歐愛民，李丹

(湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭，411105)

一、黨政聯(lián)合制定黨規(guī)：被長期忽視或誤解的法治現(xiàn)象

中國特色社會主義法治體系主要由黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩套制度體系構(gòu)成。其中，國家法律是國家制定或認可的，以國家強制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范的總和[1]；黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)、依靠黨的紀(jì)律保障實施的專門規(guī)章制度①。從表面上看，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定主體、制定程序、調(diào)整范圍、實施保障等方面存在明顯差異，二者似乎涇渭分明，但實際上，在上述關(guān)系特征的表象下，隱藏了黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的特殊法治現(xiàn)象，表明黨規(guī)國法之間存在相互交融的共有地帶。為了行文方便，同時也能與純粹的黨內(nèi)法規(guī)、國家法律進行有效區(qū)分，本文將黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為“混合性黨規(guī)”?；旌闲渣h規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)的一種特殊類型，也是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律一體化的外在載體[2](88)，與純粹的黨內(nèi)法規(guī)、國家法律不能等量齊觀，應(yīng)當(dāng)引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。

然而，學(xué)術(shù)界長期有意或無意地回避黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的法治現(xiàn)象，以“黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文”為主題搜索，知網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年9月，僅5 篇直接相關(guān)文獻，與豐富多彩的中國法治實踐形成巨大反差。據(jù)統(tǒng)計，目前約有14%的黨內(nèi)法規(guī)涉及黨外事務(wù)，并且這些調(diào)整黨外事務(wù)的法規(guī)基本是由黨的機關(guān)與國家機關(guān)聯(lián)合發(fā)布[3]；在特定法治領(lǐng)域，混合性黨規(guī)所占權(quán)重更高。例如在有關(guān)組織人事管理的61 部制度文本中，黨內(nèi)法規(guī)有21 部，約占34.4%，國家法律10 部，約占16.4%，混合性黨規(guī)有30 部，約占49.2%[2](193)。此外，在軍隊治理、反腐倡廉、意識形態(tài)等多個領(lǐng)域，黨政機關(guān)聯(lián)合制定黨規(guī)的現(xiàn)象也較為普遍，混合性黨規(guī)已成為中國法治的“新常態(tài)”?？梢?，相關(guān)學(xué)術(shù)研究具有明顯的滯后性，顯得疲弱乏力，反應(yīng)遲鈍，理論研究的青澀與制度實踐的成熟之間很不相稱[4](433)。

學(xué)術(shù)界不僅很少關(guān)注混合性黨規(guī)，而且現(xiàn)有研究成果對混合性黨規(guī)還存在諸多誤解：一是國家法律說，認為黨政機關(guān)聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)實質(zhì)上“具備國家法律的形式與實質(zhì)”[5]，關(guān)涉國家政權(quán)，需要全國人民代表大會或常務(wù)委員會通過才具有法定效力，因此，混合性黨規(guī)不當(dāng)超越了調(diào)整范圍，具有以黨代政等嫌疑[6]。二是制定程序逾制說，認為混合性黨規(guī)的制定程序逾越了《立法法》和《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》②等具體規(guī)定，規(guī)避了人大機關(guān)、行政機關(guān)等的備案審查和司法機關(guān)的監(jiān)督，容易造成法律監(jiān)督機關(guān)的被動[7]。三是逐漸消亡說，認為黨政機關(guān)聯(lián)合制定混合性黨規(guī)是重效率和權(quán)威而輕法治的觀念和做法，與依法執(zhí)政和依法行政的要求存在差距，不過是權(quán)宜之計，在法治化進程中將越來越少，甚至不復(fù)存在[8]。

上述觀點與中國特色社會主義法治實踐存在較大出入。事實上，混合性黨規(guī)的興起絕非偶然，其是中國長期存在、無法忽視的特殊法治現(xiàn)象。2019年9月，最新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》更是明確規(guī)定“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定”，首次以黨內(nèi)立法法的形式肯認了混合性黨規(guī)。當(dāng)下，雖然混合性黨規(guī)存在諸多亟待完善的地方，也無法套用西方傳統(tǒng)法學(xué)理論加以解釋和證成，但不能輕易否定其存在的正當(dāng)性。正如費正清教授等指出的：“中國是不能僅用西方術(shù)語的轉(zhuǎn)移來理解的，它是一種與眾不同的生靈。它的政治必從內(nèi)部發(fā)生和發(fā)展去理解?！盵9]為此，在全面推進依法治國和建設(shè)法治國家的進程中，要立足中國國情、黨情，及時回歸中國特色社會主義法治實踐，從現(xiàn)實需求的角度挖掘新事物誕生和迅速發(fā)展背后隱藏的形成機理，絕不能墨守成規(guī)，動輒指責(zé)甚至扼殺新興事物。當(dāng)然，任何事物均有其自身發(fā)展的固有邊界，混合性黨規(guī)也并非越多越好，否則會對國家法律造成“虹吸效應(yīng)”，為此，須明確混合性黨規(guī)的適用范圍，防止其盲目擴張和泛化，以便處理好混合性黨規(guī)與純粹的黨內(nèi)法規(guī)、國家法律的關(guān)系，使其更好地融入中國特色社會主義法治體系，切實推進國家治理的法治化、現(xiàn)代化進程?；诖?，本文需要回答三個基本問題，即何謂混合性黨規(guī)？混合性黨規(guī)的正當(dāng)性何在？混合性黨規(guī)的適用范圍如何確定？

二、混合性黨規(guī)：黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的概念與特征

概念是思維活動的邏輯起點和知識研究的具體對象。明確概念是認識和探究新事物的基本要求和基礎(chǔ)保障，對混合性黨規(guī)展開探究，當(dāng)務(wù)之急在于明確其基本概念。本文所稱混合性黨規(guī)，具體是指同級黨政機關(guān)就職權(quán)管理范圍內(nèi)的相同、相似事項共同制定的法治規(guī)范。其是涉及國家事務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)，在管黨治黨和治國理政領(lǐng)域內(nèi)均能發(fā)揮效力，既不是傳統(tǒng)的國家法律，也有別于純粹的黨內(nèi)法規(guī)，是黨政合作產(chǎn)生的特殊法治形態(tài)。與純粹的黨內(nèi)法規(guī)、國家法律等常規(guī)法治形態(tài)相比較，混合性黨規(guī)在制定主體、調(diào)整范圍、職責(zé)配置和文本屬性等方面彰顯出獨特的個性。

(一)制定主體的復(fù)合性

所謂制定主體的復(fù)合性，是指混合性黨規(guī)的制定主體非單一黨的機構(gòu)“或(or)”國家機構(gòu)，必須是黨的機構(gòu)“加(and)”國家機構(gòu)，即混合性黨規(guī)由黨政機關(guān)聯(lián)合制定。其中，黨的機構(gòu)指擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的黨組織，如黨的中央組織、黨的中央紀(jì)律檢查委員會等；國家機構(gòu)則主要指依法行使職權(quán)、履行職責(zé)的國家機關(guān)，包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等(見表1)。對177 部混合性黨規(guī)進行分析，發(fā)現(xiàn)以黨組織和國家行政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的居多，為172部，占比為97.2%；黨組織與立法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的較少，分別為0 部、2 部和3 部，占比為2.8%。

表1 混合性黨規(guī)制定主體復(fù)合性示例

(二)調(diào)整范圍的跨界性

混合性黨規(guī)是黨政機關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，就共同管理的事項進行立法的產(chǎn)物，不僅體現(xiàn)黨組織的主張和意圖，也是國家機關(guān)意志的載體，屬于黨政合意行為[4](510)。因此，混合性黨規(guī)的調(diào)整范圍可以橫跨黨政兩大領(lǐng)域，既是管黨治黨的依據(jù)，又是治國理政的規(guī)范?；旌闲渣h規(guī)調(diào)整范圍的跨界性表現(xiàn)在兩個方面：一是調(diào)整對象的全覆蓋性，即混合性黨規(guī)是將黨組織、黨員和非黨組織、黨外人士全面納入調(diào)整范圍的制度文本。例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定《黨政機關(guān)公務(wù)用車管理辦法》《黨政機關(guān)公務(wù)接待管理規(guī)定》等，明確將黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等納入調(diào)整范圍，在調(diào)整對象上實現(xiàn)了黨政領(lǐng)域的跨界覆蓋。二是調(diào)整事項的跨領(lǐng)域性，即混合性黨規(guī)既對黨務(wù)行為、黨務(wù)活動產(chǎn)生約束力，又對國家事務(wù)進行調(diào)整。例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，規(guī)定中西部22個省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府扶貧開發(fā)工作受該混合性黨規(guī)調(diào)整；又如《黨政機關(guān)辦公用房管理辦法》作為中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)，對黨政機關(guān)辦公用房的規(guī)劃、權(quán)屬、配置、使用、維修、處置等管理工作進行規(guī)定，其中既包括黨務(wù)行為，又包括國家和社會事務(wù)，體現(xiàn)出混合性黨規(guī)調(diào)整事項的跨界性。

(三)職責(zé)、權(quán)益配置的二元性

混合性黨規(guī)是黨政機關(guān)聯(lián)合制定的制度文本，其效力范圍橫跨黨政領(lǐng)域，與純粹的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相比較，在法治職責(zé)的配置上體現(xiàn)出二元性的特點。一般而言，純粹的黨內(nèi)法規(guī)僅對黨組織和黨員的行為活動進行規(guī)范，為黨組織和黨員設(shè)置相應(yīng)的職責(zé)、權(quán)利義務(wù)，并對違紀(jì)違規(guī)行為設(shè)置黨規(guī)制裁和黨紀(jì)責(zé)任；國家法律則主要對國家機關(guān)、團體組織、公民個人進行約束，對其權(quán)力(利)義務(wù)進行具體配置，主要為違法犯罪行為設(shè)置國法制裁和法律責(zé)任?；旌闲渣h規(guī)作為兼顧黨內(nèi)外的法規(guī)文件，其有關(guān)法治職責(zé)、權(quán)益的具體內(nèi)容亦表現(xiàn)出黨政二元屬性。例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同制定的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》，其中第五條、第六條分別明確了黨委和政府主要負責(zé)人的職責(zé)，第十九條更明確了黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任的不同責(zé)任類型及其追究辦法，體現(xiàn)出混合性黨規(guī)職責(zé)配置的二元性，既為黨組織和黨員配置了相應(yīng)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)，又為非黨組織和黨外人士設(shè)置了法定職權(quán)、權(quán)利義務(wù)等；既規(guī)定了黨規(guī)責(zé)任，又規(guī)定了國法責(zé)任。

(四)文本屬性的單一性

混合性黨規(guī)是根據(jù)黨規(guī)創(chuàng)制實踐而創(chuàng)設(shè)的新概念，在此概念提出前，主要以黨政聯(lián)合發(fā)文對之籠統(tǒng)指代。其實聯(lián)合發(fā)文的提法極不準(zhǔn)確，不能清楚表明特定制度文本究竟是黨內(nèi)法規(guī)抑或國家法律，是黨內(nèi)法規(guī)抑或黨內(nèi)規(guī)范性文件，是國家法律抑或規(guī)范性文件等。本文之所以將黨政聯(lián)合發(fā)文的特定形態(tài)稱之為“混合性黨規(guī)”，目的是實現(xiàn)名稱指代的精準(zhǔn)性。雖然混合性黨規(guī)是由黨的機關(guān)與國家法律共同制定，但在法治屬性的歸類上，只能在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩種類型中“二選一”。因此，相比制定主體的復(fù)合性、調(diào)整范圍的跨界性、法治責(zé)任的二元性，混合性黨規(guī)的文本屬性體現(xiàn)出鮮明的單一性，即混合性黨規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)而非國家法律。雖然混合性黨規(guī)在制定主體、調(diào)整范圍和職責(zé)配置上顯示出黨政交融的特色，部分學(xué)者對混合性黨規(guī)的性質(zhì)也存在爭議，但就基本屬性而言，仍然屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇。因為混合性黨規(guī)是以黨的發(fā)文字號公布，而非以國家主席、國務(wù)院“令”等形式進行公布，不屬于國家法律、行政性法規(guī)等范疇。例如《電子文件管理暫行辦法》雖然由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定，但其發(fā)文字號為“廳字【2009】39 號”，且被《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》收錄，彰顯其黨內(nèi)法規(guī)的身份與屬性。

三、混合性黨規(guī)的正當(dāng)性：黨政機關(guān)聯(lián)合制定黨規(guī)的理論追問

混合性黨規(guī)突破了傳統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的淵源體系，在傳統(tǒng)的法學(xué)理論中難尋其“一席之地”，也正因為如此，混合性黨規(guī)備受質(zhì)疑。但正如黑格爾所言：“凡是符合理性的東西都是符合現(xiàn)實的?！盵10]混合性黨規(guī)的興起絕不是制度的偶然，而是中國特色社會主義法治建設(shè)的必需，是貫徹落實黨的領(lǐng)導(dǎo)、降低法治成本和協(xié)調(diào)黨政關(guān)系的必然，無疑具有正當(dāng)性。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)理論

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，混合性黨規(guī)是黨領(lǐng)導(dǎo)中國法治建設(shè)的特色產(chǎn)物，其誕生于黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實現(xiàn)過程，對于貫徹落實和強化黨的領(lǐng)導(dǎo)具有重大意義。

1.為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)開辟新的法治路徑

第五次憲法修正案明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！眻猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)絕非口號，需要通過一定的方式和途徑貫徹落實。黨的領(lǐng)導(dǎo)是否得以貫徹主要表現(xiàn)為黨的方針、政策、主張是否在國家范圍內(nèi)得以實施。但政黨本質(zhì)上是一個政治團體，無權(quán)把自己的政綱直接付諸實踐，必須在通過競選獲得政權(quán)后，憑借其執(zhí)政或參政地位，通過議會將其黨綱轉(zhuǎn)化為國家法律和政策，并憑借國家的行政權(quán)力和司法權(quán)力將其付諸實施[11]。為此，有學(xué)者提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個重要渠道，是通過立法將黨的政策轉(zhuǎn)換、固化為國家法律”[12]，即通過影響國家立法的方式，實現(xiàn)黨對國家事務(wù)、社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。這是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)路徑。在上述傳統(tǒng)路徑之外，中國共產(chǎn)黨逐漸探索出另外一條行之有效的道路，即通過黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，將黨的意志直接體現(xiàn)為國家意志，從而為在全國范圍內(nèi)執(zhí)行黨的意志與主張?zhí)峁┲贫缺Ｕ稀＞痛硕?，混合性黨規(guī)為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)開辟了新的法治路徑。

中國共產(chǎn)黨聯(lián)合國家機關(guān)出臺混合性黨規(guī)，可將黨組織的領(lǐng)導(dǎo)理念、執(zhí)政主張等通過與各類國家機關(guān)聯(lián)合立法的途徑加以表達，形成相關(guān)制度文本，并在黨和國家范圍內(nèi)全面推行。相較傳統(tǒng)立法模式，制定混合性黨規(guī)在實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)上更具優(yōu)越性：一是混合性黨規(guī)更具效率性。傳統(tǒng)立法模式強調(diào)通過法定程序?qū)Ⅻh的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，但立法程序?fù)雜、耗時較長、效率相對較低，而混合性黨規(guī)制定程序相對簡單，有利于直接、快速、及時地表達黨的主張，能有效應(yīng)對黨和國家事務(wù)管理中出現(xiàn)的緊急情況；二是混合性黨規(guī)更具直接性。在傳統(tǒng)立法模式中，一般是通過對立法機關(guān)內(nèi)黨組和黨員的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的意志、黨的主張能有效體現(xiàn)在相關(guān)立法活動和立法文本，而混合性黨規(guī)的制定由相關(guān)黨組織主導(dǎo)，相關(guān)國家機關(guān)只是參與其中，更有利于直接表達和落實黨的各項治理需求。綜上，混合性黨規(guī)是更為有效、更為直接實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治形式，應(yīng)當(dāng)在中國特色社會主義法治實踐中長期堅持，并不斷發(fā)展完善。

2.為貫徹“黨管原則”提供新的法治保障

與西方多黨制國家政黨勝選后進入國家體系、國家體系吸納政黨的模式不同，在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家各項建設(shè)事業(yè)緊密相連，形成你中有我、我中有你，水乳交融、密不可分的政治有機體，并在長期革命、建設(shè)、改革過程中逐步形成了黨管軍隊、黨管干部、黨管意識形態(tài)等原則?；谏鲜觥包h管原則”，中國共產(chǎn)黨有必要對特定領(lǐng)域內(nèi)的國家事務(wù)和社會公共事務(wù)進行直接管理，如新聞出版領(lǐng)域、公務(wù)員領(lǐng)域的管理等。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》更是將部分傳統(tǒng)行政管理事項納入黨的機關(guān)的事權(quán)范圍，黨直接管理國家事務(wù)的范圍進一步擴張。但若簡單擴張純粹的黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍，以純粹黨規(guī)調(diào)整上述由黨組織直接管理的國家事務(wù)，會存在“名實不符”的問題，難免會遭人詬病，同時，國家法律也不宜對之進行規(guī)范調(diào)整。在此法治背景下，混合性黨規(guī)遂成為最佳選擇。一方面，混合性黨規(guī)可有效解決“黨管原則”的“名謂問題”?！懊徽瑒t言不順；言不順，則事不成”，混合性黨規(guī)是由黨組織主導(dǎo)制定，但相關(guān)國家機關(guān)參與其中，體現(xiàn)了國家意志。因此，黨組織依據(jù)混合性黨規(guī)管理國家事務(wù)不存在“名實不符”問題。另一方面，混合性黨規(guī)為貫徹“黨管原則”提供制度保障。以黨政機關(guān)聯(lián)合制定混合性黨規(guī)的形式，能使黨的具體管理行為“有法可依”，同時為貫徹落實“黨管原則”提供了制度保障。例如為了貫徹落實黨管人才等具體原則，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定了《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定》《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》等混合性黨規(guī)，為黨的人才管理工作提供了法治依據(jù)與制度保障。

(二)法治的成本/效益理論

法治的成本/效益理論要求所有的法律活動和全部法律制度，都以有效地利用自然資源、最大限度地增加社會財富為目的，要求從一個既定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，即以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果[13]?；旌闲渣h規(guī)作為黨政機關(guān)就職權(quán)交叉范圍內(nèi)的事項統(tǒng)一立法產(chǎn)生的制度文本，具備“兩規(guī)一立”“一規(guī)兩用”和“聯(lián)合推行”等功效，有利于減少法治文本制定、執(zhí)行的成本，節(jié)約國家法治資源，進而實現(xiàn)國家治理效益的最大化，與法治的成本/效益理論相契合。

1.“兩規(guī)一立”，降低立法成本

“兩規(guī)一立”是指黨政機關(guān)就職權(quán)管理范圍內(nèi)的相同或相似事項進行共同立法，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的“一體化”，有利于降低立法成本，避免各自立法造成立法資源的浪費。從邏輯上而言，對黨組織和國家機關(guān)的相同或相似事項，規(guī)制手段不外乎兩種：一是由黨組織和國家機關(guān)分別制定黨內(nèi)法規(guī)、國家法律；二是由黨組織和國家機關(guān)聯(lián)合制定混合性黨規(guī)。顯而易見，對類似尤其是重疊事項的管理，分別出臺兩套制度文本需要耗費雙倍的時間和精力，不符合“以最少的資源消耗取得同樣多的效果”的要求。例如黨的機關(guān)與國家機關(guān)都需要對內(nèi)部事務(wù)管理、組織運行、公文處理等相關(guān)事宜建章立制，上述內(nèi)容又遵循同樣的運行規(guī)律，為避免重復(fù)立法，黨政機關(guān)以聯(lián)合立法的方式進行統(tǒng)一規(guī)定是行之有效的辦法[2](102)。尤其在合署辦公模式下，黨的機關(guān)和國家機構(gòu)所面臨的問題具有銜接協(xié)調(diào)性和相對重合性，為了避免對相同事項的重復(fù)立法，聯(lián)合制定混合性黨規(guī)便是最佳選擇。例如中紀(jì)委與國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》等混合性黨規(guī)，為規(guī)范監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督監(jiān)察工作提供了法治依據(jù)。由此可見，混合性黨規(guī)通過“兩規(guī)一立”的途徑，避免了黨的機關(guān)和國家機關(guān)各自立法、重復(fù)立法的問題，有效節(jié)約了立法資源，降低了立法成本。

2.“一規(guī)兩用”，提高執(zhí)行效益

“一規(guī)兩用”是指混合性黨規(guī)兼具黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的效用，其適用范圍橫跨黨政領(lǐng)域，可以在管黨治黨和國家治理兩大領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生效力，有利于提升法規(guī)的綜合治理效益。一般而言，純粹的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在效力范圍上均有局限性，純粹的黨內(nèi)法規(guī)是黨組織意志與意愿的集中表達，不宜用以規(guī)范國家事務(wù)，國家法律則不能對黨內(nèi)治理的相關(guān)事宜進行調(diào)整。然而，混合性黨規(guī)可以打破黨規(guī)國法的邊界，對黨務(wù)國務(wù)進行一體調(diào)整。因此，在面對需要黨政機關(guān)共同應(yīng)對或管理的問題、事項時，如公職人員的管理、反腐倡廉工作的推進、公文處理工作的規(guī)范、機構(gòu)改革的推進等，混合性黨規(guī)便具有無法比擬的優(yōu)勢?！耙灰?guī)兩用”不但能節(jié)約立法成本，而且還能實現(xiàn)執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，節(jié)約法治的實施成本。例如2011年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》，既可以適用于黨組織內(nèi)部，起到加強農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的效用，又可以適用于國家治理領(lǐng)域，對促進農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)、維護農(nóng)民群眾利益、促進農(nóng)村社會和諧具有重大意義。可見，混合性黨規(guī)具有“一規(guī)兩用”的功效，是提升國家治理效率的法治措施。

3.“聯(lián)合推行”，減少執(zhí)行阻力

混合性黨規(guī)是黨政機關(guān)合意的載體，由黨政機關(guān)協(xié)商制定并聯(lián)合推行，從而有利于整合法規(guī)執(zhí)行力量，減少法規(guī)執(zhí)行的阻礙，降低執(zhí)行成本。進入現(xiàn)代社會后，治理主體之間的關(guān)系變得越來越密切，唯有彼此深度合作，方能取得實效。為此，戴維·卡梅倫教授曾指出：“那種管轄范圍應(yīng)涇渭分明，部門之間水潑不進的理論在19世紀(jì)或許還有些意義，如今顯然已過時了……喚作‘多方治理’的政府間活動越來越重要?！盵14]多方治理要求各主體集中力量，致力于共同的治理目標(biāo)。目前，在一國的政治系統(tǒng)內(nèi)，政黨既具有組織和形成政府的功能，又具有利益整合與社會整合的功能[15]，即黨組織在國家治理的系統(tǒng)工程中發(fā)揮著溝通各方主體、協(xié)調(diào)各方利益的作用。因此，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，黨政機關(guān)聯(lián)合制定混合性黨規(guī)，有利于借助黨的領(lǐng)導(dǎo)能力與權(quán)威全面促成多方治理格局，共同推進某一事項。如2010年，中共中央辦紀(jì)律檢查委員會聯(lián)合監(jiān)察部、財政部、審計署、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會等各部門制定《國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理實施辦法》，明確了“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的具體工作要求，規(guī)定“建立起分工明確、運轉(zhuǎn)順暢、配合有力的治理工作協(xié)調(diào)機制”，對各級紀(jì)檢機關(guān)、各級財政、審計部門、各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)等的工作職責(zé)進行了分配，整合了各級各類機關(guān)和部門的監(jiān)管力量，充分發(fā)揮了黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，最大程度地減少相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行阻力，順利推進了“小金庫”專項治理工作。

(三)黨政關(guān)系協(xié)調(diào)理論

在我國，黨政關(guān)系主要指中國共產(chǎn)黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系。一般而言，黨與國家政權(quán)機關(guān)職權(quán)和分工明確，二者各管一塊，不存在矛盾沖突等問題。但基于黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政的雙重身份，黨政機關(guān)的管轄事務(wù)常有交叉，黨的機構(gòu)甚至還行使著部分政府機構(gòu)的職權(quán)，沒有完全實現(xiàn)由政府行政[16]。在黨政交叉或共同管理的領(lǐng)域內(nèi)，黨政關(guān)系協(xié)調(diào)顯得尤為重要。法治制度的建立是規(guī)范黨政關(guān)系的根本，但黨政交叉事務(wù)涉及黨務(wù)與國務(wù)，不宜以單純的黨內(nèi)法規(guī)或國家法律進行調(diào)整規(guī)范，此時，作為黨政機關(guān)聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)體現(xiàn)出較為明顯的制度優(yōu)勢，對協(xié)調(diào)黨政關(guān)系意義重大。

1.溝通黨政機關(guān)

混合性黨規(guī)是黨政機關(guān)相互協(xié)商、共同訂立的法治規(guī)范，是實現(xiàn)黨政機關(guān)關(guān)系協(xié)調(diào)的具體渠道與法治保障。一則，混合性黨規(guī)為黨政機關(guān)的有效溝通提供平臺與保障。雖然黨政機關(guān)分別立法的模式表面上更能體現(xiàn)“黨政分開”“各行其道”“各司其職”的要求，但實際蘊含著“黨政分割”的碎片化治理問題，容易造成黨政機關(guān)關(guān)系的梗阻，而混合性黨規(guī)以黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文為主要特征，在訂立規(guī)則的過程中，就能為黨政機關(guān)提供協(xié)商、協(xié)調(diào)的機制與途徑；二則，混合性黨規(guī)為協(xié)調(diào)黨政關(guān)系提供法治保障。黨政關(guān)系的規(guī)范與協(xié)調(diào)以具體法治制度為基礎(chǔ)，只有以法律法規(guī)的形式明確了黨政機關(guān)的具體關(guān)系，才能保障黨政關(guān)系的法治化、規(guī)范化、科學(xué)化。由于純粹的黨內(nèi)法規(guī)、國家法律均有其固有的調(diào)整范圍，不宜對黨政關(guān)系、黨政共同管理的事項進行調(diào)整，混合性黨規(guī)遂成為最佳的法治形態(tài)。例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的《脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法》，對脫貧攻堅工作中黨的機關(guān)與國家機關(guān)的職責(zé)與任務(wù)進行了詳細規(guī)定，為明確黨政機關(guān)職權(quán)、協(xié)調(diào)黨政關(guān)系提供了法治保障。

2.協(xié)調(diào)黨規(guī)國法關(guān)系

黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)不僅包括黨政機關(guān)關(guān)系的協(xié)調(diào)，還包括黨政意志的銜接與統(tǒng)一，黨規(guī)和國法作為黨的意志和國家意志的集中表現(xiàn)，實現(xiàn)二者銜接協(xié)調(diào)是實現(xiàn)黨政關(guān)系協(xié)調(diào)的應(yīng)有之義?；旌闲渣h規(guī)作為黨政合意的載體，是促進黨規(guī)國法關(guān)系銜接協(xié)調(diào)的突破口。一方面，混合性黨規(guī)可為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的制定出臺提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以《黨政機關(guān)公文處理工作條例》為例，其作為中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)，對黨政機關(guān)公文的行文規(guī)則、擬制程序等重要內(nèi)容進行了規(guī)定，為黨規(guī)和國法行文模式和起草、審核、簽發(fā)等程序提供了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為實現(xiàn)黨規(guī)國法協(xié)調(diào)一致提供了強制性的國家標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，混合性黨規(guī)可為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的執(zhí)行銜接提供制度保障。以《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》為例，其是中共中央紀(jì)律監(jiān)察委員會和國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)，對黨紀(jì)責(zé)任、國法責(zé)任進行了一體化規(guī)定，并設(shè)置了責(zé)任對接的具體程序，有利于化解黨規(guī)國法實施不暢的問題。此外，混合性黨規(guī)彰顯出黨政合意，是黨規(guī)和國法一體化的重要載體，其本身便是黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的產(chǎn)物和黨政意志統(tǒng)一的外在表現(xiàn)。

四、混合性黨規(guī)的適用范圍：黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的法治界限

目前中國法治呈現(xiàn)出法律與政治不斷融合的特點，政治因素不斷滲透到法治發(fā)展進程中。與此同時，混合性黨規(guī)等“政法融合”產(chǎn)物不斷興起，使得政治與法律的傳統(tǒng)界限逐漸打破，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律自我進化和自我完善的自主性受到影響，不僅可能催生政治與法律的“去界分化”，還對法律系統(tǒng)的自主性帶來沖擊[17]。中國特色社會主義法治體系應(yīng)保持黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成、并行不悖的良好狀態(tài)，為此，要求不同的法治規(guī)范以不同的方式在不同的領(lǐng)域發(fā)揮其特有的功能，以便推動法治體系的運行[18]。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)理論、法治成本/效益理論和黨政關(guān)系協(xié)調(diào)理論是混合性黨規(guī)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。同時，上述理論還為混合性黨規(guī)厘清了疆域界限?；旌闲渣h規(guī)是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、節(jié)約法治成本和協(xié)調(diào)黨政關(guān)系的重要保障，其生存空間應(yīng)當(dāng)基于上述特定需求，并在特定領(lǐng)域中運行，以免擾亂現(xiàn)有法治體系。根據(jù)上述理論，可將混合性黨規(guī)的適用范圍控制在兩大領(lǐng)域，即黨的直接管理領(lǐng)域和黨政協(xié)同共治領(lǐng)域。

(一)黨的直接管理領(lǐng)域

中國共產(chǎn)黨不但是執(zhí)政黨，更是領(lǐng)導(dǎo)黨，與域外法治不同，國家法律只是抽象規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為則由黨內(nèi)法規(guī)進行具體調(diào)整。一般情形下，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)在“管方向、管大局、管戰(zhàn)略”等宏觀政治領(lǐng)域，不對具體的國家事務(wù)、公民權(quán)利“發(fā)號施令”，但在一些特定領(lǐng)域，基于相關(guān)事務(wù)的重要性、敏感性，黨也需要對之直接介入，實施行政管理。黨的直接管理事項涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)，國家法律不宜對之進行調(diào)整，也涉及具體的國家事務(wù)與公民權(quán)益，純粹的黨內(nèi)法規(guī)也不宜對之進行調(diào)整。在此法治語境下，黨政聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)便成為最佳的制度載體。當(dāng)然，黨的直接管理領(lǐng)域是有限的，也是特定的，不能無限泛化，主要包括“黨管軍隊”“黨管干部”“黨管人才”“黨管意識形態(tài)”等特定領(lǐng)域。

1.黨管軍隊領(lǐng)域

《國防法》第十九條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！蔽覈溲b力量的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)集中于黨中央、中央軍委，一切行動必須聽從黨中央和中央軍委的指揮。同時，“軍隊是國家機器中不可缺少的重要組成部分”，軍隊管理的涉及面廣，與黨務(wù)、國務(wù)息息相關(guān)。例如軍隊干部轉(zhuǎn)業(yè)到地方工作，作為國家和軍隊的一項重要制度，黨委需對轉(zhuǎn)業(yè)的計劃進行分配，政府則需具體負責(zé)安排轉(zhuǎn)業(yè)干部的工作。為此，中共中央、中央軍委聯(lián)合國務(wù)院共同制定《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》，為黨對軍隊轉(zhuǎn)業(yè)工作的行政管理提供了法治依據(jù)。此外，中共中央辦公廳、中央軍委辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同制定了《民兵政治工作規(guī)定》《中國人民解放軍預(yù)備役部隊政治工作規(guī)定》等混合性黨規(guī)，為黨管理軍隊的政治工作提供了法治依據(jù)。

2.黨管干部領(lǐng)域

黨管干部主要指各級黨委堅持貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針和政策，嚴格按照黨的要求選拔任用干部，并對各級、各類干部進行有效管理和監(jiān)督[19]。黨管干部作為黨長期堅持的一項重要原則，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體要求，為貫徹實施黨的政治、思想、組織路線提供組織保障。干部管理不僅涉及黨務(wù)，也涉及國家事務(wù)，且其中不乏交叉重疊的內(nèi)容，單純的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律均不適宜對之進行調(diào)整。為此，黨的立法機關(guān)聯(lián)合國家機構(gòu)制定了大量混合性黨規(guī)，如《高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》等，為黨和國家干部職務(wù)、級別、編制、選人用人等管理工作提供了詳細的法治依據(jù)。

3.黨管人才領(lǐng)域

人才是第一資源，是加強黨的執(zhí)政能力和提高黨的執(zhí)政水平的根本保證，人才問題是黨和國家事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題[20]。總體而言，人才管理工作是一個系統(tǒng)化的工程，縱向上看，其涉及中央到地方各層級；從橫向來看，其涉及組織人事、勞動教育、科技文化等多個部門和事項，橫跨黨和國家公共管理領(lǐng)域?；谌瞬殴ぷ鞯闹匾砸约叭瞬殴芾硎聞?wù)的全方位性，需要切實發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和組織推進優(yōu)勢，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨政機關(guān)及其各部門，從而建立健全人才管理的規(guī)范體系。堅持黨管人才原則需要處理好三大關(guān)系：一是堅持黨管人才與尊重人才成長規(guī)律的關(guān)系，二是黨管人才與市場配置人才資源的關(guān)系，三是黨管人才與依法管理人才的關(guān)系[21]。上述三大關(guān)系的處理，既需要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，也應(yīng)發(fā)揮國家機關(guān)的行政管理職能，為此，選擇混合性黨規(guī)調(diào)整人才管理工作便是最佳的制度安排。應(yīng)當(dāng)指出的是，目前黨管人才的法治化進程嚴重滯后，除《關(guān)于發(fā)揮離退休轉(zhuǎn)業(yè)技術(shù)人員作用的暫行規(guī)定》《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》等個別混合性黨規(guī)外，相關(guān)制度文本相當(dāng)缺乏，亟待補齊此一制度短板，為新時代黨的人才管理工作提供法治保障。

4.黨管意識形態(tài)領(lǐng)域

毛澤東同志曾深刻指出：“掌握思想領(lǐng)導(dǎo)是掌握一切領(lǐng)導(dǎo)的第一位?！盵22]可見，牢牢掌握意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對維護和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位意義重大。意識形態(tài)建設(shè)的主要對象是普通群眾，根據(jù)傳統(tǒng)法學(xué)理念，應(yīng)當(dāng)由國家法律對之進行調(diào)整，但依據(jù)中國特色社會主義法治理論，意識形態(tài)工作實質(zhì)與黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)息息相關(guān)，國家法律不宜對之進行調(diào)整。同時，也應(yīng)認識到，意識形態(tài)的管理對象是普遍民眾，純粹的黨內(nèi)法規(guī)對之進行調(diào)整也不太妥當(dāng)。在此法治語境下，黨政機關(guān)聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)便是最佳的制度安排。其實，在中國特色社會主義法治實踐中，混合性黨規(guī)對黨管意識形態(tài)工作進行調(diào)整日益成為中國特色社會主義法治的新常態(tài)。例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳制定了《全國文藝新聞出版評獎管理辦法》《節(jié)慶活動管理辦法(試行)》等系列混合性黨規(guī)，為中國共產(chǎn)黨引導(dǎo)和推動優(yōu)秀精神文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)、規(guī)范節(jié)慶活動健康發(fā)展等提供了法治依據(jù)。

(二)黨政協(xié)同共治領(lǐng)域

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！秉h的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不可避免地會滲透到國家和社會公共事務(wù)的管理活動，同時多數(shù)公職人員兼具黨員的雙重身份，因此，對上述事務(wù)的調(diào)整、對上述人員的管理勢必會涉及黨務(wù)和國務(wù)，進而形成需要黨政協(xié)同共治的特殊領(lǐng)域。黨政協(xié)調(diào)共治領(lǐng)域橫跨黨務(wù)與國務(wù)兩大板塊，純粹的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律均不適宜對之進行調(diào)整，混合性黨規(guī)便成為最佳的制度選擇?；旌闲渣h規(guī)的適用范圍自然包括黨政協(xié)調(diào)共治領(lǐng)域，主要包括如下四個方面：一是黨政內(nèi)部事務(wù)領(lǐng)域，二是黨政同責(zé)領(lǐng)域，三是黨政協(xié)調(diào)領(lǐng)域，四是黨政一體反腐領(lǐng)域。

1.黨政內(nèi)部事務(wù)領(lǐng)域

總體而言，黨的機關(guān)與國家機關(guān)分屬兩套體系，二者各司其職、互不干涉，且日常工作由各自機關(guān)分別立法加以規(guī)范和調(diào)整。但黨政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)具有相似性、一體性，二者之間必然存在大量相關(guān)和相近事項，例如機關(guān)組織工作管理事務(wù)、機關(guān)公文管理事務(wù)、機關(guān)后勤管理事務(wù)等。為了提高立法效率、減少規(guī)則沖突，有必要由黨政機關(guān)聯(lián)合制定混合性黨規(guī)對之進行調(diào)整，如《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機關(guān)辦公用房管理辦法》《黨政機關(guān)公務(wù)用車管理辦法》等。上述混合性黨規(guī)明確了黨政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理的具體標(biāo)準(zhǔn)，有利于實現(xiàn)黨政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理的法治化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。

2.黨政同責(zé)領(lǐng)域

在我國，執(zhí)政黨的權(quán)威和影響力巨大，甚至主導(dǎo)著政策制定過程，是政治生活中的實際決策者。然而，傳統(tǒng)法學(xué)理論僅涉足國家機關(guān)的法治責(zé)任，將黨組織排除在法治責(zé)任的范疇之外，顯然不符合“權(quán)責(zé)對等”的法治理念。為了貫徹從嚴治黨和“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子”的治黨理念，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)設(shè)了“黨政同責(zé)”制度。所謂黨政同責(zé)是指無論是黨委還是政府部門，在特定領(lǐng)域的管理、監(jiān)督方面都同樣承擔(dān)著職責(zé)，其具體內(nèi)涵包括黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追究[2](218)。因為黨政同責(zé)涉及黨紀(jì)責(zé)任與國法責(zé)任，純粹的黨內(nèi)法規(guī)抑或國家法律均不適宜對之進行調(diào)整，只能由黨政機關(guān)共同制定的混合性黨規(guī)加以規(guī)范。此外，黨政同責(zé)并非一個泛化的法治概念，其適用范圍僅局限于特定領(lǐng)域。目前，我國僅在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、食品安全、法治建設(shè)推進等重大領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了黨政同責(zé)制度，并出臺了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》等混合性黨規(guī)，為黨政同責(zé)的順利推進提供了制度保障。

3.黨政協(xié)調(diào)領(lǐng)域

由上文可知，基于黨政關(guān)系和黨規(guī)國法關(guān)系銜接協(xié)調(diào)的需要，混合性黨規(guī)的產(chǎn)生和存在才具有正當(dāng)性。同樣，混合性黨規(guī)的適用范圍也需要受制于上述原理。具體而言，黨政協(xié)調(diào)領(lǐng)域可分為兩個部分：一是黨政機關(guān)的協(xié)調(diào)領(lǐng)域。在黨和國家機構(gòu)改革過程中，合署辦公機構(gòu)日益增多。合署辦公必然會涉及黨務(wù)與國務(wù)，衍生出需要黨政協(xié)調(diào)銜接的事項，宜采取混合性黨規(guī)對之進行調(diào)整。如中紀(jì)委與國家監(jiān)察委實行合署辦公，二者聯(lián)合制定了《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》等混合性黨規(guī)。二是黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律同屬社會主義法治體系的重要組成部分，若存在不協(xié)調(diào)、不銜接的問題，將給依法執(zhí)政、依法治國造成影響。作為黨政機關(guān)共同意志的外在載體，混合性黨規(guī)是溝通黨規(guī)與國法關(guān)系的最佳制度紐帶。例如在貪腐治理的法律法規(guī)中，為了暢通黨規(guī)反腐與國法反腐的銜接機制，中紀(jì)委和國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》等混合性黨規(guī)，為協(xié)調(diào)黨紀(jì)責(zé)任與國法責(zé)任提供了制度接口。

4.黨政一體反腐領(lǐng)域

反腐工作涉及面十分廣泛，混合性黨規(guī)不可能調(diào)整所有反腐事項，例如單純的違紀(jì)行為的調(diào)查與處理，應(yīng)當(dāng)適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)；對于公職人員貪污犯罪等行為的處理，應(yīng)當(dāng)適用《國家監(jiān)察法》《刑法》《刑事訴訟法》等國家法律。因此，只有涉及需要黨政一體反腐的事項時，才能制定并適用混合性黨規(guī)。黨政一體反腐領(lǐng)域主要涉及黨政混合性事務(wù)的反腐工作，例如基于黨對軍隊、干部、人才、意識形態(tài)等事項的管理，或是基于黨政公職人員身份的重合等，而需要由黨政機關(guān)共同管理、一體應(yīng)對的事務(wù)，如對黨員干部貪污問題的處理、公務(wù)員違規(guī)違紀(jì)行為的統(tǒng)一懲治等事項。在上述黨政一體反腐領(lǐng)域，黨政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定混合性法規(guī)，與黨內(nèi)法規(guī)、國家法律共同扎緊反腐倡廉的制度籠子，如《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人事項有關(guān)規(guī)定》《公務(wù)員錄用考試違紀(jì)違規(guī)行為處理辦法》等。

五、結(jié)語

各個國家的法治形態(tài)、法治模式、法治道路并非如出一轍、一成不變，因而“每個國家必須要在制度發(fā)展上找到符合自己需要和條件內(nèi)容的次序安排”[23]?；旌闲渣h規(guī)滋生于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義法治土壤，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高法治效益和協(xié)調(diào)黨政關(guān)系的重要舉措，為依法治國提供了“中國式規(guī)則”，無疑具有正當(dāng)性，絕不能因一些制度瑕疵，而質(zhì)疑其存在的正當(dāng)性。同時，我們也應(yīng)清楚認識到，由于混合性黨規(guī)的異軍突起，其日益發(fā)展為處于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的第三種法治形態(tài)，從而逐漸形成了純粹黨內(nèi)法規(guī)、混合性黨規(guī)、國家法律的三元格局。一方面，混合性黨規(guī)會在很大程度上形塑中國法治的特色，彰顯中國特色法治的優(yōu)勢。另一方面，混合性黨規(guī)也會對現(xiàn)行中國法治理論、法治制度構(gòu)成一定程度的沖擊，提出一系列亟待回應(yīng)的新時代法治課題。對此，學(xué)術(shù)界要立足于中國特色社會主義法治實踐，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義理論的指導(dǎo)下，對混合性黨規(guī)的本體問題、價值問題及其與現(xiàn)有法治形態(tài)的關(guān)系問題展開深入研究，為將之更好地融入中國特色社會主義法治體系貢獻智慧。

注釋：

① 參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2019年修訂版)第3條。

② 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2019年修訂版)第13 條第2 款規(guī)定了黨政機關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的情形，但該觀點提出在法規(guī)修訂前，即最新《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》修訂前，混合性黨規(guī)處于無規(guī)可循的境地。