劉園園 呂文靜 王旭

摘要：本文在總結政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理實踐的基礎上，運用公共管理中危機管理的相關概念，探討了我國公共危機管理中存在的相關問題，并就政府如何加強對公共危機的預防和管理提出了嘗試性建議。

關鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件 公共危機 管理

一.前言

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染疫情、群體性原因不明疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及影響嚴重公眾健康的事件。線下突發(fā)公共衛(wèi)生事件與線上輿情交織，易導致事件的失控，形成復合型公共危機。

公共危機管理，是指政府針對公共危機事件的管理，旨在解決政府對外交往和對內管理中處于危險和困難境地的問題，是深入理解公共危機的內在要求，是政府在快速發(fā)展的信息時代應對“風險社會”的有力保障。因此，強化公共危機管理，對提高政府工作效率和維護社會安全穩(wěn)定具有非常重要的意義。

我國政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐過程中暴露出一些公共危機管理制度存在的欠缺，我們要正視在公共危機管理方面的不足，不斷改善我國公共危機管理制度，以提升我國政府應對、處理、駕馭危機的能力。本文從我國在公共危機管理實踐中存在的問題出發(fā)，提出了幾點嘗試性建議，希望對政府政策制定及公眾意識有所啟示。

二.我國公共危機管理存在的問題

（一）公共危機管理意識較為缺乏

目前，我國部分地方政府公共危機防范意識薄弱，危機預警工作準備不足。一方面，公共危機的預防成本不足。在危機到來之前，無論是政府還是公眾，對于危機發(fā)生的可能性都存在僥幸心理，預防成本通常被視為“沒必要的成本”，這就使突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防工作難有建樹，部分地方政府的缺位一定程度上加劇了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的蔓延。

另一方面，政府部門對公共危機缺乏敏感度，信息監(jiān)測機制不健全，不善于利用媒體的信息優(yōu)勢發(fā)現危機事件的早期征兆并進行危機預警處理。公共衛(wèi)生事件早期薄弱的媒體宣傳難以廣泛引起人們的重視，公眾缺乏準確的判斷能力，對其危害的嚴重性認識不足，繼而隨著事態(tài)嚴重引起恐慌。

（二）公共危機管理法律體系不完備

我國當前缺乏應對公共危機的法律法規(guī)，權威性的應急法律保障不完備，難以滿足危機管理的法律化、制度化要求。比如，在民法方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是否為“不可抗力”難以界定；在刑法方面，對于一些患者故意不戴口罩惡意傳播病毒是否為“妨礙傳染病防治罪”難以定奪；在勞動法方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工傷認定、加班費有無等都無法可依……

（三）信息公開系統(tǒng)不暢通

在公共危機狀態(tài)下，政府及時、準確的發(fā)布權威信息有利于緩解社會恐慌，增強政府公信力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件背后的信息，值得被發(fā)現、被記錄、被關注、被研究。而是否公開突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)酵情況、公開到哪種程度，也愈發(fā)成為觀察各地政府公共衛(wèi)生事件信息公開的“晴雨表”。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，信息公開不及時、不準確問題較為突出。首先是信息透明化程度較低，部分地方政府虛報、瞞報事件真實情況，不利于政府決策部門了解形勢，影響了應對措施的制定。其次，信息準確情況有待商榷，不少人以娛樂之由在公共社交平臺散布虛假謠言，極易造成公眾恐慌，削弱政府公信力，不利于突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治工作的展開。

政府能夠及時有效、透明公開地向公眾發(fā)布相關信息，并充分利用新聞媒體進行正確的輿論引導，對公共危機的解決發(fā)揮著舉足輕重的作用。

（四）公共危機應對管理體系不完善

一方面，缺乏獨立的危機管理機構，導致反應能力較為遲鈍。突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)，對于一些重大事項誰負責、對誰負責的問題難以明確，許多事項往往需要中央政府統(tǒng)一下達命令，從而導致了地方政府對其的反應能力大打折扣。

另一方面，專業(yè)的危機管理人才較少，危機管理機構亟待健全。我國雖然在武警、消防、公安等行業(yè)設有行業(yè)應急單位和相關專業(yè)人員，但跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨專業(yè)的綜合性公共危機管理人員卻十分匱乏。

（五）社會輿情管理水平較低

公共危機事件涉及全體人民的切身利益，對全社會影響重大。突發(fā)公共衛(wèi)生事件一旦處理不當，極易造成輿情浪潮，甚至引起社會動蕩。因此，做好輿論引導工作對事件應對和社會穩(wěn)定具有重要的現實意義。

隨著新媒體的不斷發(fā)展，網絡輿情在社會輿情中發(fā)揮越來越重要的作用，一個公共熱點事件的爆發(fā)加上一種情緒化的意見，就可以成為點燃輿論火藥桶的導火索。由于我國政府理論研究起步較晚，各級政府在公共危機的輿論管理中仍處于探索的階段，雖然近年來取得了一些進展，但仍然存在許多問題，需要加大力度，采取綜合措施，全面提高輿論管理水平。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范中，如何及時準確地把握社會輿情動態(tài)，積極引導輿情，是政府應用網絡新媒體所面臨的嚴峻課題。

三.提高我國公共危機管理水平的嘗試性建議

（一）增強公共危機風險防范意識

首先，各級政府要增強公共危機防范意識，加強對領導干部的危機防范教育，樹立“以防為主”的理念，增強發(fā)現、捕捉、判斷公共危機信息的能力，把對各種潛在風險的評估納入到公共危機管理的日常工作中。其次，當危機發(fā)生時，廣泛收集與危機有關的各類信息，對其進行科學的分析和判斷，并使用現代信息技術方法充分掌握危機發(fā)生的概率、趨勢和后果，做到科學預測和判斷。

在用好用活防治結合、聯防聯控、群防群治工作機制的同時，要充分利用人工智能、區(qū)塊鏈、大數據等新一代信息技術，讓監(jiān)測與響應智能化聯動起來，把科研、疾控與治療無縫銜接起來，充分整合各方力量，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）健全公共危機管理法律法規(guī)體系

醫(yī)學史專家漢斯金瑟認為：“傳染病問題的消極影響絕對不僅僅只是通過死亡率來衡量，它還會逐漸對感染傳染病的國家造成極大的混亂與分裂。”突發(fā)公共衛(wèi)生事件中突發(fā)傳染病帶來的社會混亂與分裂的風險如果不能夠有效進行預警控制，就會上升為國家安全危機。國家要建立健全防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律法規(guī)和相關政策。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作。采取各類防控措施，要堅持依法、科學、精準施策，還要注意實行人性化管理，避免因簡單粗暴的硬性應急管理措施激化矛盾。要盡可能減少對人民群眾生產生活帶來的不便影響，為盡快恢復正常社會秩序和生產經營創(chuàng)造條件。

（三）建立健全公共信息公開機制

在高速發(fā)展的信息時代，向公眾及時提供真實的公共信息是政府和新媒體義不容辭的責任，政府要保障公眾對公共危機事件的合法知情權，增強信息透明度，動員引導民眾積極主動投入防控工作中。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)初期，政府應當實行一定的公開政策，借助新媒體高強度傳播增進公眾的了解。隨著事件持續(xù)，發(fā)揮新聞聯播等官方媒體與諸多民間媒體的作用，宣傳有關危機事件方面的知識，提高公眾的心理承受力，加強民眾對突發(fā)公共衛(wèi)生問題的防范意識，拓寬政府與公眾溝通的渠道，減少因相關信息不透明、閉塞而引起的社會混亂或危機的失控。

（四）完善公共危機應急管理體系

首先，我國政府應建立統(tǒng)一的應急管理機構，確保政令合一、職責明確、協(xié)調一致，提高行政機構的縱向管理速度，以提高政府應變能力。其次，培養(yǎng)專門的危機管理人才，在網絡上建立統(tǒng)一的公共危機應急管理系統(tǒng)，發(fā)揮民眾的力量，加強NGO的作用，增強政府部門與民眾的協(xié)調能力。與此同時，各地政府要分區(qū)分類分級精準施策。各地突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同，服務安全生產的方法手段不能千篇一律，要做到精準執(zhí)法，實施有效監(jiān)管。

為加快我國公共衛(wèi)生體系建設，我國原衛(wèi)生部人才交流服務中心組織國內相關領域的權威專家編寫了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理》，以提高醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

（五）加強社會普及教育，優(yōu)化輿情管理

因為互聯網輿論的發(fā)展是復雜多變的，在社會輿論事件發(fā)生后，各級政府部門需要加強互聯網輿論的監(jiān)測工作，以便及時了解輿情的動態(tài)變化，根據突發(fā)公共衛(wèi)生事件輿論的發(fā)展及時采取針對性的應對措施。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，各級政府部門在輿論管理和處置過程中，應充分利用政府資源引導輿論。例如，以政府新媒體作為信息響應渠道，及時發(fā)布事件處理進展信息，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息公開程度；加強公共危機知識的宣傳教育，提高公眾對公共危機的應變能力和防范能力。

四.結語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件來勢兇猛，但在黨中央、國務院高度重視、周密部署、各級政府和有關部門堅決貫徹、各地民眾積極響應之下，應對處理工作有條不紊地進行，這充分展示出我國公共危機管理水平的提高。雖然我國在公共危機管理方面積累了一定的經驗，但實事求是地分析，我國政府公共危機管理水平與社會發(fā)展需求、公眾的期望仍有較大差距。在公共危機頻發(fā)的時代，增強公共危機管理綜合應變能力，建立健全公共危機管理體制機制，是我國推進治理體系和治理能力現代化過程中一項極其重要的戰(zhàn)略任務。

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