淺談預算績效管理存在的問題及對策

陳珍燕

摘 要：行政事業(yè)單位作為社會公眾服務(wù)性組織，其經(jīng)濟來源主要依賴于財政撥款。近年來，隨著國家減稅降費的力度不斷加大，稅收制度與經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，財政收支平衡壓力日益凸顯。很有必要通過加強預算績效管理，不斷優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用的高效性和科學性。本文重點從行政事業(yè)單位預算績效管理的問題分析入手，給出對策措施和建議思考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位? 預算績效? 財稅體制? 績效評價

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）01（b）--02

實施全面預算績效管理是深化財稅體制改革、建立公共財政精細化管理的重要內(nèi)容，是有效發(fā)揮財政職能作用、提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要舉措。

1 行政事業(yè)單位實施預算績效管理的意義

1.1 做好預算績效管理有助于提升國家治理能力水平

實行全面預算績效管理是完善國家治理體系，提升國家治理能力的一項打破傳統(tǒng)的制度改革。全面預算通過協(xié)調(diào)各方資源提升了整體性，績效管理通過加強可控性提高了執(zhí)行力，兩者的有效結(jié)合將為政府領(lǐng)導科學決策提供信息，并以國家整體目標為導向倒逼政府職能的轉(zhuǎn)變和人員履職能力的提升。全面預算績效管理作為行政管理改革的重要環(huán)節(jié)，將通過降低行政成本提高行政事業(yè)單位的綜合競爭力，打造一個可測量、可問責型政府。

1.2 做好預算績效管理有助于提高行政事業(yè)單位的績效管理水平

實行全面預算績效管理的方法就是將預算管理貫穿到行政活動的全過程，是緩解財政資金有限性與社會發(fā)展所需資金無限性矛盾的重要手段。績效型預算管理提高了預算的有效性，并為財政功能擴大到行政管理各環(huán)節(jié)奠定了基礎(chǔ)，同時改善了績效管理中涉及其他多方面非價值指標的設(shè)定水平，提高了政府決策和執(zhí)行的效率，打造了一個經(jīng)濟效率型政府。

1.3 做好預算績效管理有助于建立行政合法性依據(jù)標準

實行全面預算績效管理的導向就是將經(jīng)濟、效率和效用原則引入到公共部門，賦予財政支出經(jīng)濟學上的成本屬性，并把行政績效作為評價行政合法性的新準則及政府履職實現(xiàn)程度的重要尺度，從而使成本效益關(guān)系成為行政合法性意義的法律關(guān)系。并且依托信息公開的機制，方便公眾參與監(jiān)督，提高政府信譽和形象，打造一個陽光型政府。

2 行政事業(yè)單位應(yīng)用預算績效管理的常見問題

2.1 預算績效管理觀念淡薄，缺乏主動性

當前，預算績效管理實施時間短、范圍廣、基礎(chǔ)弱，可借鑒經(jīng)驗不多，理念扎根不深。比如，由于預算執(zhí)行監(jiān)督力度不夠，導致以往年度執(zhí)行率針對性差、參考價值低，容易造成預算失效。出現(xiàn)這種情況，主要原因在于各級預算單位未形成統(tǒng)一的認知和制度，只重視資金預算，不重視績效管理，沒有真正認清績效管理的重要性和優(yōu)越性。所以，行政事業(yè)單位必須提高預算績效管理的主動性，從先有預算再排項目向先有項目再排預算轉(zhuǎn)變。

2.2 預算績效管理的組織架構(gòu)不夠完善，缺乏統(tǒng)籌性

受傳統(tǒng)的經(jīng)濟理念和管理體制的影響，預算績效管理還沒有建立完整的組織架構(gòu)、領(lǐng)導體系和內(nèi)控制度機制，或者組織架構(gòu)缺乏完備性，領(lǐng)導體系缺乏科學性，內(nèi)控制度機制在實踐工作中并沒有得到有效執(zhí)行，形同虛設(shè)，存在“兩張皮”的現(xiàn)象。同時缺乏管理人才，不僅表現(xiàn)在對單位內(nèi)部人員的培訓體系不夠完善，而且對單位人員的專業(yè)技術(shù)能力和職業(yè)道德素養(yǎng)的提升不夠重視。

2.3 績效型預算編制脫離實際，缺乏前瞻性

（1）績效型預算評價體系不科學、不規(guī)范。一方面，行政事業(yè)單位中不同部門處理問題的方式不統(tǒng)一，沒有明確的衡量標準，多樣化標準的情況一定程度上導致績效評價的隨意性較大。另一方面，簡單的量化指標又缺乏客觀標準及相關(guān)數(shù)據(jù)支持，導致不能真實反映預算的總體情況。

（2）績效型預算評價方法比較單一、簡單，大都還是采用目標分析法、成本效益分析法等，主觀因素判斷占比較大，尚未主動嘗試采用層次分析法等先進方法。究其原因，一方面鑒于公共服務(wù)和產(chǎn)品效益的定性化、多元化，因而無法做到量綱統(tǒng)一;另一方面由于公共產(chǎn)品自身數(shù)據(jù)不完備，對隱性成本的測量和計算無疑就是一種障礙。

（3）績效型預算目標的實現(xiàn)手段缺乏連貫性，無法進行實質(zhì)性比較分析。日益提高的科學精細管理的要求和以前的管理手段粗放的反差讓我們感知到歷史數(shù)據(jù)與信息的嚴重缺失，評價工作作用也因缺乏翔實量化的數(shù)據(jù)而大大受限。

2.4 預算執(zhí)行監(jiān)督機制不健全，績效結(jié)果缺乏應(yīng)用性

行政事業(yè)單位預算的監(jiān)督考核環(huán)節(jié)基本缺失，無法設(shè)立專職的監(jiān)督部門全過程、全方位地介入整個環(huán)節(jié)中，有的行政事業(yè)單位存在預算執(zhí)行項目不細化、不總結(jié)，項目開展只有預算沒有結(jié)算，造成好的經(jīng)驗無法傳承完善，問題無法調(diào)整修正;有的行政事業(yè)單位評價結(jié)果不具體，針對性普遍比較差，不適應(yīng)的問題比較嚴重;有的由于預算績效管理過程的簡單機械造成相關(guān)配合部門的抵觸反對。這些都會造成信息的不對稱和溝通的不順暢，最終制約著預算績效管理的正常開展。

3 強化行政事業(yè)單位應(yīng)用預算績效管理的幾點建議

3.1 加大宣傳力度，強化預算績效意識

強調(diào)預算績效管理的術(shù)道同步，樹立科學的預算績效管理理念。

一是提高站位，主動對財政資金預算實施績效管理。預算績效管理是一項以提高效率與效益為中心的預算管理制度，單位管理者須從概念上對其有明確的認識，要充分認清預算績效管理對全面深化財稅體制改革的重要性，積極轉(zhuǎn)變觀念以適應(yīng)當前新型管理模式，積極主動作為，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)任何疏漏。

二是更新理念，強化預算績效管理的使命意識和責任意識。要確立“財政的錢是取之于民用之于民，我們要關(guān)注財政支出的去向，更要關(guān)注財政支出的效果。”要形成“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔責”的權(quán)責機制。要通過全面實施預算績效管理，提高財政資金使用績效，將每一分錢用在刀刃上，切實做到花錢必問效，無效必問責。

三是營造氛圍，利用各類媒體及政府網(wǎng)絡(luò)平臺大力宣傳預算績效管理的深遠意義。推動凝聚社會共識，營造績效文化氛圍，培養(yǎng)正確的預算績效管理意識，樹立以績效評價為核心的工作理念，緊密結(jié)合各部門的職能，明確各項分工。行政事業(yè)單位每位工作人員都能夠運用其應(yīng)有的工作權(quán)益實行績效管理評估，提高單位的績效管理水平并協(xié)同社會監(jiān)督，推動預算績效管理工作向更廣更深層次發(fā)展。

3.2 建立內(nèi)部控制與預算績效相整合的管理體系

一是建立以預算績效為核心貫穿業(yè)務(wù)全流程的“微內(nèi)控”管理模式。明確主體責任，細化權(quán)責運行，完善各項制度，規(guī)范內(nèi)部工作流程控制，使預算績效管理成為內(nèi)部控制管理的重要內(nèi)容，同時也使內(nèi)部控制管理成為實現(xiàn)績效管理關(guān)口前移的重要手段。

二是注重加強內(nèi)控人才培養(yǎng)。努力培養(yǎng)經(jīng)濟、審計、法律及相關(guān)管理學知識全面貫通的復合型人才，注重加強對專業(yè)技術(shù)能力和職業(yè)道德素養(yǎng)的全面提升，建立預算績效管理人力保障體系。

三是強化預算內(nèi)部控制力度。在關(guān)注內(nèi)部風險點防控的基礎(chǔ)上，建立科學、規(guī)范、可靠性強的績效目標體系。在管理模式上，由依靠行政命令、長官意志的做法向依法管理轉(zhuǎn)變;在方式上，從突擊運動式抓工作，向按流程、規(guī)定標準方式轉(zhuǎn)變，提升管理績效。

3.3 建立以解決具體問題為導向、指向未來的預算績效管理模式

一是建立以防范未來風險為目標的預算編制方法。我國從注重經(jīng)濟增速轉(zhuǎn)向注重發(fā)展質(zhì)量的要求，決定了未來財政政策要從側(cè)重宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風險管理。因而預算績效管理的目標要立足于防范未來風險而不是僅立足于當下的成本效益，從而使預算目標的設(shè)置有了延續(xù)性、持久性，為破解目前預算績效管理的困境提供了解決方案。行政事業(yè)單位能更準確地規(guī)劃好中期預算，細化好次年預算，保持長期規(guī)劃的一致性，并大大提升往期數(shù)據(jù)匯總分析的有效性和準確性，由此設(shè)定出更多定量定性的績效目標。

二是建立分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次預算績效評價指標體系。以具體問題為導向，分清問題主次和輕重緩急，抓住當前重大問題，使預算績效管理的作用顯現(xiàn)出來，設(shè)定關(guān)鍵共同性績效指標和個別化指標來量化評價資金的使用效果。以解決問題為目標，設(shè)立確切的評分體系，將發(fā)現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q問題的方案，充分分析每個績效考評結(jié)果中隱形的根本因素，做好績效評價的善后工作，提高績效管理工作的公信力。

三是建立績效指標庫。統(tǒng)籌考慮預算編制和評價需求，擇優(yōu)將評價指標納入指標庫內(nèi)統(tǒng)一管理，建立一套能滿足預算績效編制、執(zhí)行以及監(jiān)督等各環(huán)節(jié)需求的預算績效評價指標體系，確?？冃畔⒌囊恢滦院陀行?，并為相似項目提供參考性績效指標的指導性規(guī)劃。

3.4 建立激勵相融的預算績效管理機制，重視預算績效評價結(jié)果運用

一是建立績效評價結(jié)果與資金安排相互掛鉤機制。行政事業(yè)單位要主動地將評價結(jié)果與資金安排正相關(guān)的編報原則作為單位預算編制要求，強化零基預算意識，參照往年執(zhí)行率及績效評價結(jié)果有傾向性地安排次年預算編報。通過分析績效評價結(jié)果，做實項目庫管理，推動項目庫向前端延伸，成熟一個，落實一個，不做無績效的項目;引導業(yè)務(wù)部門將項目績效表現(xiàn)好的進行復制推廣，將項目績效表現(xiàn)差的進行調(diào)整完善。同時，財政部門選擇有代表性的重點項目進行重點評審，找出不足，提出更改方案，并且進行及時跟蹤反饋，建立問責機制，在預算安排上建立起一套可測量的、具有說服力的資金安排機制。

二是建立績效評價結(jié)果反饋與整改相互結(jié)合機制。要對資金采取實時動態(tài)的“雙監(jiān)控”，將績效目標實現(xiàn)狀況與資金執(zhí)行率相結(jié)合來分析，避免造成資金閑置沉淀或者損失浪費的問題，及時調(diào)整執(zhí)行中的偏差，堵住管理漏洞，確保資金的?？顚Ｓ煤桶踩咝?。同時，還要采取行之有效的項目跟蹤形式，及時對項目執(zhí)行進行糾偏。在項目執(zhí)行過程中進行實時監(jiān)控，當發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行與預算目標有差異時，及時對偏離現(xiàn)狀進行合理分析，并進行有效地整改反饋。從而，可以根據(jù)不同情況制訂出更加切實可行的管理方案，并對不同的工作部門提出不同的管理制度，提升績效管理水平。

三是建立績效評價結(jié)果報告與通報相互結(jié)合機制。對一些“資金量大、影響廣、社會關(guān)注度高”的民生項目和重點專項支出績效評價情況，按程序上報地方政府和人大，并根據(jù)要求在一定范圍內(nèi)將績效評價結(jié)果進行通報，按照“誰組織實施，誰進行誰通報”的原則，對包括預算績效評價基本情況、評價結(jié)果和存在的問題等內(nèi)容進行通報，并以信息公開為契機，發(fā)揮社會監(jiān)督功能，各預算部門除了要在本部門門戶網(wǎng)站公開績效自評報告，還要不斷拓寬監(jiān)督舉報的渠道，方便公眾提意見，增強財政資金使用績效的透明度，拉近單位與社會民眾之間的關(guān)系。

參考文獻

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