當(dāng)前行政速裁機制的困境與完善路徑

劉曉鳴

【摘要】行政速裁機制是行政訴訟程序繁簡分流的重要途徑，在減少當(dāng)事人訴累、節(jié)約司法資源、提高審判效率等方面具有重要作用。然而，當(dāng)前我國行政速裁機制存在受案范圍不明確、審理程序立法供給不足、當(dāng)事人配合程度較低以及當(dāng)事人訴訟權(quán)利保障不足等現(xiàn)實問題。針對前述問題，應(yīng)通過明確行政速裁受案范圍、確定行政速裁具體程序、加強行政速裁機制宣傳和釋明力度、強化當(dāng)事人訴權(quán)保障等措施對行政速裁機制予以完善。

【關(guān)鍵詞】行政訴訟? 速裁機制? 繁簡分流? 完善路徑

【中圖分類號】D926.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.03.015

近年來，法院案件數(shù)量不斷增長、案多人少矛盾日益突出，繁簡分流機制改革已經(jīng)成為緩解法院審判壓力的主要方式。各級法院都在積極探索繁簡分流機制改革以實現(xiàn)“簡案快審、繁案精審”，以最小的成本解決制約司法能力的深層次問題，將群眾訴累降到最低，以更方便、更快捷的方式妥善解決群眾的矛盾和糾紛。為了更加公正、方便、快捷地回應(yīng)群眾的司法需求，減輕群眾訴訟之累，維護人民群眾的合法權(quán)益，2016年最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流、優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》明確提出：簡化行政案件審理程序，對于事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的案件，探索建立行政速裁工作機制。[1]這對于緩解行政審判案多人少的矛盾以及促進行政案件繁簡分流，具有巨大而深遠(yuǎn)的價值。行政速裁機制有效地緩解了法院行政審判案多人少的現(xiàn)實壓力，促進了行政審判司法資源的合理配置，在司法實踐中取得了良好的效果，但仍需要在理論和實踐的探索中加以完善。

我國行政速裁機制的意義

緩解案多人少的現(xiàn)實矛盾。近年來，隨著我國改革開放的深入推進，社會結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，不同利益主體之間的矛盾日益增多，越來越多的糾紛進入法院，導(dǎo)致法院的收案量逐年增長。尤其是最高人民法院推行立案登記制以來，立案審查制變?yōu)榱傅怯浿?，一些?dāng)事人為了達到個人目的濫用訴權(quán)，導(dǎo)致一些不符合起訴條件的案件涌入行政訴訟程序中，行政訴訟案件呈爆炸式增長態(tài)勢。在當(dāng)前法官員額制改革背景下，雖然法官員額制改革提升了法官隊伍的專業(yè)化和精英化，但是法官人數(shù)卻大幅下降。行政案件數(shù)量不斷增長，法官人數(shù)卻不增反降，進一步加劇了行政審判案多人少的矛盾。案多人少的現(xiàn)實矛盾存在于各級法院中，而且有愈演愈烈的趨勢。使有限的行政審判人員完成超額的行政案件成為司法資源合理配置的目標(biāo)，也是各級法院面臨的現(xiàn)實壓力。這一現(xiàn)實壓力對法院行政審判程序提出了挑戰(zhàn)，為行政速裁機制的建立提供了契機，亦為行政速裁機制的探索提供了現(xiàn)實動力。行政速裁機制對案件審理程序以及審理期限都有所簡化，具有辦案手續(xù)簡便、審理方式靈活的特點，有利于及時審結(jié)案件，降低當(dāng)事人的訴訟成本。行政速裁機制能有效解決案多人少的現(xiàn)實矛盾，減輕法官執(zhí)法辦案的壓力。

回應(yīng)人民群眾的多元司法需求。隨著依法治國不斷推進，人民群眾的法律素養(yǎng)逐漸提升，人民群眾在發(fā)生爭議時大多選擇通過訴訟方式來主張權(quán)益、化解矛盾糾紛。同時，人民群眾對司法提出了新的要求，在追求實體公正的同時，還要求程序公正高效;在要求法院實現(xiàn)定紛止?fàn)幑δ艿耐瑫r，還要求訴訟程序便捷，為當(dāng)事人節(jié)約訴訟成本、提供便利。司法資源的有限性與人民群眾不斷增長的司法需求之間的矛盾越來越凸顯，嚴(yán)重制約著糾紛化解的便捷、快速、有效價值目標(biāo)的實現(xiàn)。為此，最高人民法院不斷探索行政審判程序的改革模式，在整合審判資源、優(yōu)化審判程序的基礎(chǔ)上推行行政速裁機制。通過簡案快辦，節(jié)約當(dāng)事人的訴訟成本，提升司法效率。通過尊重當(dāng)事人對速裁程序的選擇權(quán)，突出當(dāng)事人的程序主體地位，更加公正、方便、快捷地回應(yīng)群眾的司法需求，減輕群眾訴訟之累，維護人民群眾的合法權(quán)益。

當(dāng)前行政速裁機制存在一定的問題

行政速裁機制對于化解案多人少的矛盾，提升審判質(zhì)效發(fā)揮了巨大作用，取得了良好效果。在肯定這些成績的同時，也應(yīng)當(dāng)清醒看到，行政速裁機制在當(dāng)前推進過程中仍存在一些不可忽視的困難和瓶頸。

行政速裁受案范圍不明確。速裁機制的受案范圍是適用速裁程序的首要問題，行政速裁的受案范圍與行政審判的效率、當(dāng)事人實現(xiàn)訴權(quán)的快慢及其程序保護的限度等有著密切關(guān)聯(lián)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政爭議日益呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢。然而，實踐中對于哪些案件能夠適用速裁機制審理卻無明確規(guī)定。雖然最高法《意見》規(guī)定了“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的行政案件可以適用行政訴訟速裁機制，但這并非是明確適用范圍，而僅是一般性、大致性的表述;從各地方法院的實踐探索來看，由于缺乏明確的規(guī)定作指導(dǎo)，實踐中，對于何種案件可以適用速裁程序，各個地方法院很多時候仍然停留于主觀感覺和自身經(jīng)驗，對適用行政訴裁機制的受案范圍掌握標(biāo)準(zhǔn)并不一致。

速裁案件審理程序立法缺失。我國行政訴訟法發(fā)展歷程較短，法律規(guī)定較籠統(tǒng)，程序性制度設(shè)計較少。當(dāng)前的行政訴訟法及相關(guān)司法解釋并無關(guān)于速裁機制的具體規(guī)定，行政速裁案件的起訴、答辯、庭審、送達等具體程序均未涉及，速裁案件審理程序的立法層面處于空白狀態(tài)。最高人民法院《意見》僅僅是司法政策性文件，而非司法解釋。而且最高院在《意見》中將速裁機制一筆帶過，僅僅提出“簡化行政案件審理程序”，但對于行政案件起訴、答辯、庭審、送達等程序是否均可以簡化以及應(yīng)當(dāng)如何簡化、簡化到何種程度，均未作出具體規(guī)定，給法官留下無限自由裁量權(quán)。由于行政速裁機制具體操作缺少立法遵循和指引，法官在適用速裁機制時無章可循，適用速裁機制的主動性降低，使得行政速裁機制在實踐中難以操作和落實，無法發(fā)揮行政速裁機制其應(yīng)有的價值。

當(dāng)事人配合程度較低。司法活動是當(dāng)事人在法官引導(dǎo)下共同參與的訴訟活動，當(dāng)事人文化水平、法治精神、道德修養(yǎng)等都會影響其對訴訟活動的配合度，影響司法效率。有的原告基于對訴訟程序的狹隘理解，往往認(rèn)為審理案件的法官越多、審判程序越復(fù)雜，案件的處理結(jié)果也越公正。關(guān)于案件的繁簡分流及多元化糾紛解決機制，最高人民法院早已提出多年，然而有的法院認(rèn)為審判程序的適用只是法院的問題，與當(dāng)事人無關(guān)，并不主動向當(dāng)事人宣傳和釋明行政速裁機制。由于法院對行政速裁機制宣傳不到位，當(dāng)事人對行政速裁機制不甚了解，加之法律常識缺失、法治認(rèn)識不足，常常誤以為行政訴訟程序的簡化是法官對案件不夠重視，一旦出現(xiàn)敗訴的結(jié)果，就很可能導(dǎo)致當(dāng)事人對于司法的不信任，甚至?xí)茐乃痉ǖ臋?quán)威性，有悖行政速裁機制設(shè)立的初衷。

當(dāng)事人的訴訟權(quán)利保障不足。在司法實踐中，法院適用速裁機制時對當(dāng)事人的訴訟權(quán)利保障不足，主要表現(xiàn)在：第一，法官在啟動速裁機制時怠于履行向當(dāng)事人的告知及說明義務(wù)，直接依職權(quán)啟動，未賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán);第二，一些法院濫用速裁案件準(zhǔn)入的自由裁量權(quán)，隨意擴大速裁機制的適用;第三，一些法院過分求速而壓縮當(dāng)事人的辯論權(quán)，甚者隨意剝奪當(dāng)事人申請回避等實體權(quán)利。以上這些侵害當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行為雖然能使審判效率得到大幅提高，但會導(dǎo)致當(dāng)事人的程序性權(quán)利得不到保障，極易使當(dāng)事人對行政速裁機制產(chǎn)生“不正式”“不公正”等認(rèn)識，無法建立行政訴訟應(yīng)有的公信力，與設(shè)立速裁機制的目的嚴(yán)重背離。

我國行政速裁機制的完善對策

針對行政速裁機制在實踐中所存在的問題，主要應(yīng)采取以下幾個方面的完善措施。

確定行政速裁機制適用范圍。制定科學(xué)合理、清晰明確的速裁機制適用范圍是有效推進速裁機制的前提與基礎(chǔ)，決定著案件適用行政速裁機制的合法性。建立科學(xué)合理的適用范圍標(biāo)準(zhǔn)，一方面需符合速裁機制的制度預(yù)期，另一方面又要富有操作性，便于法院實踐操作。行政速裁程序適用范圍的確認(rèn)必須遵循“客觀、法定、明確”的原則，應(yīng)綜合考慮以下幾個因素：第一，裁判方式的區(qū)分，針對案件管轄、被告主體資格等不符合起訴條件卻因立案登記制的實施進入訴訟程序的行政案件進行書面審查，納入行政速裁機制中;第二，案件難易程度的區(qū)分，針對符合起訴條件的行政案件，初步區(qū)分難易程度，進而實現(xiàn)繁簡分流;第三，充分考慮案件標(biāo)的、案件類型及當(dāng)事人意愿。

相比民事訴訟，行政訴訟的案件類型趨于固化，更適宜采取以“概括+列舉+排除”為主，經(jīng)驗判斷為輔。首先，確定概括性確認(rèn)的法定條件。參照行政訴訟簡易程序范圍的立法規(guī)定，行政速裁適用范圍應(yīng)以事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大為原則。被訴行政行為涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系簡單、明晰、準(zhǔn)確，當(dāng)事人之間的行政糾紛形成過程不復(fù)雜。當(dāng)事人對于行政行為的合法性沒有實質(zhì)性分歧，案件的是非曲直相對明確。其次，在概括性確認(rèn)范圍的基礎(chǔ)上，通過列舉式加以具體化要求。例如：信訪答復(fù)、政府信息公開、較小數(shù)額罰款處罰、關(guān)系明確的行政協(xié)議、不符合起訴條件的程序?qū)徑Y(jié)型等案件類型均可作為列舉式范圍。最后，排除式，即排除特定類型、特定程序的案件，例如：行政許可類、涉及人身權(quán)的行政處罰類、疑難復(fù)雜及社會影響力較大的行政案件不適宜適用速裁程序。[2]

完善行政速裁案件具體程序。由于進入到速裁審理程序的都是案情簡單、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的案件，故應(yīng)將速裁機制的審理程序設(shè)計成更為簡便快捷的模式。具體來說，速裁機制的審理程序應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：第一，起訴方式多元化。基于速裁機制的便捷性，原告可以采取口頭起訴的方式，由法院代為填寫表格式起訴書，當(dāng)事人確認(rèn)無誤后簽字蓋章。第二，傳喚與送達便捷化。不必拘泥于傳統(tǒng)的傳喚與送達方式，可通過電話、傳真、電子郵箱、微信等方式進行傳喚與送達。需要強調(diào)的是，在司法實踐中，有的行政機關(guān)不積極履行出庭義務(wù)或者等待兩次傳喚后才出庭，一定程度上損害了司法權(quán)威，也延緩了案件審理的進度。因此適用行政訴訟速裁機制對被告的傳喚應(yīng)以一次為限，如傳喚后被告不出庭應(yīng)訴的，以缺席判決處理。第三，快速確定開庭日期，即速裁案件立案后，法官應(yīng)在3日內(nèi)開庭審理。第四，法庭調(diào)查和法庭辯論可同步進行，不必進行嚴(yán)格的區(qū)分。第五，法官總結(jié)爭議焦點，雙方當(dāng)事人圍繞爭議焦點展開辯論。當(dāng)事人雙方?jīng)]有爭議的事實部分，法官可直接確認(rèn)。第六，行政速裁案件應(yīng)以一次開庭為限，既提高行政審判效率，也減輕當(dāng)事人的訴訟成本。第七，行政速裁案件判決文書格式化。由于速裁案件本身案情簡單，故而其判決文書的內(nèi)容不宜長篇大論，制作也不應(yīng)耗費過多時間，應(yīng)采用表格式或要素式的判決文書，載明必要的事項即可。第八，判決文書應(yīng)以當(dāng)庭制作、當(dāng)庭宣判、當(dāng)庭送達為原則。第九，速裁程序的審限應(yīng)當(dāng)控制在30日內(nèi)，即審理案件應(yīng)當(dāng)在立案之日起30日內(nèi)審結(jié)。

加強行政速裁機制的宣傳和釋明力度。首先，群眾對于行政速裁的了解是其選擇適用速裁機制的前提。各級法院要善于運用網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等現(xiàn)代傳媒平臺通過各種形式和途徑向群眾宣傳行政速裁機制，讓群眾了解行政速裁機制的具體內(nèi)容及其重要意義，提高群眾對行政速裁機制的知曉率。其次，法官應(yīng)當(dāng)加強對行政速裁程序的釋明。行政速裁程序的釋明是對當(dāng)事人程序選擇權(quán)的充分尊重，也是速裁程序良性運轉(zhuǎn)的核心。在立案階段法官應(yīng)當(dāng)充分保障當(dāng)事人對案件審理程序的知情權(quán)，告知原告可以選擇適用速裁審理程序，并引導(dǎo)原告選擇適當(dāng)?shù)脑V訟方式解決糾紛，為當(dāng)事人提供釋明和輔導(dǎo)。在立案階段，由立案法官將速裁程序?qū)Ξ?dāng)事人予以釋明，賦予當(dāng)事人速裁程序的選擇權(quán)，有利于提高當(dāng)事人對行政訴訟的滿意度，提高人民法院的司法公信力，體現(xiàn)了法院對當(dāng)事人程序性權(quán)利的充分尊重和保護。

重視保障當(dāng)事人的基本訴訟權(quán)利。行政訴訟制度的重要價值之一，在于通過公正、客觀的裁判，維護行政相對人的合法權(quán)益，使其免受不應(yīng)有的侵害。行政速裁程序因為刪減了某些環(huán)節(jié)或縮短了某些時限，從一定程度上來說，是當(dāng)事人訴訟權(quán)利的減損。程序保障與速裁目標(biāo)是一對難以調(diào)和的矛盾，效率價值固然是速裁機制追求的一個方面，但絕不能以犧牲當(dāng)事人的訴訟權(quán)利為代價。提升審判效率、緩解辦案壓力，只是簡化審理程序、探索建立行政速裁機制的表象上的價值，深層次的理念和驅(qū)動力在于構(gòu)建以滿足當(dāng)事人程序保障和權(quán)利救濟為出發(fā)點和落腳點的多元化、類型化的糾紛解決體系。因此，無論如何加快程序，速裁機制的建立必須要以保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利為根本出發(fā)點和落腳點。[3]一些當(dāng)事人的基本訴訟權(quán)利不應(yīng)在速裁程序中刪減。當(dāng)事人基本訴訟權(quán)利，如當(dāng)事人獲得代理的權(quán)利、申請回避的權(quán)利、進行辯論的權(quán)利、審理程序中立公開等必須在速裁程序中予以保障。

綜上所述，推進行政速裁程序是法院化解案多人少壓力的必然趨勢。行政訴訟速裁機制目前仍處于探索階段，距離一個成熟完善的行政訴訟程序還有相當(dāng)?shù)木嚯x，需要在進一步理論研究和實踐深化中不斷完善。

注釋

[1]邵新：《司法體制改革背景下繁簡分流的法理論證》，《法治現(xiàn)代化研究》，2018年第4期。

[2]王海燕、溫貴能：《探索與構(gòu)建：論行政案件速裁程序在推進行政訴訟繁簡分流中的進路》，《山東審判》，2017年第4期。

[3]劉行、劉明研：《行政訴訟速裁機制的探索與適用》，《人民法治》，2016年第10期。

責(zé) 編∕張 曉