán)的憲法地位，建立信息公開審查委員會(huì)和不公開審查制度，構(gòu)建反信息公開訴訟制度的具體規(guī)則”。［38］有學(xué)者提出可借鑒國外政府信息公開救濟(jì)制度的途徑，從立法升級(jí)、屏蔽審查、公益訴訟等層面開展。［39］有學(xué)者提出建立行政復(fù)議前置和信息公開審查委員會(huì)制度［40］。有學(xué)者提出可在現(xiàn)有法律框架下激活現(xiàn)有制度或進(jìn)一步完善相關(guān)制度，如激活舉報(bào)處理制度，完善政府信息公開行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)指引措施，探索完善應(yīng)對(duì)非正常信息公開復(fù)議和訴訟的機(jī)制，宣傳普及相關(guān)案例的方式等［41］。

此外還有學(xué)者對(duì)政府信息公開的法律規(guī)制［42］、中韓政府信息公開立法的比較［43］、英國政府信息公開制度的立法特色與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［44］等問題開展了探討。

（3）關(guān)于國外政府信息公開模式經(jīng)驗(yàn)的研究

這一方面的探討比較多。學(xué)者們對(duì)日本、美國、英國等發(fā)達(dá)國家的政府信息公開進(jìn)行了介紹和論述，主要有高秦偉《美國政府信息公開申請(qǐng)的商業(yè)利用及其應(yīng)對(duì)》，李建人《美國政府信息公開運(yùn)動(dòng):憲法危機(jī)下的法律博弈》，蔣明敏《美國政府信息公開制度的演進(jìn)及啟示》，楊建生《論美國政府信息公開訴訟中知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突與平衡》，孫寶云《中美保密機(jī)制比較及對(duì)政府信息公開的影響研究》，李云馳《美國、英國政府信息公開立法的比較與借鑒》等。周慶山通過對(duì)歐洲34個(gè)國家政府信息公開相關(guān)法律條文的分析整理，比較研究了歐洲各國政府信息公開的豁免范圍及其對(duì)我國的啟示。［45］

還有一些學(xué)者側(cè)重于中外政府信息公開法律制度的比較和借鑒。如羅勇對(duì)大數(shù)據(jù)背景下的中日政府信息公開進(jìn)行了比較研究。［46］黃建偉對(duì)瑞典、英國、法國、德國和俄羅斯等歐洲國家與我國政府信息公開保密審查制度進(jìn)行了比較分析。［47］另有賀延輝《俄羅斯政府信息公開法》研究，韓銳《韓國政府信息公開制度對(duì)我國的啟示》《韓日政府信息公開制度及對(duì)我國的啟示》，杜玉芳《加拿大政府信息公開與公民隱私權(quán)的保護(hù)》等。

（4）圖書館檔案館和政府信息公開服務(wù)的研究

學(xué)者們對(duì)于圖書館檔案館的角色定位［48］、檔案開放、檔案法修改、如何加強(qiáng)圖書館檔案館公共服務(wù)等方面開展了探討，研究成果較多，一些論文結(jié)合所在地區(qū)的檔案館進(jìn)行了論述。

（5）地方政府信息公開建設(shè)存在問題的研究

政府信息公開實(shí)施以來，一些地方政府進(jìn)行了創(chuàng)新，但同時(shí)也存在不足和問題，成為研究的熱點(diǎn)。主要包括地方政府的思想認(rèn)識(shí)不到位、能力不足、“配套政策不健全”等［49］。王錫鋅認(rèn)為，信息公開的實(shí)踐存在地域不平衡、層級(jí)不平衡、供需不平衡、主動(dòng)與申請(qǐng)公開不平衡和權(quán)責(zé)不平衡等問題。［50］徐鵬認(rèn)為在信息公開理念、法律位階、執(zhí)法監(jiān)督、利益驅(qū)動(dòng)等方面還存在問題。［51］孫彩虹認(rèn)為，從績效評(píng)估角度來看，政府的社會(huì)管理、市場監(jiān)管職能領(lǐng)域，以及政府人事管理、廉潔和依法行政等自身建設(shè)領(lǐng)域的信息公開仍存在諸多問題。［52］楊鳳英認(rèn)為，有公開內(nèi)容簡單、流于形式的現(xiàn)象，信息公開手段落后，一些領(lǐng)導(dǎo)不重視且缺乏監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致信息公開滯后，一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村無處可查政府公開的信息。［53］盧增智認(rèn)為，存在公開意識(shí)不強(qiáng)烈、規(guī)則界定不明確、公開程序不規(guī)范、公開內(nèi)容不具體、公開方式不豐富、救濟(jì)方式不力等現(xiàn)實(shí)困境。［54］何美林認(rèn)為，信息公開主體缺乏網(wǎng)絡(luò)輿情管理意識(shí)、公開方式陳舊、渠道單一、網(wǎng)上立法缺位、信息發(fā)布機(jī)制不完善、缺少有效監(jiān)管。［55］

從研究現(xiàn)狀看，一些地方政府存在的問題是共性的，還有一些是制度和機(jī)制的問題。

（6）地方政府信息公開的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府信息公開的研究不斷深入，從理論探討到實(shí)踐案例的研究層出不窮。有的學(xué)者對(duì)于合肥［56］、常州［57］、高郵［58］、泉州［59］、常熟［60］、南京、廣西［61］等地方政府的政府信息公開實(shí)踐進(jìn)行了研究。出現(xiàn)了浙江的“最多跑一次審批改革”，江蘇的“不見面審批也可以看作是政府信息公開和政府行政審批改革”的經(jīng)典案例，這些成果經(jīng)驗(yàn)值得進(jìn)一步總結(jié)和提升。

（7）推進(jìn)政府信息公開對(duì)策的研究

關(guān)于推動(dòng)政府信息公開的對(duì)策方面的研究成果較多，但較分散，有的側(cè)重于法學(xué)視角，如王勇論述了政府信息公開的六大原則：權(quán)利原則、公開原則、平等原則、便民原則、免費(fèi)自由使用原則、救濟(jì)原則。［62］姜明安根據(jù)《政府信息公開條例》提出了七條路徑：通過政府公報(bào)公開；通過政府網(wǎng)站公開；通過報(bào)刊、廣播、電視等媒體公開；通過新聞發(fā)布會(huì)公開；在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所；設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場所、設(shè)施公開信息；信息需求者根據(jù)自身需要，向政府申請(qǐng)獲取政府主動(dòng)公開信息以外的政府信息。［63］

有的側(cè)重宏觀的國家政策視角，如燕繼榮在《政務(wù)公開及其信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的幾點(diǎn)建議》中提出“有頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一行動(dòng)，而且這種頂層設(shè)計(jì)要越早越好?！保?4］汪建葦認(rèn)為，需要轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，公開方式多樣化，擴(kuò)寬政府信息公開范圍，要提高政府信息公開質(zhì)量，推進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展，從立法、執(zhí)法、內(nèi)部管理等層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，要抓好政府信息公開組織建設(shè)。［65］有的側(cè)重公共管理視角，如李春閣論述了政府信息公開的動(dòng)力機(jī)制，包括：制度因素、權(quán)力因素、組織因素、市場因素和輿論因素。［66］有的結(jié)合具體的某一學(xué)科或者某一個(gè)公共行政政策問題或者某一個(gè)政府部門開展探討。還有學(xué)者從互聯(lián)網(wǎng)+的視角分析了政府信息公開的路徑。呂凱波等對(duì)國家治理現(xiàn)代化下政府預(yù)算公開的障礙、對(duì)策進(jìn)行了研究。［67］從現(xiàn)有成果看，研究成果的對(duì)策比較分散，缺少有深度的系統(tǒng)的對(duì)策。

2.國內(nèi)關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的論文綜述

根據(jù)檢索，篇名含有“國家治理現(xiàn)代化”的研究論文有1611篇，其中核心論文619篇。國內(nèi)自2013年開始陸續(xù)出現(xiàn)相關(guān)的研究論文，2014年319篇，2015年408篇，形成了研究高峰。此后陸續(xù)延續(xù)到2019年，基本每年都有200多篇論文發(fā)表。能夠檢索到的最早一篇文章是虞崇勝的《科學(xué)設(shè)定和全面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化》，刊于《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2013年第12期。學(xué)界主要圍繞國家治理現(xiàn)代化的下列問題進(jìn)行了探討：國家治理現(xiàn)代化的重大意義、國家治理現(xiàn)代化的概念、國家治理現(xiàn)代化的特征和要素、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本路徑。

（1）國家治理現(xiàn)代化的重大意義。學(xué)者們高度認(rèn)同國家治理現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略意義，認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，這是相對(duì)于20世紀(jì)50、60年代提出的現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的“四個(gè)現(xiàn)代化”而言的第五個(gè)現(xiàn)代化，是對(duì)馬克思主義國家理論的創(chuàng)新和發(fā)展，也是對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的一個(gè)重大發(fā)展，屬于中國特色的話語表達(dá)，是對(duì)治理理論的創(chuàng)新和發(fā)展。

（2）國家治理現(xiàn)代化的概念。國家治理現(xiàn)代化包括治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。學(xué)術(shù)界的爭論較多，有善治說、過程說、要素說等。丁志剛指出，“國家治理體系”往往是由一些“基本要素”構(gòu)成的一個(gè)“完整體系”（這些“基本要素”包括“治理主體”“治理客體”“治理目標(biāo)”“治理方式”等）。［68］許耀桐、劉祺兩位學(xué)者認(rèn)為，其“子系統(tǒng)”至少應(yīng)當(dāng)包含五個(gè)，分別是“政治權(quán)力”“社會(huì)組織”“市場經(jīng)濟(jì)”“憲法法律”和“思想文化”［69］。軒傳樹認(rèn)為，從政治學(xué)理論與具體國情來看，中國國家治理現(xiàn)代化的根本實(shí)質(zhì)是執(zhí)政方式現(xiàn)代化。［70］張鳳陽認(rèn)為，推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化，無非是要通過體制機(jī)制創(chuàng)新，使國家治理體系能夠有效適應(yīng)現(xiàn)代性公共問題的治理要求。［71］胡偉認(rèn)為中國語境下的“國家治理”兼具“統(tǒng)治和管理”與“多元共治”的雙重含義。［72］

范逢春認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化可以包括三個(gè)邏輯結(jié)構(gòu)。從橫向結(jié)構(gòu)來看，國家治理現(xiàn)代化包括了政治治理現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化、社會(huì)治理現(xiàn)代化、文化治理現(xiàn)代化、生態(tài)治理現(xiàn)代化等多個(gè)領(lǐng)域。國家治理實(shí)際上是“五位一體”建設(shè)體系的一個(gè)概括性表述，其核心是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者的變革。從縱向結(jié)構(gòu)來講，國家治理現(xiàn)代化包括基層治理、地方治理、全國治理乃至區(qū)域與全球治理中的國家參與等多個(gè)層次的現(xiàn)代化。從圈層結(jié)構(gòu)來講，國家治理現(xiàn)代化包括國家治理理念的現(xiàn)代化、國家治理體系的現(xiàn)代化以及國家治理能力的現(xiàn)代化。［73］

（3）國家治理現(xiàn)代化的特征和要素。習(xí)近平指出，“國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面”。［74］他認(rèn)為，國家治理體系，實(shí)質(zhì)上就是“各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。［75］國家治理現(xiàn)代化包含制度化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)等5個(gè)基本要素，民主和法治是最本質(zhì)的要素。［76］徐勇教授認(rèn)為，衡量國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)包括“治理制度化”“治理民主化”“治理法治化”“治理高效化”和“治理協(xié)調(diào)化”這五個(gè)方面［77］。

（4）國家治理現(xiàn)代化的路徑。這一領(lǐng)域的爭論較多。有的認(rèn)為法治是主要路徑，法治是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。有的則主張具體的某一個(gè)領(lǐng)域，如預(yù)算、從嚴(yán)治黨等。概括起來，主要路徑有：凝聚社會(huì)共識(shí)［78］、加強(qiáng)黨的建設(shè)、提高領(lǐng)導(dǎo)能力和水平［79］、轉(zhuǎn)變政府職能［80］、全面深化改革［81］、推進(jìn)法治建設(shè)［82］、加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育。［83］

三、國外研究現(xiàn)狀

（一）關(guān)于國家治理的研究

自1989年世界銀行首先使用“治理危機(jī)”概括非洲的發(fā)展?fàn)顩r，就引起了人們對(duì)“治理”的廣泛關(guān)注。國外相關(guān)研究大致分為兩類：

1.治理的理論與實(shí)證研究

羅茨、羅西瑙、斯托克等探討了治理的緣起、內(nèi)涵，鮑勃·杰索普關(guān)注“元治理”，哈斯·曼德等在分析治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上提出走向“善治”的路徑，奧斯特羅姆夫婦對(duì)多中心自主治理進(jìn)行了實(shí)證研究。

2.對(duì)中國國家治理的研究

國外學(xué)者主要有三種傾向：以“中國模式論”為代表的觀點(diǎn)認(rèn)為中國治理是成功的；托馬斯·羅斯基對(duì)中國GDP增長數(shù)據(jù)質(zhì)疑引發(fā)的“中國崩潰論”持相反觀點(diǎn)；李侃如等認(rèn)為中國國家治理成績與問題并存。這些研究為我們提供了新視角。

（二）關(guān)于政府信息公開的研究

1.探討信息公開的價(jià)值

基于公民知情權(quán)視角的研究成績斐然（Foerstel，1999；山內(nèi)敏弘，古川純，1996），提出了信息公開既是道德責(zé)任和政治義務(wù)，又有管理上的實(shí)用性（A.Graber，2007），有助于保持適度的責(zé)任感與回應(yīng)性（P.Viteritti，1997），以及對(duì)行政機(jī)關(guān)工作質(zhì)量、投資和財(cái)政有顯著影響（Andrew，2009）的觀點(diǎn)。

2.制度構(gòu)建研究

以美國“信息自由法”為基礎(chǔ)，研究者比較了美國和以色列信息公開法中的允許例外問題（Harold，2009），通過對(duì)“9·11事件”等個(gè)案的研究，分析了國家安全與信息公開的關(guān)系（Judson，2008），探討了全球化背景下信息公開的組織框架（Juris，2002），以及政府信息整合服務(wù)中的協(xié)同合作機(jī)制（Anne，2001）。

總體而言，國外學(xué)者對(duì)于治理研究、政府信息公開的研究成果較多。但是對(duì)于國家治理現(xiàn)代化這一明顯具有中國特色的話語體系的研究成果較少。一些海外中國學(xué)的學(xué)者側(cè)重于中國共產(chǎn)黨執(zhí)政模式、中國道路和中國模式的研究。

四、簡要評(píng)析

綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)于國家治理現(xiàn)代化視角下的政府信息公開研究涌現(xiàn)出了一批代表性的成果。目前學(xué)術(shù)界在政府信息公開和國家治理現(xiàn)代化兩大問題域的研究取得了較為豐碩的前期研究成果。主要表現(xiàn)為：

第一，研究論文數(shù)量大。從知網(wǎng)檢索，篇名為“政府信息公開”的論文共有2758篇，其中精確檢索核心論文有906篇。從時(shí)間上看，2008年-2009年出現(xiàn)井噴，2008年有核心論文138篇，2009年有135篇。此后一直延續(xù)到2019年，每年都有幾十篇論文。據(jù)檢索，篇名與“國家治理現(xiàn)代化”相關(guān)的論文共有1610篇，其中核心論文619篇。

第二，研究學(xué)科較多。從研究學(xué)科領(lǐng)域看，政府信息公開研究涉及的學(xué)科包括法學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)、情報(bào)學(xué)、新聞傳播學(xué)。法學(xué)主要圍繞政府信息公開的相關(guān)制度建設(shè)、信息公開申請(qǐng)濫用、國內(nèi)外的法律制度比較進(jìn)行探討。政治學(xué)、行政學(xué)主要圍繞政府信息公開的變革、對(duì)于民主政治的影響進(jìn)行探討。情報(bào)學(xué)主要圍繞圖書館、檔案館在政府信息公開中的作用、定位、服務(wù)等方面開展研究。新聞傳播學(xué)則是對(duì)突發(fā)事件中的政府信息公開和傳播、政府信息公開的傳播機(jī)制、大數(shù)據(jù)傳播、微博傳播等問題進(jìn)行探討。

關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的研究，主要涉及的學(xué)科包括法學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)、馬克思主義、財(cái)政學(xué)。法學(xué)主要探討國家治理現(xiàn)代化與法治的關(guān)系。政治學(xué)主要從治理視角探討國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和意義。公共管理學(xué)則側(cè)重運(yùn)用國家治理現(xiàn)代化交叉研究公共管理中的各個(gè)具體問題，如鄉(xiāng)村治理、行政文化、民族區(qū)域自治制度、應(yīng)急管理體制、人口流動(dòng)等等。馬克思主義則探討了國家治理現(xiàn)代化的馬克思主義理解，包括國家理論的創(chuàng)新，社會(huì)主義核心價(jià)值觀培育等等。財(cái)政學(xué)則在國家治理現(xiàn)代化視野下對(duì)財(cái)政、審計(jì)、稅收、預(yù)算等問題進(jìn)行探討。

第三，研究領(lǐng)域有所拓展，一些重大問題已經(jīng)取得共識(shí)。政府信息公開研究在推進(jìn)政府信息公開的重大意義、加強(qiáng)政府信息公開法治化建設(shè)、重視政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)等方面取得共識(shí)。很多地方政府開始了政府信息公開的實(shí)踐，有的頒布了地方政府條例。目前的研究內(nèi)容集中在對(duì)政府信息公開服務(wù)的路徑、平臺(tái)、場所與機(jī)制的研究。國家治理現(xiàn)代化研究方面，學(xué)者對(duì)于國家治理現(xiàn)代化的概念、重大意義、基本原則等問題基本取得共識(shí)。一些學(xué)者嘗試運(yùn)用國家治理現(xiàn)代化理論為分析框架，運(yùn)用到公共管理和政治學(xué)的具體問題研究之中。

現(xiàn)有研究成果為本課題提供了充分的理論準(zhǔn)備和研究基礎(chǔ)，但同時(shí)我們也要看到現(xiàn)有的研究還存在不足。

第一，研究存在一定的低水平重復(fù)。首先，有的論文僅僅滿足于對(duì)黨和國家提出的重大理論的概念進(jìn)行簡要說明和論證，缺少深層次的研究。其次，宣傳性的論文較多，從嚴(yán)肅的學(xué)理視角對(duì)國家治理現(xiàn)代化、政府信息公開提出的背景、基本概念、當(dāng)前存在的問題、深入研究的路徑等方面進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究成果不是很多。再次，對(duì)于政府信息公開的基礎(chǔ)理論、制度和路徑探討的較多，對(duì)具體的實(shí)踐環(huán)節(jié)、影響機(jī)制等方面的研究成果不多。

第二，研究視角和內(nèi)容需要進(jìn)一步拓展。現(xiàn)有成果盡管很多，但是學(xué)者之間、學(xué)科之間存在一定的隔閡，研究存在碎片化、分散化傾向。政府信息公開研究是一個(gè)多學(xué)科交叉領(lǐng)域，但目前的研究絕大多數(shù)都從法學(xué)與情報(bào)學(xué)、信息管理學(xué)的視角展開，近幾年出現(xiàn)了少量公共管理學(xué)視角的研究，但研究視角仍然較為局限，缺少經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域中的研究。國家治理現(xiàn)代化視角下的政府信息公開是一個(gè)龐大的交叉學(xué)科研究，需要更多學(xué)科的參與和不同學(xué)科學(xué)者之間的協(xié)同合作。例如在政府信息公開的信息服務(wù)、相關(guān)的法律救濟(jì)，特別是大數(shù)據(jù)背景下政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的研究有待進(jìn)一步拓展。再如在政府信息公開的績效評(píng)估指標(biāo)體系、公眾參與評(píng)估的指標(biāo)體系等方面研究成果很少。再如，目前研究中對(duì)于政府信息公開與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)系鮮有學(xué)者涉及，研究存在兩張皮的現(xiàn)象，側(cè)重某一方面的研究成果很多，將二者結(jié)合起來深入研究的成果很少。因此，研究有很大的拓展空間和深化的必要。

第三，研究方法有待完善。從目前的研究成果看，宏觀分析的成果多，立足微觀，特別是實(shí)證分析的研究成果很少。政府信息公開不僅是一種理論，更主要的是一種制度變革和政府創(chuàng)新的具體生動(dòng)的實(shí)踐。對(duì)地方各級(jí)政府在政府信息公開中的具體做法，遇到的問題及其解決，各個(gè)地區(qū)之間的差異性和相似性等方面的研究很有必要?？傊?，對(duì)于政府信息公開的理論闡述較多，實(shí)證分析較少。

第四，研究不平衡。主要表現(xiàn)在兩方面。一是在研究領(lǐng)域上，政府信息公開的研究成果很多，國家治理現(xiàn)代化研究的成果偏少。二是在研究的學(xué)科分布上不平衡，法學(xué)、公共管理、政治學(xué)、圖書情報(bào)學(xué)的研究成果較多，財(cái)政學(xué)、審計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)、新聞傳播學(xué)等學(xué)科的研究成果不多。三是研究領(lǐng)域成熟度不平衡。政府信息公開研究已經(jīng)有20多年的歷史，相對(duì)比較成熟。但是在大數(shù)據(jù)、人工智能、政府?dāng)?shù)據(jù)開放等領(lǐng)域的研究需要進(jìn)一步拓展。國家治理現(xiàn)代化的研究興起于十八屆三中全會(huì)，是一個(gè)研究熱點(diǎn)，具有持續(xù)性，需要繼續(xù)重點(diǎn)關(guān)注?？傮w而言，國家治理現(xiàn)代化研究還處于起步階段，盡管有一些研究成果，但在一些重大問題的把握、多學(xué)科的融合深入研究、標(biāo)志性的成果展示上還不成熟，需要繼續(xù)深入研究。

五、結(jié)語

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于國家治理現(xiàn)代化與政府信息公開融合的研究成果不多，從國家治理現(xiàn)代化的研究視角看，未來研究可以嘗試在以下方面取得突破：

第一，立足于交叉研究，進(jìn)行多學(xué)科的綜合研究。系統(tǒng)論述政府信息公開和國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)系。運(yùn)用法學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)的理論分析政府信息公開的具體現(xiàn)實(shí)問題。

第二，結(jié)合新中國成立70年，從政府治理模式的變遷論述政府信息公開的歷史演進(jìn)、基本特征和基本經(jīng)驗(yàn)。

第三，系統(tǒng)分析國外政府信息公開的主要模式，論述其對(duì)于中國的啟示。

第四，從法律層面分析政府信息公開的相關(guān)問題，如公民知情權(quán)的保障機(jī)制，維權(quán)救濟(jì)，相關(guān)政府的責(zé)任，信息公開和保密法規(guī)，公民隱私權(quán)的保護(hù)等。

第五，系統(tǒng)分析政府信息公開的動(dòng)力和阻力機(jī)制。

第六，結(jié)合地方政府推進(jìn)政府信息公開的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)現(xiàn)狀分析存在的問題。

第七，結(jié)合大數(shù)據(jù)時(shí)代，研究政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論邏輯、實(shí)踐困境和基本思路。需要研究“政府部門間數(shù)據(jù)與信息共享的實(shí)現(xiàn)；向公眾開放政府?dāng)?shù)據(jù)；從政策引導(dǎo)和制度規(guī)范的角度來保障信息安全?！保?4］

第八，從國家治理層面，提出完善政府信息公開的制度和機(jī)制。

相信通過以上方面的深入、綜合研究，將實(shí)現(xiàn)在國家治理現(xiàn)代化和政府信息公開融合研究的新突破。