宋建軍

2020年實現脫貧攻堅目標后，深度貧困地區(qū)和農村特殊貧困群體依然存在，貧困縣摘帽后對促進發(fā)展政策扶持的需求仍然強烈;與此同時，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和人口老齡化進程的加快，城市相對貧困問題日益突出，包括進城農村勞動力在內的城市低收入者、困難殘疾人、失能或半失能的孤寡老人成為城市相對貧困群體，城市減貧任重道遠。按照黨的十九大提出的“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的要求，貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想，重點做好新時期減貧政策與脫貧攻堅政策的銜接、減貧政策與社會保障和社會救助政策的融合、減貧政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌。

一、保持扶貧政策的連續(xù)性，鞏固精準脫貧成果

2020年后，農村剩余貧困人口和返貧人群成為減貧重點，城市低收入群體、特殊貧困群體成為減貧政策需要關注的對象。減貧重點從解決“兩不愁、三保障”向促進社會公平和提升貧困人口發(fā)展能力轉變，把提高減貧質量放在首位。

延續(xù)3—5年的專項扶貧支持政策。繼續(xù)執(zhí)行以中央、省級財政為主，市、縣級財政為輔的減貧經費投入機制，在過渡期內中央財政增量專項扶貧資金重點聚焦對深度貧困地區(qū)和農村特殊困難群體的扶持，使其徹底擺脫貧困;其余貧困縣繼續(xù)保持現有的支持力度。實施貧困地區(qū)產業(yè)提升行動計劃，做大做強特色產業(yè)。因地制宜發(fā)展對貧困戶增收和就業(yè)帶動作用明顯的種養(yǎng)業(yè)、林草業(yè)、農產品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，支持農產品加工企業(yè)和產品產銷對接服務平臺建設，引導特色農產品走品牌化、標準化發(fā)展道路，避免產業(yè)扶貧同質化、短期化和低端化，培育持續(xù)發(fā)展新動能。做好易地扶貧搬遷安置區(qū)后續(xù)幫扶，將移民搬遷與小城鎮(zhèn)建設、工業(yè)集中區(qū)建設、現代農業(yè)發(fā)展相結合，實現搬得出、穩(wěn)得住、能致富。增加貧困地區(qū)飲水、道路、校舍、醫(yī)院等基礎設施管理維護資金，解決“重建設、輕管理”問題。加大金融支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)的力度，激發(fā)和培育脫貧者的內生動力，建立農民增收長效機制。

行業(yè)扶貧重點圍繞補齊基層教育、醫(yī)療服務短板和促進就業(yè)展開。一是提高貧困地區(qū)的教育水平和教學質量，阻斷貧困代際傳遞。改善縣鄉(xiāng)義務教育薄弱學校的辦學條件，推動遠程教育發(fā)展和鄉(xiāng)村教師隊伍建設，將貧困地區(qū)學前教育納入義務教育體系，在“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)開展普及從小學到高中的12年義務教育試點。二是完善醫(yī)療保障制度和提高醫(yī)療服務質量，防止因病致病和返貧。完善農村貧困人口健康卡制度，重點做好地方病的預防和救治。依托東西部扶貧協(xié)作和對口支援的結對關系推進遠程醫(yī)療診療合作，提高貧困地區(qū)遠程會診、遠程影像、遠程病理的覆蓋度，完善相關付費機制，織牢健康安全網。三是實施積極的就業(yè)政策。依托“雨露計劃”等進行扶志教育和技術培訓，緊貼市場需求，實施精準技能培訓，強化培養(yǎng)實用型人才，提高貧困群眾脫貧致富的專業(yè)技能。適時更新農村貧困勞動力就業(yè)信息平臺，提供勞動力供求信息。四是加強貧困地區(qū)人才隊伍建設。全面提高貧困地區(qū)公務員、鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生等職業(yè)的待遇水平，解決優(yōu)質人力資源難以“下沉”的問題，落實引進和留住人才的激勵機制。

加強社會扶貧。繼續(xù)實施東西部扶貧協(xié)作和對口支援，中央國家機關各部委、企事業(yè)單位定點幫扶貧困地區(qū)的政策，推動東部支援地區(qū)與受援地區(qū)建立深度合作關系。利用“全國扶貧日”和中國社會扶貧網等平臺，動員社會力量到貧困地區(qū)開展捐資助學、慈善公益醫(yī)療救助、支醫(yī)支教、社會工作和志愿服務等扶貧活動，為社會參與扶貧搭建暢通的服務平臺。結合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)揮貧困縣涉農資金整合使用的放大效應，吸引社會資本投入貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)，有效發(fā)揮社會助力扶貧濟困的作用。

二、建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的貧困治理體系，構建減貧長效機制

為解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，過渡期后將消除特殊群體的絕對貧困和減少相對貧困作為新時期的減貧方略，實現由集中性脫貧向常態(tài)化減貧轉變。

建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以保障性減貧為主、開發(fā)性扶貧為輔的減貧長效機制和政策體系。扶貧政策過渡期后將開發(fā)性扶貧政策內化到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中，促進農村產業(yè)興旺;保障性減貧政策與社會保障、社會救助政策和教育、就業(yè)等基本公共服務政策相融合，避免減貧對象和非扶持低收入群體政策待遇的“懸崖效應”和“福利陷阱”。一是適應推進新型城鎮(zhèn)化的要求，擴大城市低保覆蓋范圍，將在城市生活兩年以上的居住證持有者全部納入城市居民最低生活保障體系;將符合條件的特困人員全部納入城市社保、社會救助體系。二是將過渡期后農村剩余貧困人口或返貧人口的減貧政策納入社會保險、社會救助和社會福利保障體系之中。按照鄉(xiāng)村振興的要求逐步提高農村基本醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、教育等社會保障標準。三是將針對城鄉(xiāng)貧困殘疾人、貧困老年人、重病患者和貧困兒童等特殊貧困群體的救助政策，針對城鄉(xiāng)貧困人口的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)的特殊保障政策納入中央對地方均衡性轉移支付標準財政支出中，并根據貧困人口占比提高轉移支付系數。

三、完善減貧對象精準識別和動態(tài)調整機制，提高減貧政策效率

依托國家人口基礎信息庫、全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)、全國最低生活保障等信息系統(tǒng)，加強扶貧、人社、民政、教育、交通、公安、市場監(jiān)管等部門及銀行間與減貧相關信息的互聯互通和共享，打通各地區(qū)各部門數據壁壘，解決部門和地方“信息孤島”問題。健全城鄉(xiāng)減貧對象的精準識別、退出標準、程序和核查辦法。完善城鄉(xiāng)貧困人口統(tǒng)計監(jiān)測體系，開展減貧對象的定期核查，建立精準臺賬，實施動態(tài)管理，建立后扶貧時代貧困監(jiān)測和預防應對機制。完善特困人員救助信息系統(tǒng)，實行動態(tài)監(jiān)測和進退調整。根據家庭收支比合理確定2020年后深度貧困地區(qū)和農村特殊人群的絕對貧困標準，明確城市相對貧困標準，健全減貧標準的動態(tài)調整機制。

四、創(chuàng)新減貧方式，提高減貧質量

尊重貧困群體的主動性和創(chuàng)造性，因地因人施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，推動減貧從運動式向制度化、精細化治理轉變，建立上下結合的“互動”式減貧治理機制。

建立激勵機制，改變貧困群眾等、靠、要的思想，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，對主動脫貧家庭給予物質和精神獎勵;對有勞動能力卻無所作為的貧困家庭減少資金和物質的直接給予，提高參與脫貧的主動性。開展減貧示范村、示范戶創(chuàng)建活動，用身邊的事教育身邊的人，讓減貧有目標、有方向。對“因懶致貧、因賭致貧、因婚致貧、因子女不贍養(yǎng)老人致貧”等不良現象，開展教育懲戒。

創(chuàng)新貧困縣涉農資金統(tǒng)籌整合使用管理機制，在涉農專項轉移支付和涉農基建投資分類統(tǒng)籌整合的基礎上，完善以“大專項+負面清單”的管理模式，把專項扶貧資金、相關涉農資金和社會幫扶資金按照“農業(yè)發(fā)展類、農村基礎設施建設類、農民增收類和生態(tài)環(huán)境保護類+負面清單”的方式捆綁使用。探索開發(fā)性扶貧“以獎代補”辦法，走出一條新時代貧困治理的中國之路。

創(chuàng)新特殊困難群體的社會救助方式，實現由物質和現金救助為主向物質保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升和社會融入相結合的綜合援助發(fā)展，增加提供免費或低價的精神文化生活服務。借鑒日本“陪伴式援助”的經驗，強化政府購買救助服務，鼓勵專業(yè)機構和專業(yè)人士參與社會救助服務，提高社會救助服務的質量，打通民生保障“最后一公里”。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院國地所）