馮詠梅

【摘要】隨著政府會(huì)計(jì)制度在部屬各高等學(xué)校、各直屬單位高校順利實(shí)行，高校自身的不斷發(fā)展，對高校管理的要求也日益提高，而預(yù)算績效評價(jià)作為高校管理中極為重要的步驟，其評價(jià)水平的高低直接影響了高校管理效益。立足于其他學(xué)者對預(yù)算績效評價(jià)和平衡計(jì)分卡（BSC）的分析，針對高校預(yù)算績效評價(jià)中存在的一些問題，嘗試在政府會(huì)計(jì)制度下探究利用BSC對高校預(yù)算評價(jià)進(jìn)行優(yōu)化，為提高高校服務(wù)水平提供理論依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績效? 評價(jià)體系

2018年5月16日，教育部頒布了《教育部關(guān)于直屬高校直屬單位實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度的意見》，并于2019年1月1日起正式實(shí)施。高校構(gòu)建一個(gè)適用于政府會(huì)計(jì)制度，合理、民主、科學(xué)、可持續(xù)的新預(yù)算績效評價(jià)體系，有利于高校教育經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范化、透明化，對高校教學(xué)、研究水平和社會(huì)聲譽(yù)都大有幫助。本研究嘗試以政府會(huì)計(jì)制度視角，突破片面以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)好看為終極目標(biāo)的傳統(tǒng)考核方式，通過分析現(xiàn)存高校預(yù)算評價(jià)的問題，在吸收現(xiàn)有優(yōu)秀預(yù)算績效評價(jià)理論的基礎(chǔ)上，將平衡計(jì)分卡（BalancedScoreCard、BSC）的概念與高校預(yù)算績效評價(jià)體系相結(jié)合，嘗試建立一個(gè)政府會(huì)計(jì)制度下簡單有效的新預(yù)算評價(jià)體系，為我國高校開展預(yù)算績效評價(jià)提供有益的參考。

一、背景

在20世紀(jì)80年代初，西方國家由于財(cái)政赤字、社會(huì)壓力和政府公信力下降等原因籌備開展新績效預(yù)算改革。為加強(qiáng)資源配置效率，提升公眾滿意度，試圖建立一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算體系，最終實(shí)現(xiàn)資源和期望之間的平衡。Gaither等（1994）將績效指標(biāo)運(yùn)用到績效撥款（per-formancefunding）中，促使高校和政策制定者研究和探討績效指標(biāo)體系的應(yīng)用，從而優(yōu)化高等教育資源配置。美國各州開始將績效指標(biāo)運(yùn)用于預(yù)算決策實(shí)踐，在充分考慮績效信息的情況下，撥款給績效考核合格的高校。持此西方國家改變了過去以增量預(yù)算的模式將績效信息運(yùn)用在預(yù)算全過程之中。21世紀(jì)以來，我國對高校資源配置愈加重視。李志剛、徐莉萍（2013）在注重財(cái)務(wù)指標(biāo)的同時(shí)，全面考核非財(cái)務(wù)指標(biāo)，把高校經(jīng)營、高校治理變成一個(gè)可操作的精細(xì)化系統(tǒng)。李永寧（2016）從解讀預(yù)算績效撥款與高校發(fā)展變革的現(xiàn)實(shí)關(guān)系出發(fā)，結(jié)合試點(diǎn)省份實(shí)踐，當(dāng)前影響撥款模式有效改革的幾大現(xiàn)實(shí)問題。國內(nèi)外不同學(xué)者雖然對高校預(yù)算績效評價(jià)加以研究，且分析了預(yù)算績效評價(jià)的資源配置優(yōu)化作用、預(yù)算績效激勵(lì)能力和約束監(jiān)管作用等等，但對高校預(yù)算績效評價(jià)全局情況的總體研究仍有待提高。

二、高校預(yù)算中存在的問題

（1）缺少完善的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)目前，高校預(yù)算績效評價(jià)仍以財(cái)務(wù)指標(biāo)評價(jià)為主，沒有將財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相互結(jié)合。雖然財(cái)務(wù)結(jié)果是績效評價(jià)最直觀的數(shù)據(jù)，但是建立戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校全面預(yù)算績效評價(jià)能提供更強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，尤其是在高校不以盈利為最終目的的場所，非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)建立的必要性尤為突出。僅僅從財(cái)務(wù)維度進(jìn)行高校預(yù)算評價(jià)是不合理的，不但會(huì)影響高校預(yù)算評價(jià)的全面性，更進(jìn)一步看還會(huì)影響高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施和高校經(jīng)費(fèi)的使用效率。

（2）缺乏應(yīng)對預(yù)算松弛的預(yù)算績效評價(jià)設(shè)計(jì)。預(yù)算松弛在高校預(yù)算體系中一直是個(gè)復(fù)雜而又普遍的問題，主要表現(xiàn)在高校內(nèi)部的各個(gè)單位（二級學(xué)院和管理部門、服務(wù)部門等）和教職工個(gè)人為完成教學(xué)、管理、科研等任務(wù)計(jì)劃申請的預(yù)算超出其實(shí)際支出的部分，以及在實(shí)際支出中不合理的支出。我國大部分高校的預(yù)算編制是分級分層自主管理，再由上級領(lǐng)導(dǎo)層審批的制度，由此產(chǎn)生了多個(gè)層級的預(yù)算責(zé)任單位，預(yù)算松弛也因此更加明顯。具體表現(xiàn)在：一是高校與各個(gè)下屬單位間的預(yù)算松弛;二是下屬單位與各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人間的預(yù)算松弛。高校預(yù)算松弛一方面弱化了預(yù)算的控制職能和績效考核職能，另一方面降低了資金配置效率，阻礙了高校的健康發(fā)展。高校預(yù)算松弛在支出預(yù)算松弛方面表現(xiàn)尤為明顯，由于高校內(nèi)部的預(yù)算負(fù)責(zé)單位大多是成本費(fèi)用控制中心，而非利潤中心，所以對支出經(jīng)費(fèi)的管理評價(jià)也就成為了校內(nèi)預(yù)算經(jīng)費(fèi)評價(jià)的核心內(nèi)容。高校內(nèi)部預(yù)算中的支出預(yù)算松弛是指高校內(nèi)部的各個(gè)單位（二級學(xué)院和管理部門、服務(wù)部門等）和教職工個(gè)人為完成教學(xué)、管理、科研等任務(wù)計(jì)劃申請的預(yù)算超出其實(shí)際支出的部分，以及在實(shí)際支出中不合理的支出。根據(jù)高校預(yù)算的審批特點(diǎn)，高校預(yù)算的申請多由責(zé)任單位負(fù)責(zé)申請，各個(gè)部門以獨(dú)立的身份參與預(yù)算的編制，由于預(yù)算指標(biāo)的完成很大程度上會(huì)影響部門負(fù)責(zé)人的升職考評、薪金以及聲譽(yù)，那么部門負(fù)責(zé)人很可能站在自身的角度考慮，利用自身的參與權(quán)，將學(xué)校的資源視為免費(fèi)資源，加大搶占力度，為自身部門目標(biāo)的完成奠定基礎(chǔ)。高校預(yù)算劃撥至部門之后，部門以項(xiàng)目立項(xiàng)的方法進(jìn)行項(xiàng)目管理進(jìn)行細(xì)化預(yù)算分配，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人往往由于利己的思想也會(huì)上行下效編制出一個(gè)相對寬松的預(yù)算。缺乏一致的控制，明確的考評往往給預(yù)算的松弛留下了余地。

（3）預(yù)算績效評價(jià)未能囊括全過程。高校應(yīng)該立足于預(yù)算績效評價(jià)對全面預(yù)算績效管理各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施情況加以控制，從而達(dá)到高校的預(yù)算管理進(jìn)行改進(jìn)，對戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)行調(diào)整的目的，但是眾多高校時(shí)常發(fā)生資金錯(cuò)位、設(shè)備浪費(fèi)閑置等隱性消耗和教育資源未得到充分利用等現(xiàn)象。究其原因，一是高校預(yù)算利益相關(guān)者反饋階段參與度較低，由于針對高校的戰(zhàn)略預(yù)算規(guī)劃很難兼顧利益相關(guān)者的利益平衡，使得預(yù)算在內(nèi)部流程層面缺少參與度。內(nèi)部參與度不高，績效激勵(lì)不健全，利益相關(guān)部門就會(huì)缺少推動(dòng)預(yù)算績效評價(jià)發(fā)展的動(dòng)力，最終導(dǎo)致預(yù)算績效評價(jià)流于形式。二是高校在預(yù)算績效評價(jià)上重申請，輕控制，部分高校在分配預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)，心思都用在如何把錢用出去，卻沒有考慮到后續(xù)預(yù)算績效評價(jià)時(shí)預(yù)算資金所取得的效益，更沒有在教育資金使用投資責(zé)任上形成有效的控制以及追責(zé)制度。從這個(gè)方面來看，現(xiàn)行的預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制無法清晰明確地反映出預(yù)算其他幾個(gè)環(huán)節(jié)的執(zhí)行質(zhì)量，影響高校細(xì)致深入的解決管理缺陷，使得高校無法正確地通過本期預(yù)算績效評價(jià)對下期預(yù)算進(jìn)行規(guī)劃。

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