張端鴻

所謂教師“縣管校聘”，是指全體公辦義務教育學校校長和教師全部由縣級政府統(tǒng)一管理，在一定聘期內會被強制交流到縣轄區(qū)范圍內任何一所義務教育學校。這樣一來，所有公辦義務教育學校的校長和教師就不再終生為某一所特定的學校服務。

黨的十九大以來，國家高度重視鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村教育發(fā)展。2月5日，中央一號文件公開發(fā)布，在“提高農村教育質量”部分提到：加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設，全面推行義務教育階段教師“縣管校聘”，有計劃安排縣城學校教師到鄉(xiāng)村支教。教師“縣管校聘”成為促進義務教育均衡發(fā)展，彌補鄉(xiāng)村公共教育服務短板，實現鄉(xiāng)村教育振興，確保鄉(xiāng)村如期實現全面小康目標的重要政策舉措。

何為教師“縣管校聘”？

所謂教師“縣管校聘”，是指全體公辦義務教育學校校長和教師全部由縣級政府統(tǒng)一管理，在一定聘期內會被強制交流到縣轄區(qū)范圍內任何一所義務教育學校。這樣一來，所有公辦義務教育學校的校長和教師就不再終生為某一所特定的學校服務。他們既可能到城區(qū)義務教育學校任教，也可能到鄉(xiāng)村義務教育學校任教;既可能到優(yōu)質學校任教，也可能到薄弱學校任教。也就是說，公辦義務教育學校的校長和教師從過去一所特定學校的“學校人”轉變?yōu)檎麄€縣域義務教育系統(tǒng)的“系統(tǒng)人”。

長期以來，城鄉(xiāng)義務教育資源配置不均衡一直是困擾我國義務教育發(fā)展的問題。即便是在同一縣域范圍內，縣城的學校也往往能聚集最優(yōu)秀的教師資源，其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校。廣大的鄉(xiāng)村學校，特別是邊遠地區(qū)的學校，普遍缺乏優(yōu)質教師資源，教育教學質量堪憂。這一狀況導致的結果是，鄉(xiāng)村家長想盡一切辦法把孩子送到縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)質學校，鄉(xiāng)村學校生源和教師流失，優(yōu)質學校大班額問題嚴重，縣域范圍內的義務教育學校“馬太效應”顯現，嚴重制約了義務教育均衡發(fā)展和教育公平目標的實現。

早在2016年，國務院下發(fā)的《關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中就強調：義務教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業(yè)，是必須優(yōu)先發(fā)展的基本公共事業(yè)，是脫貧攻堅的基礎性事業(yè)。縣域內城鄉(xiāng)義務教育學校建設標準統(tǒng)一、教師編制標準統(tǒng)一、生均公用經費基準定額統(tǒng)一、基本裝備配置標準統(tǒng)一和“兩免一補”政策城鄉(xiāng)全覆蓋，成為促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的重要目標。教師資源是學校發(fā)展的核心資源。在新時代，教師“縣管校聘”將會成為實現縣域城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的關鍵之策。

教師“縣管校聘”將帶來哪些重大變革？

實行“縣管校聘”改革的目的是打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，實現優(yōu)質教師資源的“全縣共享”，大力促進縣域內義務教育均衡發(fā)展，激發(fā)教師活力。最直接的變革就是校長和教師的校際交流和崗位流動，但深層次的變革遠不止于此。

首先，從教師的進口來說，全縣義務教育教師將實現統(tǒng)一招聘。縣教育局匯總縣域范圍內所有義務教育學校的用人需求后，統(tǒng)一發(fā)布招聘信息，統(tǒng)一組織專業(yè)測試，統(tǒng)一組織面試，雙向選擇，擇優(yōu)錄取。這既有助于改變新教師紛紛擠向城鎮(zhèn)學校的狀況，也有利于分散少數優(yōu)質學校校領導壟斷少數優(yōu)質學校教師崗位的權力。部分試點地區(qū)將優(yōu)秀大學畢業(yè)生全部充實到農村教學一線，取得了良好的效果。

其次，從教師的專業(yè)化培訓和發(fā)展來說，全縣義務教育教師將由縣教育局統(tǒng)一安排。縣域范圍內的教師都有機會參加全縣統(tǒng)一的常規(guī)教師培訓，獲得標準化的教師培訓;都有機會獲得縣教育局統(tǒng)一組織的國際國內交流和進修學習機會;都有機會加入縣級名師團隊，在名師的指導下不斷提高專業(yè)化水平。優(yōu)秀教師、優(yōu)課評比、優(yōu)秀學科帶頭人、各類教師人才選拔也都由全縣統(tǒng)一組織安排，名額在城鄉(xiāng)之間公平分配。這有助于改變過去鄉(xiāng)村學校教師專業(yè)化培訓資源和專業(yè)化發(fā)展機會匱乏的狀況，從而讓城鄉(xiāng)教師獲得公平發(fā)展的機會。

再次，從教師資源配置來說，全體校長和教師資源將實現全縣統(tǒng)一調配。一些縣出臺關于縣域內義務教育學校校長、教師交流輪崗或縣域教育系統(tǒng)支教試點工作實施方案等政策文件，所有的校長和教師都不再局限在一所固定的學校任職，優(yōu)質教師交流輪崗、優(yōu)秀教師鄉(xiāng)村支教、薄弱學校教師掛職進修都會成為常態(tài)。這有助于打破縣域義務教育學校發(fā)展的“馬太效應”，促進優(yōu)質教師資源的均衡配置和教師整體水平的提高。

最后，從教師的收入保障來說，教師的薪酬福利由全縣統(tǒng)一安排。過去鄉(xiāng)村教師的薪酬福利主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村學校負責，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政或鄉(xiāng)村學校自身的財務狀況不理想時，就會造成教師工資福利不能及時兌現的情況?，F在，鄉(xiāng)村教師和城鎮(zhèn)教師能夠獲得平等的薪資福利待遇，不僅如此，鄉(xiāng)村教師還能夠獲得一定的補貼，在待遇上優(yōu)于城鎮(zhèn)教師。這有助于提高鄉(xiāng)村教師崗位的吸引力。

教師“縣管校聘”可能出現哪些政策風險？

教師“縣管校聘”是一項經過深思熟慮的政策，也積累了部分地區(qū)試點經驗。該政策的出臺，不僅有助于義務教育資源均衡配置，促進鄉(xiāng)村學校發(fā)展;而且有助于構建激勵和約束機制，推動全體義務教育學校管理者和教師不斷提高管理水平和教學水平;還有助于保障教師個人權益，避免因鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學校因素而導致的教師利益受損。但是，這項新政的全面推開也不可避免地會面臨一些風險。

首先，教師“縣管校聘”政策會面臨既得利益團體的阻力。部分校長和教師長期在城鎮(zhèn)義務教育學校任職，無論是學校工作環(huán)境還是城區(qū)生活環(huán)境，都處于“舒適區(qū)”中。城鎮(zhèn)的住房、教育、醫(yī)療等條件非鄉(xiāng)村可比，再加上各種家庭因素，部分人本能地會對向鄉(xiāng)村流動產生抵觸情緒。另外，“縣管校聘”政策也會形成更加激烈的競爭，即便是最邊遠鄉(xiāng)村的教師，也有機會向縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動。教師個人業(yè)務能力不強、依靠社會關系獲得城鎮(zhèn)學校崗位的歷史將會一去不返。這部分教師很可能會因為擔憂失去城鎮(zhèn)任職機會而反對新政。

其次，教師“縣管校聘”可能會面臨“正向流動”容易、“逆向流動”困難的窘境。雖然“縣管校聘”有著很好的政策初衷，但是長期以來已經形成了城鎮(zhèn)學校條件優(yōu)越，教師更傾向于向城鎮(zhèn)學校流動的狀況?！翱h管校聘”政策推動城鎮(zhèn)學校吸納鄉(xiāng)村學校教師相對容易，而要求城鎮(zhèn)學校教師流向鄉(xiāng)村學校則相對困難?，F實中，城鎮(zhèn)教師向鄉(xiāng)村流動時往往會不配合。即便是退無可退，也只愿意“支教”“掛職”，而不愿意前去“任職”。

最后，教師“縣管校聘”可能會因為相關政策不配套而導致在實際執(zhí)行過程中失效。縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展是一項成體系的工作。除了教師“縣管校聘”外，還包括均衡學校財政撥款、統(tǒng)一教師編制標準、統(tǒng)一生均撥款標準、統(tǒng)一學校裝備配置標準、統(tǒng)一義務教育系統(tǒng)干部選任等舉措。如果在其他配套政策落實不到位的情況下，單兵推進教師“縣管校聘”政策，很有可能導致“老實人”吃虧，那些比較優(yōu)秀但缺少社會關系、忠厚老實的教師容易被流動到鄉(xiāng)村學校長期扎根，而善于運作綢繆的教師，無論其是否優(yōu)秀，都容易留在城鎮(zhèn)學校。長此以往，這項政策就可能被扭曲。這也是部分“縣管校聘”試點地區(qū)產生較多反對意見的重要原因。

教師“縣管校聘”政策的核心應是保障人才合理有序流動

縣域義務教育均衡發(fā)展的關鍵是人力資源的均衡配置。“縣管校聘”政策鼓勵和引導教師向鄉(xiāng)村流動，以平衡義務教育的教學資源，本質上是一項扶持鄉(xiāng)村義務教育學校發(fā)展的政策。國務院和教育主管部門提出鼓勵教師到鄉(xiāng)村任教，并為此制定了許多有利的制度方案，鼓勵和引導人才向鄉(xiāng)村學校輸送。政策執(zhí)行過程中要特別注意做到公開、公平、公正，確保規(guī)范化、制度化、人性化。

首先，縣教育主管部門必須認真制定規(guī)范的“縣管校聘”制度。通過制度建設給全縣義務教育教師設定“規(guī)矩”。一是如果沒有特殊的困難，每一位校長和教師都必須在縣域范圍內進行流動。二是合理確定每年每所學校流動教師的比例和每位教師在職業(yè)生涯期間的流動次數。三是制定公開、公平、公正、規(guī)范的義務教育人才選聘標準和流程，并實施“縣管校聘”陽光工程，有效規(guī)避其中的尋租和腐敗空間。

其次，要做好“縣管校聘”有關激勵約束制度的設計。不能簡單認為促進優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村流動純粹是教師的責任和義務。校長和教師向鄉(xiāng)村流動必然需要克服大量的困難，他們不僅是縣域義務教育系統(tǒng)整個盤子中的教育資源，也是一個個活生生的個體，有追求自己生活的權利，也對各自的家庭和親人承擔著責任。所以，縣教育主管部門應當重點設計好激勵政策。一方面，在教育系統(tǒng)內部為教師的職業(yè)生涯發(fā)展提供臺階，并確保校長和教師崗位競聘的公平、公正;另一方面，跨部門協(xié)調各種“政策禮包”，幫助他們消除顧慮和困難，為鄉(xiāng)村教育振興做貢獻。同時，跟權利相對應，也應當有相匹配的義務。教育主管部門應當設計合理的約束機制，避免校長和教師逃避責任。

最后，“縣管校聘”政策實施必須充分考慮教師家庭的實際困難。任何一項政策的推行都應當是人性化的。從教師發(fā)展的整個生命周期來看，在剛畢業(yè)的職業(yè)生涯起步階段，以及孩子上大學以后的職業(yè)生涯成熟階段，是校長和教師相對比較方便流動到鄉(xiāng)村去工作的時間點。教育管理部門和學校要充分考慮每個校長和教師的實際情況，盡量合理安排，避免流動任職給教師家庭帶來無法承擔的困難。

教師“縣管校聘”制度是事關縣域義務教育均衡發(fā)展、事關鄉(xiāng)村教育振興、事關農村小康社會目標實現的關鍵性政策舉措。它打破了校長和教師“終生一?！钡母窬?，致力于讓每一個鄉(xiāng)村孩子都能在義務教育階段享受跟城里孩子相當的基本公共教育服務。每一個縣域政府及其教育主管部門都應當深刻理解宏觀政策背景，注意相關具體政策和制度的協(xié)同性，充分關注師生權利和利益，將政策落實到位。

（作者系同濟大學教育政策研究中心主任、上海市高校智庫同濟大學教育現代化研究中心副主任、副教授）

責任編輯：周彩麗