城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理探究

和頌忠

[摘 要] 隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，人們更加注重高質(zhì)量的生活。而近年來隨著我國人口數(shù)量日趨增長，與城鄉(xiāng)建設(shè)相匹配的土地資源成為民生關(guān)注的主要問題。因此，本文立足于我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理現(xiàn)狀，探討其存在的問題，并結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況提出相關(guān)對策，以達(dá)到優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和提高土地資源利用率的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng);規(guī)劃建設(shè);土地管理

[中圖分類號] F301.2;TU984 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1674-7909（2020）05--2

在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，政府部門和建筑從業(yè)者都將關(guān)注的重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通和各類建筑工程等規(guī)劃建設(shè)上，其目的是科學(xué)合理地利用有限的土地資源，打造出適合現(xiàn)代人居住和生產(chǎn)的城鄉(xiāng)空間[1]。因此，相關(guān)部門要加強(qiáng)對土地資源的合理規(guī)劃和管理，科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。但是現(xiàn)階段，一些地區(qū)在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理方面存在一些問題，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行分析和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并提出相對應(yīng)的政策和措施。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理工作存在的問題

1.1 資金投入不足，行政審批效率低

我國疆域遼闊，地大物博，但是人口基數(shù)大且分布不均勻，較多地區(qū)土地資源非常緊缺，而且受歷史背景和復(fù)雜的資源環(huán)境影響，部分地區(qū)土地資源不充足[2]。當(dāng)前，一些地區(qū)缺乏科學(xué)、合理和完善的管理機(jī)制，政府相關(guān)部門在規(guī)劃管理工作中，對土地資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的審批流程復(fù)雜，導(dǎo)致審批時(shí)間較長。尤其是一些有重要戰(zhàn)略意義的綜合工程項(xiàng)目，需要充足的資金投入和高效的審批流程支持，但部分地區(qū)往往會(huì)因?yàn)楦鞣N因素，使得優(yōu)質(zhì)城鄉(xiāng)規(guī)劃項(xiàng)目因資金投入不足，未能達(dá)到預(yù)期效果。

1.2 監(jiān)管力度不嚴(yán)，規(guī)范執(zhí)行不到位

一些地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)在實(shí)施過程中由于監(jiān)管力度不足等，造成項(xiàng)目建設(shè)未能達(dá)到預(yù)期效果，尤其在項(xiàng)目開始施工建設(shè)之后，相關(guān)開發(fā)商和工程方缺乏節(jié)約和集約利用土地資源的意識，導(dǎo)致在規(guī)劃及實(shí)際建設(shè)過程中出現(xiàn)土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象[3]。此外，部分施工方在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，擅自更改規(guī)劃方案，未按照相關(guān)部門之前指定的規(guī)劃方案實(shí)施，造成規(guī)劃的權(quán)威性受到?jīng)_擊，而監(jiān)管部門也沒有起到監(jiān)督管理作用。

1.3 規(guī)劃體系缺乏科學(xué)性和長遠(yuǎn)性

科學(xué)規(guī)劃是現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，這就需要相關(guān)部門用科學(xué)長遠(yuǎn)的眼光來規(guī)劃所管轄區(qū)域內(nèi)的土地資源，建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系[4]。但是目前，多數(shù)地區(qū)都不具備科學(xué)的規(guī)劃管理體系，導(dǎo)致相關(guān)工作人員缺乏對土地資源管理工作重要性的認(rèn)知，工作團(tuán)隊(duì)也忽視了土地資源管理工作的重要意義。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理對策

2.1 促進(jìn)制度標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，落實(shí)多規(guī)合一

土地資源是重要的國有資產(chǎn)，且我國土地資源較稀缺，因此相關(guān)規(guī)劃工作者和建設(shè)管理者應(yīng)對土地資源有正確的認(rèn)識，在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中正確規(guī)劃和合理利用土地資源。城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，做好規(guī)劃是任何一個(gè)城市發(fā)展的首要任務(wù)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃當(dāng)中，要把握好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實(shí)“多規(guī)合一”，真正做到將國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合到一起，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。比如，一些城市的產(chǎn)業(yè)形態(tài)主要是輕工業(yè)生產(chǎn)，就可以適當(dāng)放寬用于輕工業(yè)廠房規(guī)劃建設(shè)的土地審批政策，提高行政審批效率;對于一些有珍貴綠地資源的城市，要兼顧生態(tài)資源保護(hù)和土地資源開發(fā)利用[5]。以陜西西安為代表的古城，保存遺留了大量的古代歷史文物和古代建筑，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施過程中，需要保護(hù)歷史文化資源的完整性，確保其不受人為破壞?？傊?，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理要在確保人民高質(zhì)量生活、保護(hù)重要人文資源安全以及維護(hù)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理的土地利用標(biāo)準(zhǔn)、土地使用規(guī)則和土地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)落實(shí)多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效管理。

2.2 加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃

在土地開發(fā)利用的過程中會(huì)出現(xiàn)形式多樣的違法行為，這就需要相關(guān)部門加大行政執(zhí)法力度，對于搶占土地、違法用地和圈地等行為，嚴(yán)格利用法律手段進(jìn)行及時(shí)有效的制止[6]。與此同時(shí)，相關(guān)部門要加大普法力度，加大保護(hù)和合理利用土地資源的宣傳力度，通過普法和宣傳，提高城鄉(xiāng)居民科學(xué)利用土地資源的意識，認(rèn)識到支持城市規(guī)劃的重要意義，提高公眾參與感，科學(xué)發(fā)展規(guī)劃事業(yè)。

土地利用總體規(guī)劃作為國家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)，是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上做的總體安排和布局，是國家將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行合理配置，保證各級人民政府依法對轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用以及開發(fā)、整治、保護(hù)做的綜合部署和統(tǒng)籌安排。這一舉措能保障土地資源的合理利用，防止人們盲目開發(fā)土地資源，同時(shí)也能讓居民更清楚地意識到保護(hù)土地資源及科學(xué)進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要意義。

2.3 破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是我國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的主要原因，要想更好地落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃，就要解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制問題。造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的一部分原因就是以城市偏向的差別化思維來處理城鄉(xiāng)事物，影響了城鄉(xiāng)要素互動(dòng)，拉大了城鄉(xiāng)差距，讓城鄉(xiāng)居民存在身份有別、地位不平等及公共服務(wù)不均等問題，同時(shí)也導(dǎo)致了資金、土地、人才等資源在城鄉(xiāng)之間配置失衡。要想改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制引起的城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題，首先要明確城鄉(xiāng)之間存在的各項(xiàng)差異，但是不能將絕對平等作為解決問題的策略，而是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)在政治、制度方面的平等，盡量實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ);其次要改變差別化思維，以城鄉(xiāng)一體化的思維解決問題，盡可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)一體化，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)添磚加瓦。

2.4 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

習(xí)近平在2017年10月18日黨的十九大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施針對鄉(xiāng)村需求的多樣化建立了不同的實(shí)施模式，有針對種植者建立的豐信農(nóng)業(yè)服務(wù)模式;也有以“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧+農(nóng)產(chǎn)品上行”為切入點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興社員網(wǎng)模式。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，加快了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展腳步，讓農(nóng)業(yè)成了有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成了有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成了安居樂業(yè)的家園。

3 優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理工作的意義

3.1 有利于提升規(guī)劃管理工作的質(zhì)量

通過制定科學(xué)的土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)制，并加大執(zhí)法力度、引進(jìn)高質(zhì)量人才、提升管理團(tuán)隊(duì)整體素養(yǎng)、優(yōu)化土地征收機(jī)制、做好土地儲備工作等，能夠促使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)更加科學(xué)和規(guī)范，有利于提高土地管理部門的工作質(zhì)量。相關(guān)管理者要想統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障人民生活質(zhì)量和提升人民幸福指數(shù)，必須提升自身專業(yè)技術(shù)水平。只有自身專業(yè)技術(shù)水平過硬，具備高水準(zhǔn)的規(guī)劃意識，才能提高工作效率，保證相關(guān)規(guī)劃項(xiàng)目的執(zhí)行效果達(dá)到預(yù)期水平。而且，管理者具備較高的素質(zhì)，能防止其在工作中違法犯罪，更好地保障人民利益，有利于城鄉(xiāng)穩(wěn)定發(fā)展。

3.2 有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

當(dāng)前，世界各地都極其注重統(tǒng)籌民生、經(jīng)濟(jì)和城市的共同發(fā)展。因此，城鄉(xiāng)土地資源的使用要從多方面入手，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，使人們更加幸福、健康、和諧的生活，提高城鄉(xiāng)居民的生活品質(zhì)。

4 結(jié)語

不同地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)是否能夠可持續(xù)發(fā)展且統(tǒng)籌兼顧直接由土地資源利用率的高低決定。因此，為了更好地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、整體提高社會(huì)發(fā)展水平，建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃體系、制定合理的土地利用管理方案是作為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理者的首要任務(wù)，同時(shí)，還需要不斷加大專業(yè)團(tuán)隊(duì)規(guī)模，提升專業(yè)團(tuán)隊(duì)能力，同時(shí)加強(qiáng)管理執(zhí)法力度。各地方管理部門對于當(dāng)前所轄區(qū)域，在規(guī)劃管理的同時(shí)一定要秉承實(shí)事求是的原則，保證規(guī)劃項(xiàng)目的可行性，保證土地管理的合理性和科學(xué)性。

參考文獻(xiàn)

[1]林堅(jiān)，趙冰，劉詩毅.土地管理制度視角下現(xiàn)代中國城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃演進(jìn)[J].國際城市規(guī)劃，2019（4）：23-30.

[2]張亦佳.探索政府與市場、公平與效率的最佳結(jié)合：香港規(guī)劃管理的特點(diǎn)和啟示[J].上海城市規(guī)劃，2015（4）：69-73.

[3]何為.后“土地經(jīng)濟(jì)”時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型路徑研究[J].上海城市規(guī)劃，2015（6）：92-96.

[4]琚立寧.歷史地看待“城市開發(fā)邊界”的定位與內(nèi)涵：上海的相關(guān)歷史實(shí)踐評述[J].上海城市規(guī)劃，2018（s1）：35-39.

[5]陳春，張愛玲，于立，等.農(nóng)村集體建設(shè)用地空間研究進(jìn)展與展望[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2016（8）：135-141.

[6]趙冰，林堅(jiān)，劉詩毅.“外引”與“內(nèi)消”：國際經(jīng)驗(yàn)對中國城鄉(xiāng)土地利用相關(guān)規(guī)劃的影響探析[J].國際城市規(guī)劃，2019（4）：35-54.