黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的一般法理與特殊表現(xiàn)

吳延溢 王雷

摘? ?要：黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍既遵循法理學(xué)上法的效力理論的一般法理，又具有不同于國(guó)家法律效力的特殊表現(xiàn)。首先，黨內(nèi)法規(guī)生命周期遵循法的時(shí)間效力的一般原理，但在時(shí)效期限問題上有著特殊表現(xiàn)，適用要求上更加注重對(duì)黨員違規(guī)責(zé)任的追究與黨員正當(dāng)權(quán)利的維護(hù)。其次，在境內(nèi)效力問題上，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有高度一致性，但在境外效力問題上，黨內(nèi)法規(guī)采用屬人主義原則不受地域的限制，有著特殊的判斷標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。最后，在對(duì)象效力問題上，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的對(duì)象一般情況下限于黨組織和黨員，但由于中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨的地位，在某些特殊情形下或特殊事項(xiàng)上，黨內(nèi)法規(guī)的效力也會(huì)及于黨外特定對(duì)象。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);國(guó)家法律;效力范圍;制度張力;效力外溢

中圖分類號(hào)：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2020）01-0036-08

一、問題之緣起

法的效力范圍是指法對(duì)什么人、在什么時(shí)間和空間范圍內(nèi)有約束力。這在各個(gè)版本的法理學(xué)教科書中都有明確的、無(wú)爭(zhēng)議的界說(shuō)。由此一般法理出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍就是指黨內(nèi)法規(guī)對(duì)什么人、在什么時(shí)間和空間范圍內(nèi)有約束力。當(dāng)然，這種按部就班式的邏輯演繹似乎顯得平淡無(wú)奇，沒有新意。近年來(lái)，在黨內(nèi)法規(guī)研究領(lǐng)域有學(xué)者陸續(xù)提出黨內(nèi)法規(guī)“效力溢出”“溢出效力”“溢出效應(yīng)”等新概念，引發(fā)了學(xué)界對(duì)此問題的關(guān)注和討論①，但討論的焦點(diǎn)并不在黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍理論上，更多的是黨內(nèi)法規(guī)的“邊際影響”或“外溢效應(yīng)”。這些探討也為本文的寫作提供了有益參鑒，更引發(fā)了我們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力范圍問題的審思：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律均是適用于各自調(diào)整對(duì)象的行為規(guī)范體系，那么，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍除了應(yīng)當(dāng)遵循法的效力理論的一般原理外，是否還存在著不同于國(guó)家法律效力的特殊表現(xiàn)呢？如果存在，其具體表現(xiàn)形態(tài)又有哪些呢？這些都是黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)中必須要梳理和回答的基本理論問題。

所以，認(rèn)真研究并準(zhǔn)確界定黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍對(duì)于正確認(rèn)識(shí)和處理黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系、加強(qiáng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)具有基礎(chǔ)性意義。一則可以通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力范圍在內(nèi)涵與外延上的邏輯界說(shuō)，確保黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象、調(diào)整領(lǐng)域以及時(shí)間、空間范圍都能中規(guī)中矩，避免出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)效力的泛化問題，從而為科學(xué)制定和正確適用黨內(nèi)法規(guī)提供法理依據(jù)。二則可以通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律效力范圍的比較分析，為黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中尋找準(zhǔn)確定位，在協(xié)同論意義上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的角色互補(bǔ)和功能整合，從而使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律各得其所、相得益彰。[1]三則可以通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力內(nèi)在屬性的自我特質(zhì)與外部治理的特殊要求之考察，發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的制度張力，并合理演繹出黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的可能性范圍，從而在法的效力理論問題上實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)法理學(xué)的新突破。基于此，本文擬以黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)間效力范圍、空間效力范圍和對(duì)象效力范圍為經(jīng)度，以效力范圍界定的一般法理和特殊表現(xiàn)為緯度，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍問題加以探討。

二、黨內(nèi)法規(guī)時(shí)間效力范圍之考察

對(duì)法的時(shí)間效力范圍的考察可以從法的生命周期和時(shí)效期限兩個(gè)方面展開。就黨內(nèi)法規(guī)而言，其生命周期遵循法的時(shí)間效力的一般原理，但在時(shí)效期限問題上卻有著特殊表現(xiàn)，適用要求更嚴(yán)格，彰顯了不同于國(guó)家法律的內(nèi)在特質(zhì)。

（一）生命周期：黨內(nèi)法規(guī)時(shí)間效力范圍的一般法理

法的生命周期指的是立法文件自身的存續(xù)效力，包含法的生效時(shí)間、失效時(shí)間和溯及力等問題。該生命周期中的生存主體是具有普遍適用性的規(guī)范性立法文件，不針對(duì)具體人和事，是一種客觀的歷史過(guò)程，體現(xiàn)了抽象性和客觀性特征。

1.黨內(nèi)法規(guī)的生效。黨內(nèi)法規(guī)的生效，即黨內(nèi)法規(guī)何時(shí)開始產(chǎn)生效力。從一般法理要求看，黨內(nèi)法規(guī)的生效時(shí)間主要有兩種表現(xiàn)方式：（1）指定之日生效。黨內(nèi)法規(guī)以條文形式明確規(guī)定具體的生效日期。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》第四十八條規(guī)定：“本條例自2019年1月31日起施行?！秉h內(nèi)法規(guī)還有一種特殊情形的指定日生效制度，不同于國(guó)家法律，即以另行印發(fā)文件（一般以“通知”形式）方式規(guī)定生效時(shí)間，例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》即是通過(guò)《中共中央關(guān)于印發(fā)<中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則>的通知》的形式規(guī)定：“《準(zhǔn)則》自2016年1月1日起施行”。（2）發(fā)布之日生效。黨內(nèi)法規(guī)在條文中規(guī)定自發(fā)布之日起生效。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第四十七條規(guī)定：“本條例自發(fā)布之日起施行?！钡灿猩倭奎h內(nèi)法規(guī)并沒有明文規(guī)定生效時(shí)間，這種情形下，則遵從慣例自發(fā)布之日起生效，如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》便是如此。

2.黨內(nèi)法規(guī)的失效。黨內(nèi)法規(guī)的失效，即黨內(nèi)法規(guī)何時(shí)失去效力。目前，黨內(nèi)法規(guī)的失效方式與國(guó)家法律相類似，主要有以下三種類型：（1）新規(guī)取代舊規(guī)，導(dǎo)致舊規(guī)失去效力，可稱之為替代性失效。在新的黨內(nèi)法規(guī)中以條款形式明確宣布舊的黨內(nèi)法規(guī)廢止，這是通常的做法。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第三十三條規(guī)定：“本條例自2015年12月25日起施行。1996年4月5日中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》同時(shí)廢止?！保?）新規(guī)發(fā)布后，舊規(guī)中的相關(guān)沖突性條款不再適用，可稱之為揚(yáng)棄性失效。這種情況下，并不直接宣布舊規(guī)失去效力，而是規(guī)定在舊規(guī)中的相關(guān)條款與新規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，以新規(guī)為準(zhǔn)，舊規(guī)中的相關(guān)條款自動(dòng)失效。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》第三十九條規(guī)定：“本條例自2019年1月13日起施行。此前發(fā)布的黨內(nèi)有關(guān)政法工作的規(guī)定，凡與本條例不一致的，按照本條例執(zhí)行?！保?）以發(fā)布專門清理性文件的形式廢止黨內(nèi)法規(guī)，可稱之為清理性失效。例如，2018年5月《中共中央關(guān)于涉黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項(xiàng)清理的決定》發(fā)布，“黨中央決定，廢止3件、修改35件中央黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件?！盵2]黨中央此舉即是對(duì)已有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行專項(xiàng)清理，并以專門決定的形式宣布部分黨內(nèi)法規(guī)的失效。

3.黨內(nèi)法規(guī)的溯及力。黨內(nèi)法規(guī)的溯及力，即新生效黨內(nèi)法規(guī)對(duì)其生效以前發(fā)生的事項(xiàng)和行為是否具有效力的問題。如果有效力，則該新生效黨內(nèi)法規(guī)就有溯及力;反之，如果沒有效力，則該新生效黨內(nèi)法規(guī)就沒有溯及力。關(guān)于這一問題，參照國(guó)際社會(huì)和當(dāng)代中國(guó)國(guó)家法律之通行做法，黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)當(dāng)遵循“從舊兼從輕”原則，即新生效黨內(nèi)法規(guī)原則上不溯及既往，但新生效黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)處理較輕時(shí)，則依照新生效黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行處理。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)溯及力的表述集中見于《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018年10月1日起施行）①（以下簡(jiǎn)稱《處分條例》）第一百四十二條之規(guī)定。根據(jù)該條的規(guī)定，《處分條例》施行之前，對(duì)于已結(jié)案的案件，如果需要復(fù)查的，適用當(dāng)時(shí)的規(guī)定或政策。尚未結(jié)案的案件，如果行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定或政策不認(rèn)為是違紀(jì)，而《處分條例》卻認(rèn)為是違紀(jì)的，則按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定或政策處理;如果行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定或政策認(rèn)為是違紀(jì)的，按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定或政策處理，但是如果《處分條例》不認(rèn)為是違紀(jì)或處理較輕的，則按照《處分條例》的規(guī)定處理。黨內(nèi)法規(guī)的溯及力采用“從舊兼從輕”原則，一方面可以對(duì)公權(quán)力進(jìn)行必要制約，防止其不當(dāng)擴(kuò)張;另一方面也是對(duì)調(diào)整對(duì)象權(quán)利的一種保障，使其能按照合理的心理預(yù)期作出行為選擇，同時(shí)也符合“尊重和保障人權(quán)”的憲法精神以及“保障黨員權(quán)利”的黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則②。

（二）時(shí)效期限：黨內(nèi)法規(guī)時(shí)間效力范圍的特殊表現(xiàn)

時(shí)效期限是指法在適用過(guò)程中相關(guān)主體特定權(quán)利或權(quán)力的有效行使期限，包括特定文書制作或送達(dá)后的生效時(shí)間和對(duì)特定行為的責(zé)任追究時(shí)效，是通過(guò)某種期限的設(shè)定，對(duì)特定事實(shí)或行為作出的有效性確認(rèn)或取舍性評(píng)價(jià)，具有具體性和主觀性特征。

1.處理決定文書③生效時(shí)間的特殊性。法院在適用法律審理具體個(gè)案時(shí)，最終會(huì)制作某種司法處理文書，如判決書、裁定書、調(diào)解書等，除調(diào)解書之外，法律對(duì)一審案件的判決書、裁定書這些法律文書都會(huì)設(shè)定一個(gè)生效時(shí)間，只有法定時(shí)間期滿該法律文書才生效。如在民事訴訟和行政訴訟中，一審判決的生效時(shí)間為15天，裁定為10天;在刑事訴訟中，一審判決的生效時(shí)間為10天，裁定為5天，但當(dāng)事人在此期限內(nèi)上訴的，則一審判決裁定不能生效，而要以二審判決或裁定為準(zhǔn)。但黨內(nèi)法規(guī)在適用過(guò)程中卻沒有這一環(huán)節(jié)的限定，黨組織依照黨內(nèi)法規(guī)針對(duì)個(gè)案的處理決定自作出之日起即發(fā)生效力，下面的環(huán)節(jié)就是宣布和執(zhí)行這個(gè)決定，沒有上訴程序。如《處分條例》第四十一條規(guī)定：“黨紀(jì)處分決定作出后，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)向受處分黨員所在黨的基層組織中的全體黨員及其本人宣布，是領(lǐng)導(dǎo)班子成員的還應(yīng)當(dāng)向所在黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子宣布，并按照干部管理權(quán)限和組織關(guān)系將處分決定材料歸入受處分者檔案”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019年9月1日起施行）第十三條規(guī)定：“問責(zé)決定作出后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被問責(zé)黨組織、被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織宣布并督促執(zhí)行?！?/p>

這一點(diǎn)與行政法上的制度設(shè)計(jì)有類似之處，如《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（2007年6月1日起施行）第四十六條規(guī)定：“處分決定、解除處分決定自作出之日起生效?！薄缎姓?fù)議法》（2017年9月1日修正）第二十一條規(guī)定，行政復(fù)議期間具體行政行為依舊有效，一般情況下不停止執(zhí)行。但又存在一定的區(qū)別，行政法上的行政相對(duì)人，無(wú)論是組織還是個(gè)人，對(duì)他們做出的行政處理決定都發(fā)生即時(shí)效力;而黨內(nèi)法規(guī)上的兩類調(diào)整對(duì)象，即黨組織和黨員，對(duì)他們作出的處理決定在生效時(shí)間上是有所不同的。對(duì)黨員的處理決定即時(shí)生效，但上級(jí)黨委對(duì)嚴(yán)重失職的下級(jí)黨組織作出改組或解散的處理決定，不發(fā)生即時(shí)效力。根據(jù)《黨章》第四十四條規(guī)定，需要報(bào)請(qǐng)?jiān)偕弦患?jí)黨委批準(zhǔn)才能生效。

2.權(quán)利救濟(jì)和責(zé)任追究時(shí)效的特殊性。依照黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員作出的處理決定，雖然發(fā)生即時(shí)效力，但并不是意味著黨員就沒有相應(yīng)的救濟(jì)渠道，黨內(nèi)法規(guī)在這種情況下明確賦予了黨員有申訴的權(quán)利?！饵h章》第四條第（八）項(xiàng)、第四十三條有明確規(guī)定，而且對(duì)于該項(xiàng)權(quán)利，黨的任何一級(jí)組織直至黨中央都無(wú)權(quán)剝奪。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)這種申訴權(quán)的行使未規(guī)定時(shí)效上的限制，根據(jù)“法無(wú)限制即自由”的權(quán)利推定原理，可以推定黨員可以在受處分后的任何時(shí)間點(diǎn)上行使自身的申訴權(quán)。這一點(diǎn)，與民事訴訟法上的申訴制度不同，民事訴訟法上對(duì)于已生效判決、裁定，規(guī)定當(dāng)事人可以申請(qǐng)?jiān)賹?，但申?qǐng)?jiān)賹徥怯袝r(shí)效限制的。根據(jù)《民事訴訟法》（2017年6月27日修正）第二百零五條規(guī)定，行使申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)的有效期間為相關(guān)判決、裁定生效后6個(gè)月內(nèi)，如果超過(guò)這個(gè)時(shí)效，當(dāng)事人的權(quán)利將得不到司法救濟(jì)。但是，我國(guó)的刑事訴訟法和行政訴訟法的申訴制度對(duì)于申訴權(quán)或申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)沒有規(guī)定行權(quán)時(shí)效，這與黨內(nèi)法規(guī)相同。之所以會(huì)有這種求同存異的制度設(shè)計(jì)，是由法治國(guó)家建設(shè)的基本價(jià)值目標(biāo)所決定的。法治蘊(yùn)含著人權(quán)保障和權(quán)力制約雙重價(jià)值目標(biāo)。當(dāng)私人權(quán)利之間發(fā)生沖突時(shí)，我們既要確認(rèn)和維護(hù)權(quán)利，又要鼓勵(lì)當(dāng)事人認(rèn)真對(duì)待和積極行使權(quán)利。法律不保護(hù)躺在權(quán)利上睡大覺的人，如果消極對(duì)待，不及時(shí)行權(quán)，就要承擔(dān)不利后果。民事訴訟涉及的就是私人權(quán)利之爭(zhēng)，所以在民事訴訟中規(guī)定了申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)的行權(quán)時(shí)效;而當(dāng)私人權(quán)利與公共權(quán)力發(fā)生沖突時(shí)，由于在私人權(quán)利和公共權(quán)力之間存在地位不對(duì)等、力量不平衡、信息不對(duì)稱的基本格局，我們?cè)谔幚矶咧g的紛爭(zhēng)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)將天平的砝碼多加到私人權(quán)利一邊，通過(guò)形式的不均等去追求某種實(shí)質(zhì)上的平衡，黨內(nèi)法規(guī)上的紀(jì)律處分、刑事法律上的定罪量刑以及行政法上的處罰與強(qiáng)制等都反映了公共權(quán)力與私人權(quán)利之間的張力。鑒于此，需要我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)時(shí)給予某種政策傾斜，讓私人主體在強(qiáng)大公權(quán)力面前也有可能獲得救濟(jì)。

黨內(nèi)法規(guī)時(shí)效期間的特殊性還表現(xiàn)在對(duì)涉嫌違規(guī)對(duì)象的終身問責(zé)上。在國(guó)家法律上存在一個(gè)對(duì)特定違法或犯罪行為“時(shí)效免責(zé)”制度，即違法或犯罪行為人在某種特定時(shí)效內(nèi)如果沒有被追究，那么其法律責(zé)任就不再予以司法追究。該時(shí)效在民法上表現(xiàn)為訴訟時(shí)效，在刑法上體現(xiàn)為追訴時(shí)效。我國(guó)《民法總則》（2017年10月1日起施行）第一百八十八條規(guī)定了民事主體向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為三年，如果當(dāng)事人超過(guò)三年訴訟時(shí)效而未主張權(quán)利的話，就會(huì)喪失勝訴權(quán)，這就意味著違法侵權(quán)行為人的責(zé)任不再受到司法追究。我國(guó)《刑法》（2017年11月4日修正）第八十七條根據(jù)各類犯罪的量刑輕重程度不同，對(duì)相應(yīng)的犯罪分子規(guī)定了不同的追訴時(shí)效。法定最高刑為不滿五年有期徒刑的，為五年;法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，為十年;法定最高刑為十年以上有期徒刑的，為十五年;法定最高刑為無(wú)期徒刑、死刑的，為二十年。如果二十年以后認(rèn)為必須追訴的，須報(bào)請(qǐng)最高人民檢察院核準(zhǔn)。①與國(guó)家法律不同，黨內(nèi)法規(guī)沒有承襲法理學(xué)上對(duì)法律責(zé)任的“時(shí)效免責(zé)”原理，強(qiáng)調(diào)對(duì)責(zé)任的終身追究?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019年9月1日起施行）第十六條明確規(guī)定：“實(shí)行終身問責(zé)，對(duì)失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休等，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問責(zé)?！边@表明黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)間效力范圍將覆蓋涉嫌違規(guī)違紀(jì)對(duì)象一生，彰顯了紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法的管黨治黨理念。這一規(guī)定徹底打破了少數(shù)違規(guī)違紀(jì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以為“退二線”或者退休了就可以“平安著陸”的慣性思維。

三、黨內(nèi)法規(guī)空間效力范圍之考察

黨內(nèi)法規(guī)的空間效力指黨內(nèi)法規(guī)生效的地域范圍，包括境內(nèi)效力和境外效力。在境內(nèi)效力問題上，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有高度一致性，沒有什么明顯區(qū)別，遵循法的空間效力的一般原理;但在境外效力問題上，黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍更寬泛，有著特殊的判斷標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

（一）境內(nèi)效力：黨內(nèi)法規(guī)空間效力范圍的一般法理

黨內(nèi)法規(guī)的境內(nèi)效力，指黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)大陸地區(qū)范圍內(nèi)具有普遍約束力。與國(guó)家法律一樣，黨內(nèi)法規(guī)的空間效力也是分層級(jí)的。在境內(nèi)效力范圍內(nèi)，各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)在各自管轄范圍內(nèi)產(chǎn)生效力，即中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)在整體范圍內(nèi)發(fā)揮效力，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)在其所屬區(qū)域內(nèi)發(fā)揮效力[3]228。各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)總體上可分為中央和地方兩大效力層域：

1.中央層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。按照制定主體的不同，又可以細(xì)分為黨的中央組織制定的中央黨內(nèi)法規(guī)和中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)層級(jí)。它們?cè)谡麄€(gè)中國(guó)大陸地區(qū)范圍內(nèi)均發(fā)生約束力。從黨規(guī)教義學(xué)意義上看，黨章、準(zhǔn)則、條例等黨內(nèi)法規(guī)形式只能由黨的中央組織制定，是中央黨內(nèi)法規(guī)特有的也是主要的形式。當(dāng)然，中央黨內(nèi)法規(guī)也可以針對(duì)特殊事項(xiàng)，通過(guò)其他形式制定出來(lái)。例如，《黨組討論和決定黨員處分事項(xiàng)工作程序規(guī)定（試行）》（2019年1月1日起施行）就是黨中央以規(guī)定的形式制定出來(lái)的。中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，在黨規(guī)教義學(xué)上被稱為規(guī)定、辦法、規(guī)則和細(xì)則。中央黨內(nèi)法規(guī)的效力要高于中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)。其中，黨章具有最高效力，但是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)于準(zhǔn)則、條例的效力位階未作明確區(qū)分，從法理上講，應(yīng)當(dāng)是前者高于后者。中央紀(jì)委和黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)也沒有效力位階之分，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019年8月30日修訂）（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）第三十二條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)黨中央作出處理。②

2.地方層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。地方層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)又可分為省級(jí)和市級(jí)兩個(gè)層級(jí)。前者是指各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，后者是指被賦予立規(guī)權(quán)的城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。不同層級(jí)地方性黨內(nèi)法規(guī)各自在自身管轄區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生效力。從《制定條例》來(lái)看，市一級(jí)黨委并沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。隨著全面深化改革、全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的整體協(xié)同推進(jìn)，選擇一些有條件的城市賦予其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)是大勢(shì)所趨，特別是2015年《立法法》修正案賦予了所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，這既激發(fā)了黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)權(quán)下放的愿景，也打下了良好的工作基礎(chǔ)。所以，黨中央在2017年6月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中提出要“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”[4]。第一批被賦予黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的城市有沈陽(yáng)、青島、武漢、深圳、福州、南寧和蘭州，這7個(gè)城市黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作為全國(guó)各副省級(jí)城市和省會(huì)城市提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)一般法理，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的效力高于市級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的效力，中央層域黨內(nèi)法規(guī)的效力高于地方層域黨內(nèi)法規(guī)的效力。③

（二）境外效力：黨內(nèi)法規(guī)空間效力范圍的特殊表現(xiàn)

法律的空間效力范圍是基于國(guó)家主權(quán)而產(chǎn)生的，適用于一國(guó)主權(quán)所及一切領(lǐng)域。現(xiàn)代各國(guó)的法律一般不及于境外，特定條件下除外。但黨內(nèi)法規(guī)則不同，它具有境外效力。

黨內(nèi)法規(guī)的境外效力，指黨內(nèi)法規(guī)對(duì)在中國(guó)大陸地區(qū)之外的黨組織和黨員具有約束力。黨內(nèi)法規(guī)境外效力的法理依據(jù)是效力范圍理論上的“屬人主義原則”①。黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的專門規(guī)章制度，其在管轄范圍上采用的是“屬人主義原則”，這使得黨內(nèi)法規(guī)在某種意義上突破了境內(nèi)空間效力范圍的界限而及于境外。黨章第三十條規(guī)定：“企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織。”按照這一規(guī)定，中國(guó)駐國(guó)（境）外的機(jī)構(gòu)或單位，如果符合條件是可以也應(yīng)當(dāng)成立黨的組織。例如，中國(guó)駐外使領(lǐng)館、駐香港和澳門部隊(duì)、“走出去”的國(guó)有企業(yè)等均按要求成立了黨的組織。可以說(shuō)，哪里有黨員和黨組織，黨內(nèi)法規(guī)就在哪里發(fā)生效力[3]237。在境外成立的黨組織，其工作、活動(dòng)和黨員行為也必然要受到黨內(nèi)法規(guī)的約束，被納入黨內(nèi)法規(guī)的空間效力范圍。

基于“屬人主義原則”，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于那些在境內(nèi)違規(guī)后出逃境外以及在境外違規(guī)的黨員同樣具有約束力。多年來(lái)，一些涉嫌違紀(jì)違法的黨員干部，東窗事發(fā)后，心存僥幸，想盡各種辦法潛逃境外，試圖利用我國(guó)與其潛逃所在國(guó)在國(guó)際司法協(xié)助條約方面的缺陷與漏洞，尋求所在國(guó)的庇護(hù)，幻想躲避黨規(guī)國(guó)法的制裁。這的確給黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)辦案帶來(lái)一定障礙和阻力，但是我們黨不畏艱難險(xiǎn)阻，一直在積極探索追逃、勸返、國(guó)際協(xié)助等海外反腐模式，特別是在新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局下，黨中央堅(jiān)持有腐必反、有貪必肅，境內(nèi)“打虎”“拍蠅”，境外“天網(wǎng)”“獵狐”，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)同外交部門和司法機(jī)關(guān)，廣泛深入地開展國(guó)際間反腐敗合作，取得豐碩成果。“2014年至2018年底，我國(guó)共從120多個(gè)國(guó)家和地區(qū)追回外逃人員5000余名”[5]。這部分外逃人員里面有相當(dāng)一部分具有黨員身份。依據(jù)《處分條例》第六十五條規(guī)定：“違紀(jì)后逃往國(guó)（境）外、外國(guó)駐華使（領(lǐng)）館的，給予開除黨籍處分?！本惩獠皇欠ㄍ庵兀还茳h員身在何處，都要受到黨內(nèi)法規(guī)的約束。

四、黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象效力范圍之考察

黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)象效力也稱黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)人效力，是指黨內(nèi)法規(guī)可以適用的主體范圍，即對(duì)哪些人有約束力。當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，其治國(guó)理政的重要依據(jù)——黨內(nèi)法規(guī)，勢(shì)必會(huì)對(duì)其它組織和黨外人士的行為選擇構(gòu)成一定影響，產(chǎn)生效力外溢現(xiàn)象，即在有些情景下，黨內(nèi)法規(guī)適用調(diào)整的對(duì)象已不再局限于黨內(nèi)，還及于黨外。

（一）黨內(nèi)對(duì)象：黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象效力范圍的一般法理

按照《制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)制調(diào)整的對(duì)象是黨組織和黨員這兩類黨內(nèi)對(duì)象。

1.對(duì)黨組織的效力。就對(duì)黨組織的效力而言，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象效力范圍覆蓋各級(jí)各類黨組織。這里的黨組織不僅涵蓋通常提到的黨的中央組織、地方組織和基層組織，還包括黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，黨的工作機(jī)關(guān)②，黨委直屬事業(yè)單位、設(shè)在黨的工作機(jī)關(guān)或者由黨的工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)，以及在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他非黨組織的機(jī)構(gòu)中設(shè)立的黨組（黨委）等各類黨組織。為進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)各類黨組織的工作和活動(dòng)，十八大以來(lái)，黨中央先后制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》（2017年3月1日起施行）與《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018年10月28日起施行），并修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》（2015年12月25日起施行）、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（2018年12月28日起施行）和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（2019年4月6日起施行）等一攬子黨內(nèi)法規(guī)。

2.對(duì)黨員的效力。就對(duì)黨員的效力而言，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象效力范圍覆蓋全體黨員，包括普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。其一，對(duì)普通黨員來(lái)講，首先要做到遵守黨章的規(guī)定。黨章在第三條明確規(guī)定了黨員必須履行的8項(xiàng)義務(wù)。黨的十九大審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》充實(shí)了黨員義務(wù)部分的內(nèi)容，增寫黨員要認(rèn)真學(xué)習(xí)“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”，自覺遵守“黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”等內(nèi)容。除遵從黨章外，普通黨員還應(yīng)遵守其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。例如，黨的十八大以來(lái)，黨中央制定、修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（2016年1月1日起施行）和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018年10月1日起施行），中央組織部印發(fā)的《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨費(fèi)收繳、使用和管理的規(guī)定》（2008年4月1日起施行）等。其二，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)講，除了需要遵守上述普通黨員應(yīng)遵從的黨章黨規(guī)之外，還要遵循一類黨內(nèi)法規(guī)，即適用于同黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2019年3月3日起施行）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（2019年4月7日起施行）、《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019年9月1日起施行）等。制度面前沒有特權(quán)，制度約束沒有例外。十八大以來(lái)，黨中央著眼不斷規(guī)范黨員行為，陸續(xù)頒行了一系列黨內(nèi)法規(guī)，既面向全體普通黨員，又抓住黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象效力范圍逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨員的全覆蓋。

（二）黨外對(duì)象：黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象效力范圍的特殊表現(xiàn)

從規(guī)范法學(xué)意義上講，黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)象效力范圍應(yīng)當(dāng)是黨員和黨組織，這體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)作為一種政黨內(nèi)部行為規(guī)范的自我特質(zhì)。但是中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)唯一的執(zhí)政黨，與其他國(guó)家的政黨又有顯著區(qū)別，它既是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的當(dāng)然主體，同時(shí)也是國(guó)家治理、社會(huì)治理的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，要“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”，“完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等制度……完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國(guó)家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過(guò)程”[6]7-8，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”[6]28。黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要制度依據(jù)，勢(shì)必會(huì)對(duì)非黨組織和非黨員的行為選擇構(gòu)成一定影響，這就使得黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨外的組織和個(gè)人形成一種外溢的張力，這種張力可細(xì)分為兩種形式。第一，間接的影響力。所謂間接的影響力，是基于黨內(nèi)法規(guī)在諸多領(lǐng)域形成的引領(lǐng)示范效應(yīng)而產(chǎn)生的一種外溢效應(yīng)。[7]比如說(shuō)《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》（即中央“八項(xiàng)規(guī)定”），“八項(xiàng)規(guī)定”在當(dāng)今政治生活和社會(huì)生活中產(chǎn)生的影響力已遠(yuǎn)不止于黨內(nèi)，我們可以切身體會(huì)到，除黨員干部外，在國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和國(guó)有企事業(yè)單位等的非黨員工作人員也都自覺對(duì)標(biāo)“八項(xiàng)規(guī)定”的要求規(guī)范自己的言行。第二，直接的影響力。所謂直接的影響力，是以規(guī)范文件的形式明確的表達(dá)出來(lái)，而對(duì)黨外特定對(duì)象產(chǎn)生的一種約束力。這種直接的影響力在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為兩種形態(tài)：一是以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式產(chǎn)生的對(duì)象效力的外溢，二是某些專門性黨內(nèi)法規(guī)在適用對(duì)象上的效力外溢。本文所關(guān)注的是規(guī)范意義上的研究，因此這里著重論述外溢張力的第二種表現(xiàn)形態(tài)，即直接的影響力。

1.黨政聯(lián)合發(fā)文產(chǎn)生的效力外溢。在某些特殊情形下，黨政機(jī)關(guān)會(huì)聯(lián)合行文。這種情況下，由于黨內(nèi)法規(guī)制定主體涵蓋了黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)兩種類型，所以它已不再是純粹意義上的黨內(nèi)法規(guī)，既體現(xiàn)執(zhí)政黨的主張，也體現(xiàn)國(guó)家意志，意志主體的擴(kuò)張導(dǎo)致效力范圍的外溢，適用調(diào)整的對(duì)象不再僅局限于黨組織和黨員，還及于國(guó)家機(jī)關(guān)及其非黨員工作人員。例如，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》（2013年11月18日起施行）和《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》（1986年2月4日起施行）都是由中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文;《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》（2017年2月8日起施行）和《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》（2017年2月8日起施行），則是由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的。

2.某些專門性黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生的效力外溢。這類黨內(nèi)法規(guī)，是中國(guó)共產(chǎn)黨基于其領(lǐng)導(dǎo)核心地位，針對(duì)黨和國(guó)家政治生活中一些特殊工作事項(xiàng)而制定的專門性黨內(nèi)法規(guī)。例如，在干部選拔任用工作方面，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2019年3月3日起施行）第四條第一款規(guī)定，本條例適用于選拔任用中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員（不含正職）和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員;縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，以及上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。第四條第二款、第三款還規(guī)定了需要參照該條例執(zhí)行的對(duì)象范圍，具體包括選拔任用參照公務(wù)員法管理的群團(tuán)機(jī)關(guān)和縣級(jí)以上黨委、政府直屬事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)成員及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，甚至還包括上述機(jī)關(guān)、單位選拔任用的非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。再如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（2019年4月7日起施行）的適用范圍亦是如此。這種效力外溢正是黨管干部原則在黨內(nèi)法規(guī)上的具體表現(xiàn)，體現(xiàn)了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

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責(zé)任編校? ?王學(xué)青

Validity Range of the Inner-Party Rules and Regulations： General Jurisprudence and Special Demonstration

WU Yanyi， WANG Lei （ School of Marxism， Nantong University， Nantong 226019， Jiangsu， China）

Abstract： The effectiveness of inner Party rules and regulations follows the guidance of general jurisprudence theories， but it differs from the effectiveness of national law. First， the life cycle of inner Party rules and regulations follows the general principle of temporal effectiveness of the law， but demonstrates itself in a particular way as regard its effectiveness period， emphasizing the accountability of the Party members and the protection of their reasonable rights in its application. Then， as regard its domestic effectiveness， Party rules and regulations coordinate highly with state laws; but when it comes to its effectiveness abroad， Party rules and regulations， adopting the principle of personality， is not restricted by location， thus having its own particular judgment criteria. Last， on the issue of the object effectiveness， inner-Party rules and regulations are generally limited to Party organizations and Party members. However， due to the ruling status of the CCP， such rules and regulations are applicable on some particular objects from without the Party.

Key words： inner-Party rules and regulations; state laws; effective scope; institutional tension; effectiveness spillover