閆 坤，張 鵬

(1.中國社會科學(xué)院 財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100028；2.中國財政科學(xué)研究院 宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100142)

財政學(xué)越來越成為一門理用結(jié)合的學(xué)科。從學(xué)理來看，財政學(xué)是研究資源配置、生產(chǎn)創(chuàng)造和收入分配的一門學(xué)科，表現(xiàn)出典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征，遵循經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律和機(jī)制；從應(yīng)用來看，財政學(xué)是支持國家治理、社會穩(wěn)定和公共服務(wù)均等化的重要科學(xué)，形成了典型的政治學(xué)特征，體現(xiàn)政治決策和社會管理的價值理念和邏輯框架；從方法來看，財政學(xué)強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、績效導(dǎo)向和權(quán)力制衡的要求，屬于典型的管理學(xué)范疇，重視決策、執(zhí)行、溝通、評價和反饋。這就是財政學(xué)的三維架構(gòu)，也成為分析財政學(xué)科發(fā)展、探究理論體系創(chuàng)新、研析政策框架調(diào)整的主線和抓手。本文結(jié)合中國財政實(shí)踐的基本經(jīng)驗(yàn)和學(xué)科發(fā)展的典型特征，對中國財政學(xué)70年來的演進(jìn)與發(fā)展進(jìn)行梳理和分析。

一、財政學(xué)基本分析框架

從財政學(xué)的研究領(lǐng)域和內(nèi)涵來看，其越來越體現(xiàn)出綜合性的特點(diǎn)。在其運(yùn)行規(guī)律上，主要是解決好財政收入的預(yù)測、收取和管理等問題，具有經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本特征；在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和平衡模式上，主要是解決好資源配置和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等問題，涉及到權(quán)力平衡和有效制衡，屬于政治學(xué)的相關(guān)領(lǐng)域；在其作用模式和職能屬性上，主要是解決好市場失靈、公共產(chǎn)品提供和社會發(fā)展等問題，從而與法學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科疊加。因此，有效界定財政學(xué)的基本范疇，合理構(gòu)建財政學(xué)的研究框架，科學(xué)規(guī)范財政學(xué)研究的主要領(lǐng)域成為本文的重點(diǎn)，并為全文的展開提供堅實(shí)的理論基礎(chǔ)。

財政學(xué)的邏輯主線凝煉在“財政”兩個字上?！柏敗笔侵刚呢斦罩Щ顒樱ㄘ斦杖霃暮味鴣?，預(yù)期收入能夠達(dá)到多少，安排的支出規(guī)模有多大，收支之間在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的匹配度如何，是指財政的運(yùn)行規(guī)律，并以此形成財政理論體系；“政”是指政府財政支出的管理，包括財政收入的獲取手段、比例結(jié)構(gòu)、分配情況和相關(guān)權(quán)力制衡等內(nèi)容，是指財政的職能和體制機(jī)制建設(shè)，并以此形成財政制度和財政政策。從“財”的層面來看，對財政運(yùn)行規(guī)律的強(qiáng)調(diào)主要是突出財政與生產(chǎn)主體和生產(chǎn)活動的相關(guān)關(guān)系，屬于典型的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的范疇；從“政”的層面來看，對財政制度和財政政策的強(qiáng)調(diào)明顯使其具有上層建筑的特點(diǎn)。這樣，財政學(xué)的復(fù)合性就顯示出來，既具有典型的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)特點(diǎn)，需要適應(yīng)社會生產(chǎn)力和科技創(chuàng)新的深入發(fā)展；又具有典型的上層建筑特點(diǎn)，在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的同時，又要通過對國家治理的支持和創(chuàng)新，有效引領(lǐng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[1]。

財政學(xué)的構(gòu)成框架由主體、研究對象和研究方法三個部分組成。從財政學(xué)的主體來看，西方財政學(xué)將國家、社會組織、市場組織甚至是個人都視作財政學(xué)的主體，即將具有收支活動特征且收支受到客觀限制的主體都視作財政學(xué)的主體，研究其收入和支出規(guī)律，并從微觀到宏觀逐步拓展和放大。從財政學(xué)的研究對象來看，既包括財政規(guī)律、財政現(xiàn)象、財政績效和財政結(jié)果分析等，也包括財政體制、管理機(jī)制和財政政策等問題。從財政學(xué)的研究方法來看，大陸學(xué)派以交易理論作為財政學(xué)的基礎(chǔ)理論，根據(jù)政府稅收收入的變化逐步將社會經(jīng)濟(jì)體制和結(jié)構(gòu)變革的內(nèi)容納入其中，并興起了財政社會學(xué)和公共選擇學(xué)派；英美學(xué)派以市場失靈作為財政學(xué)的學(xué)理基礎(chǔ)，維克塞爾和埃奇沃思等經(jīng)濟(jì)學(xué)家在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架下推進(jìn)了財政政策學(xué)的研究，隨后外部性理論、凱恩斯主義和帕累托效率等經(jīng)典理論被納入到財政學(xué)的研究方法之中，并成為英美學(xué)派的重要政策手段。

二、改革開放以前財政學(xué)發(fā)展主題：國家分配、利稅統(tǒng)籌、總體上收、保障建設(shè)

改革開放以前主要是指新中國成立至1978年十一屆三中全會之前，并大致劃分為新中國成立初期、“一五”計劃時期、“大躍進(jìn)”時期和“文化大革命”時期等四個典型時期。

(一)改革開放以前財政學(xué)發(fā)展的總體特征及國家分配論的形成

這一時期主要是進(jìn)行財政制度建設(shè)，表現(xiàn)出明顯的財政政策學(xué)的特征，其理論基礎(chǔ)是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，組織形式的基礎(chǔ)是蘇聯(lián)的社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐。在理論架構(gòu)上，盡管財政政策學(xué)不一定要求精準(zhǔn)控制和效率管理，但必要的政策中介指標(biāo)體系和績效評價管理仍有應(yīng)有的構(gòu)成結(jié)構(gòu)，可以在研究上較為弱化，不應(yīng)該總體缺失，而該階段的財政理論在上述兩個領(lǐng)域表現(xiàn)出明顯缺失的問題。

這一時期對財政運(yùn)行規(guī)律的探索是追求財政收支平衡和政府債務(wù)的全面控制，盡管與蘇聯(lián)等社會主義國家采取了一定程度的外債機(jī)制和經(jīng)濟(jì)互助委員會下的盧布貿(mào)易結(jié)算體系，但總體上仍缺乏有效的金融手段來為政府財政運(yùn)行提供必要的緩沖、放大和改進(jìn)，從而使財政運(yùn)行規(guī)律的探索表現(xiàn)出明顯的片面化特征。在財政收支管理和制度建設(shè)上，這一時期主要著力于構(gòu)建匹配我國生產(chǎn)力水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的財政制度體系和體制機(jī)制，包括稅收政策、預(yù)算管理和國庫制度等重要制度安排，也包括不斷調(diào)整的中央和地方的財政分成和利益關(guān)系。

從這一時期的財政學(xué)經(jīng)典理論來看，財政的主體被認(rèn)定為單一主體——國家，財政學(xué)理論被界定為以國家為主體的資源配置活動和收入分配關(guān)系。這時候的國家概念是嚴(yán)格階級性的，其資源配置和分配關(guān)系都是基于“人民”的理念展開，即形成全民屬性和集體屬性的資源配置以及人民內(nèi)部的分配關(guān)系。以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論為基礎(chǔ)，以社會總產(chǎn)品分配理論和社會再生產(chǎn)理論為指導(dǎo)，以階級國家為主體，以財政體制和所有權(quán)屬性為主線，形成了我國財政學(xué)的第一個理論體系架構(gòu)——國家分配論。國家分配論認(rèn)為，財政的本質(zhì)是以國家為主體的分配關(guān)系，目的是實(shí)現(xiàn)國家職能，國家是所有財政行為的主體，同時是馬克思主義的“階級國家”，是超越于社會各對立階級之上的暴力機(jī)構(gòu)。該理論主要的學(xué)術(shù)代表人物是許毅、許廷星、鄧子基、陳共、姜維壯、葉振鵬和趙春新等。

從國家分配論在改革開放以前的理論指導(dǎo)和實(shí)踐支持效果來看，主要解決了以下問題：一是籌集建設(shè)資金支持工業(yè)化、機(jī)械化發(fā)展，解決積累與消費(fèi)問題。二是綜合考慮國家建設(shè)和居民生活，解決輕工業(yè)與重工業(yè)問題。三是尊重勞動者的勞動成果和勞動價值，解決腦體關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系問題。四是有效兼顧中央和地方的利益，確保政令暢通和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，解決政府內(nèi)部分配問題。五是保障國家利益并有效調(diào)動企業(yè)積極性，做好國家、企業(yè)和職工個人的利益分配，解決政府與企業(yè)問題。

(二)新中國成立初期和“一五”計劃時期財政學(xué)發(fā)展與建設(shè)型財政政策實(shí)踐

新中國成立初期，為了應(yīng)對百廢待興的局面，并支持抗美援朝戰(zhàn)爭，國家以籌集財政收入、保障建設(shè)、保障戰(zhàn)爭和保障民生為目標(biāo)，有效實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一全國稅制、建立國家概算、統(tǒng)一財政收支、統(tǒng)一物資管理和統(tǒng)一現(xiàn)金管理。隨著抗美援朝戰(zhàn)爭的結(jié)束，這種戰(zhàn)時的財政制度籌集收入的能力可以轉(zhuǎn)為為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，因而在財政收入籌集領(lǐng)域的基本制度保持穩(wěn)定。

“一五”計劃時期是我國財政學(xué)完成初步框架后的一個全面實(shí)踐，總體上遵循國家分配論的相關(guān)結(jié)論和原理，面對艱巨的國家建設(shè)任務(wù)，推動財政從籌集建設(shè)資金向完善財政體制和加強(qiáng)預(yù)算管理的方向延伸。在財政體制上，根據(jù)社會主義建設(shè)的基本特征，適當(dāng)減少財政層級，保障基層政府的行政能力和建設(shè)能力。財政體制由中央、大區(qū)、省(市)級的劃分，調(diào)整為中央、省(市)、縣(區(qū))級，財力向基層下沉，增強(qiáng)基層政府的發(fā)展意愿和建設(shè)能力，減少匹配戰(zhàn)時動員和保障的大區(qū)職責(zé)。在國家預(yù)算制度上，財政收入在保持機(jī)制穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)靈活性和對基層的保障性。在實(shí)踐中，“一五”計劃時期國家預(yù)算收入劃分為固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入三個基本類別。在初始設(shè)計中，前兩類收入都應(yīng)保持基本穩(wěn)定，并覆蓋相關(guān)政府層級的基本支出需求，而調(diào)劑收入則是變化的，有效匹配國家計劃安排和戰(zhàn)略調(diào)整。但在運(yùn)行中，受到“一五”計劃時期建設(shè)進(jìn)度的影響，事實(shí)上第二類固定比例分成收入也是變動的，比例基本上是一年一定，按年調(diào)整。

“一五”計劃時期，我國財政收入總額達(dá)到1 318.53億元，有力保障了各項建設(shè)計劃和居民生活改善的需求。其中，國有經(jīng)濟(jì)、公私合營經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的財政收入總額達(dá)到1 098.07億元，占整個財政收入總額的比重達(dá)到83.3%，處于絕對的支配地位。在中央與地方的財力劃分上，中央明顯占據(jù)優(yōu)勢地位，這既匹配國有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)歸屬，也滿足社會主義建設(shè)投資的基本要求。

(三)“大躍進(jìn)”時期財政學(xué)發(fā)展與緊縮型財政政策實(shí)踐

“大躍進(jìn)”時期財政學(xué)仍表現(xiàn)出明顯的公共政策學(xué)的特征。受到“大躍進(jìn)”時期投資需求急劇增加和建設(shè)目標(biāo)未能如期達(dá)成的影響，財政收支矛盾突出，收入增長壓力較大，積累與消費(fèi)的平衡較為困難。財政政策的重點(diǎn)是：控制投資性支出，規(guī)范企業(yè)財務(wù)制度，簡并稅收制度。

從實(shí)踐操作來看，“大躍進(jìn)”時期的財政政策主要包括四個方面：一是調(diào)整企業(yè)財務(wù)管理制度，重點(diǎn)是將企業(yè)的流動資金供給從財政和銀行的“兩口供應(yīng)”轉(zhuǎn)向銀行單獨(dú)保障，財政撥款也相應(yīng)變成全額信貸，企業(yè)必須重視成本與效益、投入與產(chǎn)出的問題。二是對固定資產(chǎn)投資實(shí)施投資包干制度，實(shí)施總量約束，并以此提升資金效率，但后期受到執(zhí)行效果較差的影響，于1961年正式停辦。三是合并稅收、簡化征收，將營業(yè)稅、貨物稅、商品稅、流通稅和印花稅等稅種合并征收，實(shí)施工商統(tǒng)一稅。四是下放財政收支管理權(quán)限，除了不便于按地區(qū)劃分的外貿(mào)、鐵道、郵電和海關(guān)等收入外，其余全部劃歸所在省、市和自治區(qū)作為地方收入管理；在支出方面，除國家級的行政和文教支出、國防費(fèi)、援外和債務(wù)支出外，將基本建設(shè)投資撥款和增撥企業(yè)流動資金的大部分劃歸地方管理。

“大躍進(jìn)”時期財政收入狀況總體保持平穩(wěn)。1957年我國財政收入為303.20億元；而到了1960年，我國財政收入上升到572.29億元，年均增速達(dá)到23.58%，但財政收支矛盾突出。

(四)“文化大革命”時期財政學(xué)發(fā)展與平衡型財政政策實(shí)踐

“文化大革命”時期國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行秩序受到重大沖擊，不可避免地影響到財政收支活動的正常運(yùn)行，并導(dǎo)致了巨大的財政風(fēng)險。這一時期財政學(xué)發(fā)展也受到經(jīng)濟(jì)波動和政治運(yùn)動影響，在前期基本處于停滯狀態(tài)，主要的思想理論仍是如何分配財政收入、平衡中央與地方關(guān)系，而對于財政收入的運(yùn)行規(guī)律、支出的績效特征、政府與企業(yè)的分配關(guān)系，則無暇顧及，總體按照總額分成的機(jī)制，按一年一變的要求慣性執(zhí)行。在“文化大革命”后期，受到鄧小平等一批懂業(yè)務(wù)、有策略、能改革的同志的支持，財政學(xué)取得了逆境下的重大突破——國家分配論以壓縮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、規(guī)范政企關(guān)系和做好平衡管理為重點(diǎn)，有效推動了經(jīng)濟(jì)軟著陸，為后期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供了重要支撐。

“文化大革命”后期的財政政策設(shè)計和制度建設(shè)主要包括以下內(nèi)容：一是整頓企業(yè)財務(wù)，1972年財政部組織對企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資，保障國有資產(chǎn)的穩(wěn)定，維護(hù)正常的生產(chǎn)秩序。二是整頓機(jī)構(gòu)，1972年開始恢復(fù)稅務(wù)局的建制，建設(shè)銀行從人民銀行體系中獨(dú)立，財政部司局的名稱也恢復(fù)到“文化大革命”前。三是壓縮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，降低財政運(yùn)行壓力。四是加強(qiáng)債務(wù)管理，推動財政平衡、信貸平衡和物資平衡，保障國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡。

從當(dāng)前的眼光來看，很多學(xué)者都對該時期債務(wù)管理苛之以保守的評價，但用歷史的眼光來看，在產(chǎn)出下降、就業(yè)容量不足和居民資產(chǎn)負(fù)債表承受能力極弱的情況下，一旦政府資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)重大風(fēng)險，極有可能導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)快速下行，并為未來的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)制造了巨大的困難。

1966—1976年，我國財政收支相抵，財政赤字的規(guī)模只有9.47億元。這一成績是在許多事業(yè)停辦緩辦的情況下取得的。在相關(guān)財政制度和財政政策的支持下，我國的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運(yùn)輸和科學(xué)技術(shù)等都取得了一定程度的發(fā)展，并為其他的第三世界國家提供了數(shù)目可觀的政府援助。

三、轉(zhuǎn)型過渡時期財政學(xué)基本特征：共同需要、規(guī)范產(chǎn)權(quán)、放權(quán)讓利、分灶吃飯

轉(zhuǎn)型過渡時期主要是指1978年十一屆三中全會至1992年鄧小平南方談話這一階段。我國計劃經(jīng)濟(jì)色彩開始逐步褪色，商品經(jīng)濟(jì)得到了較大程度的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)改革從放權(quán)讓利為主，逐步向建設(shè)法治、公平、競爭和規(guī)范的市場機(jī)制的方向轉(zhuǎn)變。在財政運(yùn)行規(guī)律和理論特征上，財政學(xué)的主體仍是國家，但更加強(qiáng)調(diào)國家支撐基礎(chǔ)的包容性；在財政學(xué)的理論基礎(chǔ)上，仍然是以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為基礎(chǔ)，但開始引進(jìn)西方的國家干預(yù)主義和宏觀調(diào)控思想；在財政學(xué)的基本架構(gòu)上，依然側(cè)重于公共政策學(xué)和制度學(xué)領(lǐng)域，結(jié)合實(shí)踐創(chuàng)新，對財政運(yùn)行規(guī)律的探索也取得了一定程度的突破。國家分配論仍是這一時期財政理論體系的主流思想，但重要的理論觀點(diǎn)和邏輯體系也在不斷深化和完善。

這一時期財政學(xué)的重要突破是從資源配置和國家分配的權(quán)力平衡和邊界拓展向財政學(xué)的功能特征、效率特性和規(guī)律特點(diǎn)方向延伸，顯著提升了國家分配論的邏輯架構(gòu)和研究方法。社會共同需要論、社會資金運(yùn)動論和生產(chǎn)力論等理論是這一延伸的重要表現(xiàn)。社會共同需要論認(rèn)為，人類社會財政活動的基本目標(biāo)是滿足一定社會范圍內(nèi)的社會共同需要，由此決定了財政活動具有社會集中性的基本特征。在社會共同需要論的框架下，財政學(xué)應(yīng)是一門研究以社會集中性為基本特征，以滿足社會共同需要為基本目標(biāo)的財政活動的社會科學(xué)[2]。在上述理論和思想創(chuàng)新的支持下，國家分配論確立了其在新形勢下適用的基本范圍和財政運(yùn)行的效率依據(jù)，為我國財政學(xué)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

這一時期財政制度和財政政策也取得了重大發(fā)展。“放權(quán)讓利”并激勵企業(yè)和基層提高效率成為重中之重的安排。一是財政在支持農(nóng)村改革、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格和調(diào)整城鎮(zhèn)職工工資方面加大了支出。二是國家財政放權(quán)對國營企業(yè)財務(wù)管理建立了利潤留成機(jī)制，開展了企業(yè)基金制度，推行兩步“利改稅”，有效規(guī)范了國家與企業(yè)的分配關(guān)系，擴(kuò)大了企業(yè)資金自主支配權(quán)。三是中央著手對地方財政放權(quán)，“分灶吃飯”成為財政體制和中央地方權(quán)力平衡的新機(jī)制，增強(qiáng)了地方財政的自主性。

這一時期財政學(xué)還在以下方面取得了突破：一是建立匹配商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)產(chǎn)權(quán)規(guī)范要求的稅收制度，兩步“利改稅”之后，我國形成了一套以流轉(zhuǎn)稅制為主體，多種稅制協(xié)調(diào)配合的復(fù)合稅制，包括產(chǎn)品稅、增值稅和營業(yè)稅等，也包括按照產(chǎn)權(quán)分類的企業(yè)所得稅和個人收入調(diào)節(jié)稅，并在對外資企業(yè)征收工商統(tǒng)一稅的基礎(chǔ)之上，形成外資企業(yè)所得稅制。二是嘗試開展間接宏觀調(diào)控，在商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，受到短缺經(jīng)濟(jì)的影響，投資和消費(fèi)膨脹成為過渡時期的高發(fā)現(xiàn)象，財政設(shè)立了固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、獎金稅、工資調(diào)節(jié)稅和特別消費(fèi)稅等新稅種，并全面加強(qiáng)預(yù)算外資金管理。三是推進(jìn)財政包干制，實(shí)施財政分權(quán)，有效調(diào)動地方積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，但也導(dǎo)致地方政府間的過度競爭，減免稅政策出現(xiàn)了濫用的情況，在一定程度上導(dǎo)致稅源流失和財政空間壓縮。

這一時期財政制度和財政政策變化較大，財政運(yùn)行的環(huán)境和機(jī)制也與改革開放前差異較大，但我國財政運(yùn)行保持平穩(wěn)，中央和地方的財政利益適度兼顧，取得了一系列的重大突破。1978年我國財政收入首次突破1 000億元，達(dá)到1 132.26億元；1992年我國財政收入達(dá)到3 483.37億元，是1978年的3.08倍，年均增長8.3%，保持了我國轉(zhuǎn)型過渡時期財政運(yùn)行平穩(wěn)和各方利益關(guān)系平衡。

四、市場經(jīng)濟(jì)從確立到成熟時期財政學(xué)總體特征：共治國家、公共服務(wù)、財經(jīng)協(xié)調(diào)、有效需求

這一時期主要是指1992年至2013年黨的十八屆三中全會之前，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制從建立到逐步成熟，市場經(jīng)濟(jì)理念和產(chǎn)權(quán)權(quán)利維護(hù)成為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要特征。1993年十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，全面概括了經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，確定市場要在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。2003年十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，需要進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

(一)公共財政論的基本架構(gòu)與主要內(nèi)容

伴隨經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的重大調(diào)整，財政學(xué)在這一時期出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，以社會契約理論、市場失靈理論和有效需求理論為基礎(chǔ)的公共財政理論和財政政策學(xué)成為我國財政學(xué)的主流，并結(jié)合我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展實(shí)踐形成了一系列重大理論突破，在財政學(xué)的發(fā)展上稱為公共財政論階段。

第一，公共財政論對財政主體的認(rèn)識突破了國家的范疇，將抽象的國家、單一的政府轉(zhuǎn)化為有共同目標(biāo)、理性預(yù)期和自主選擇能力的社會公眾，并以此產(chǎn)生了公共選擇理論等理論分支。從理論邏輯來看，公共選擇理論把政府的資源配置職能看成是滿足社會公眾需求的政策安排(即預(yù)算決策)，政府通過預(yù)算收支提供的公共產(chǎn)品應(yīng)符合社會公眾的偏好或意愿。為了揭示社會公眾對公共產(chǎn)品的偏好，并把社會公眾的個別偏好集中成為集體偏好，從而作出符合社會公眾意愿的決策，預(yù)算決策必須按照一定的民主政治程序進(jìn)行，有效獲取社會公眾的核心訴求，按照公共選擇的結(jié)構(gòu)安排國家預(yù)算，預(yù)算的內(nèi)容要向社會公開，而社會公眾有權(quán)監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行情況。在公共選擇上，注重社會團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會的作用，使其表達(dá)更加專業(yè)、精準(zhǔn)，效率也更高；在預(yù)算機(jī)制上，努力兼容社會主體的各方要求，為社會各階層表達(dá)意見和訴求留有合理的機(jī)制和空間；在預(yù)算決策上，著力構(gòu)建有中國特色的財政分配公共選擇程序，努力實(shí)現(xiàn)財政決策的民主化和科學(xué)化。

第二，公共財政論對財政運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識從收入籌集、國庫管理、支出管控轉(zhuǎn)向財經(jīng)協(xié)調(diào)、綜合平衡、優(yōu)化產(chǎn)權(quán)、保障民生、統(tǒng)籌運(yùn)用和提升績效。1994年分稅制改革是公共財政論對社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下財政運(yùn)行規(guī)律的第一次全面實(shí)踐。在財政學(xué)的領(lǐng)域上要重點(diǎn)突破以下四個領(lǐng)域：事權(quán)劃分、收入分稅、增量返還和轉(zhuǎn)移支付。事權(quán)劃分強(qiáng)調(diào)財權(quán)與事權(quán)相匹配，既要劃分中央和地方政府的事權(quán)，又要有效配置地方政府的財權(quán)；收入分稅是指根據(jù)稅源特征和稅收特點(diǎn)，綜合考慮其形成的稅收規(guī)模，將全部稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅；增量返還是在收入分稅的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)動地方的積極性和確保中央利益，既使地方稅收返還增長，又逐步提高中央收入占財政收入的比重，實(shí)踐中的返還比例按1∶0.3確定；轉(zhuǎn)移支付是政府間收入再分配的重要手段，在運(yùn)行上既包括中央向地方讓渡部分財力，也包括自上至下的平衡地方政府間的財力關(guān)系，還包括平衡中央向地方委托事權(quán)而形成的財力缺口和確保環(huán)保、扶貧和穩(wěn)定等專項目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，公共財政論對財政方法的研究是將西方的市場失靈理論和有效需求理論與我國的具體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財政實(shí)踐相結(jié)合而形成的一系列理論突破和研究成果。公共財政論認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財政職能的定位應(yīng)建立在對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的分析基礎(chǔ)之上，從市場機(jī)制的角度研究公共財政的定位。但受到市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制自身缺陷和我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期和建設(shè)期的影響，公共產(chǎn)品供給、外部效應(yīng)、市場壟斷和信息不對稱等現(xiàn)象仍廣泛存在，導(dǎo)致一系列市場失靈現(xiàn)象，并讓我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會發(fā)展付出了一定程度的代價或形成了明顯的短板。政府這只“看得見的手”是彌補(bǔ)市場失靈的有效舉措，而財政手段則是“看得見的手”的有效組成部分，并發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。公共財政論認(rèn)為，財政所要解決的只能是市場不能解決的或者是通過市場解決不能令人滿意的問題。賈康[3]認(rèn)為，財政作用的發(fā)揮要在市場形態(tài)和機(jī)制得以充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，不能將市場未充分發(fā)展而導(dǎo)致的作用缺失誤判為市場失靈[4]。我國公共財政論的方法論基本形成，即社會不同領(lǐng)域的資源配置職能必須由國家和市場分別承擔(dān)，一切可以避免經(jīng)濟(jì)效益外溢的生產(chǎn)經(jīng)營，其資源配置都應(yīng)當(dāng)由市場機(jī)制完成；凡是具有難以克服的效益外溢性的產(chǎn)品生產(chǎn)，都需要政府通過財政手段來解決。

第四，公共財政論對財政職能和權(quán)力平衡的研究主要依據(jù)公共產(chǎn)品理論和公共權(quán)力理論展開，總體屬于公共政策和財政制度的領(lǐng)域。公共財政論將準(zhǔn)確界定公共產(chǎn)品的范圍、依法約束公共權(quán)力運(yùn)用、創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方法、提升公共資金的產(chǎn)出績效、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益作為財政職能和權(quán)力平衡的核心原則和方法。在理論上，公共財政論直接引進(jìn)了西方國家社會產(chǎn)品的分析框架，將社會產(chǎn)品分為三大類，即私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公共財政應(yīng)著力于后兩類產(chǎn)品，并形成我國的界定范圍。在我國的財政實(shí)踐中，一般表述為“財政支出必須以滿足社會公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范”，且“只有滿足社會公共需要的事務(wù)，財政才應(yīng)提供資金支持”[5]。

在公共政策學(xué)和社會制度學(xué)層面，公共財政論將公共權(quán)力作為財政職能定位的法律依據(jù)和行政規(guī)范，政府用于滿足社會公共需要的資金，必須憑借公共權(quán)力獲得[6]。所謂“公共權(quán)力”，是由立法機(jī)關(guān)賦予政府代表公眾行使的權(quán)力。公共財政論認(rèn)為，政府的任何權(quán)力都應(yīng)通過公共選擇程序，由立法機(jī)關(guān)審批、賦予，或者納入“權(quán)力清單” “責(zé)任清單”的范疇，否則就是濫用職權(quán)。在組織收入方面，政府可以憑借其行政管轄權(quán)獲取財政收入，這類收入有強(qiáng)制性征收的特點(diǎn)，包括稅收、規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)和罰金等。政府可以依據(jù)經(jīng)濟(jì)所有權(quán)獲取財政收入，其形式有國有企業(yè)上繳的利潤、租賃國有資產(chǎn)的租金收入、政府參股所獲得的股息和紅利收入、國有資源管理費(fèi)收入和其他國有資源收益。政府還可以憑國家信用獲得財政收入，并按照有借有還的信用原則籌集和使用。

(二)公共財政論下的財政政策改革：稅制改革、財政體制改革、財政收支管理改革和宏觀調(diào)控

在公共財政論取得重大突破和財政學(xué)科發(fā)展出現(xiàn)重大創(chuàng)新的同時，我國財政政策和制度設(shè)計也形成了新的運(yùn)行特征，主要包括稅制改革、財政體制改革、財政收支管理改革和宏觀調(diào)控體系構(gòu)建等。

科學(xué)規(guī)范的稅收制度是公共財政的基礎(chǔ)要求，也是明確政府與市場關(guān)系，保障企業(yè)利益和產(chǎn)權(quán)的基本前提。這一時期，稅制改革的基本特征是統(tǒng)一、精簡、優(yōu)化和完善，即取消按主體分立的稅種安排，實(shí)施統(tǒng)一稅種；減除過時的、不必要的稅種，尤其是行為稅制；優(yōu)化稅種設(shè)置，切實(shí)降低農(nóng)民和小微企業(yè)負(fù)擔(dān)；完善稅收制度，支持企業(yè)創(chuàng)新和擴(kuò)大生產(chǎn)。一是1994年實(shí)施了新的統(tǒng)一適用于內(nèi)外資企業(yè)的增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅政策。二是對行為稅制進(jìn)行全面精簡，除印花稅外，基本取消了其他行為稅種。三是逐步取消了農(nóng)業(yè)稅，多次改革個人所得稅，逐年降低關(guān)稅水平。四是優(yōu)化增值稅稅基，完善增值稅抵扣范圍，完成了增值稅轉(zhuǎn)型改革。

按照區(qū)域和屬地標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施分稅制財政體制改革，并堅持事權(quán)與財權(quán)、事權(quán)與財力相匹配，逐步構(gòu)建完善的轉(zhuǎn)移支付制度是公共財政在政府間實(shí)現(xiàn)權(quán)力平衡和利益激勵的主要舉措。關(guān)于中央與地方支出職責(zé)的劃分，由于涉及行政體制改革，基本維持原有劃分；收入劃分是改革的重點(diǎn)，改變過去的基數(shù)法，按稅種劃分中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入，將稅源最為廣泛的增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅都作為主要共享收入，地方相應(yīng)地分享相關(guān)的比例；為了避免過分觸動地方既得利益，采取“維持存量、調(diào)整增量”辦法，將以1993年為基期的實(shí)行分稅制后地方凈上繳中央的收入返還給地方，1994年以后，以此作為稅收返還基數(shù)，與各地當(dāng)年上繳中央的“兩稅”(增值稅的75%和消費(fèi)稅)的增長率掛鉤，按1∶0.3增長。

受到市場化進(jìn)程加快，政府部門出現(xiàn)了一定程度的權(quán)利部門化和部門利益化的風(fēng)險，為規(guī)范政府與市場的關(guān)系，有效防范相關(guān)部門濫罰款和濫收費(fèi)的做法，體現(xiàn)公共財政推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、依法規(guī)范政府與企業(yè)的關(guān)系、政府內(nèi)部權(quán)力實(shí)現(xiàn)有效制衡的要求，這一時期財政收支管理的制度化和體系化特征十分顯著。1994—1999年，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理制度初步形成，完成了《中華人民共和國預(yù)算法》的編制以及立法工作，注重預(yù)算收入管理。與此同時，初步形成了復(fù)式預(yù)算體系，并進(jìn)一步加強(qiáng)了預(yù)算平衡、赤字控制和債務(wù)管理。

面對1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)的沖擊，我國兩次啟動積極的財政政策，并構(gòu)建了完善的宏觀調(diào)控政策予以應(yīng)對。1998—2004年，我國執(zhí)行了第一輪積極財政政策，輔之以擴(kuò)張性的貨幣政策，總體執(zhí)行時間適度，政策取得了預(yù)期的效果。該輪積極財政政策主要以國債為核心，同時綜合運(yùn)用財政支出和稅收等政策工具進(jìn)行宏觀調(diào)控。2008年以來是第二輪積極財政政策的實(shí)施階段，先后包括積極財政政策與擴(kuò)張性的貨幣政策和積極財政政策與穩(wěn)健貨幣政策兩個階段。

五、中國特色社會主義新時代財政學(xué)核心要點(diǎn)：人民治理、市場決定、完善立法、制度建構(gòu)

這一時期主要是指2013年十八屆三中全會以來的發(fā)展階段。十八大尤其是十八屆三中全會以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理念和方式出現(xiàn)重大躍升，改革開放的制度性建設(shè)更加注重系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和規(guī)范性，中國特色社會主義進(jìn)入新的發(fā)展階段。我國社會的主要矛盾已經(jīng)從人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化要求我們在國家治理上堅持“人民性”和社會公平的基本要求，并在財政政策和制度上體現(xiàn)和保障這一特點(diǎn)。從世界格局的變動來看，我國正處在從大國走向強(qiáng)國的關(guān)鍵時期。這些重大變化，都需要從新的歷史方位、新的時代坐標(biāo)來科學(xué)認(rèn)識和全面把握，財政學(xué)的發(fā)展也由此展開新的局面，并隨之進(jìn)入到國家治理論的新階段。

(一)國家治理論的基本框架與主要內(nèi)容

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！逼渲校?jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在“深化財稅體制改革”部分賦予財政新的歷史定位，即財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這一定位是國家治理論形成的標(biāo)志，也成為國家治理論確定研究領(lǐng)域和范圍的基本依據(jù)。根據(jù)本文的理論分析框架，仍然按照財政主體界定、財政運(yùn)行規(guī)律、財政研究方法和財政基本職能四個方面對國家治理論的框架、邏輯和主要內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)。

從財政主體的界定來看，國家治理論將國家和人民界定為財政學(xué)的研究主體。與國家分配論和公共財政論不同，國家治理論既強(qiáng)調(diào)國家在資源配置中的自主性和規(guī)范性，又強(qiáng)調(diào)國家行為與人民需要之間的必然聯(lián)系，即國家財政配置是以匹配和滿足人民需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的。在機(jī)制上，則是依靠法治財政體系和現(xiàn)代財政制度予以保障，以確保人民對美好生活的向往。從運(yùn)行邏輯來看，一方面，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是匹配人民需求、推進(jìn)人民發(fā)展和讓人民滿意的現(xiàn)代化，習(xí)近平總書記指出，“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”[7]，人民是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的最高裁決者和最終評判者；另一方面，人民性是中國特色社會主義國家治理最鮮明的“品格”，在國家治理現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程中，要始終把人民利益擺在至高無上的地位。

從財政運(yùn)行規(guī)律來看，國家治理論將完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算和提高效率作為對財政運(yùn)行規(guī)律的基本總結(jié)，并作為對財政運(yùn)行提升和改革的重要依據(jù)和方法。其主要要求包括：一是堅持落實(shí)好法治財政的理念，堅持法律規(guī)定與財政規(guī)律有效統(tǒng)一，將財政運(yùn)行在確保效率和安全的前提下，全面納入法制化的軌道。二是合理劃分中央與地方之間的事權(quán)，有效保障事權(quán)劃分與法定責(zé)任和實(shí)施效率相統(tǒng)一，科學(xué)調(diào)整并明確與之相關(guān)的支出責(zé)任，提升各級政府的責(zé)權(quán)和效能意識。三是努力優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，按照保障公平、促進(jìn)效率的要求，提高直接稅的比重，完善地方稅體系，優(yōu)化財政汲取渠道和能力，推進(jìn)清費(fèi)立稅。四是根據(jù)我國進(jìn)入到中等收入國家的基本國情，處理好國家與企業(yè)、個人的收入分配關(guān)系，既穩(wěn)定財政收入的合理比重，又使得企業(yè)和個人獲得持續(xù)發(fā)展的必要積累，形成協(xié)調(diào)有序的發(fā)展局面。五是堅持財政收入是由人民創(chuàng)造的基本定位，提升財政收入的規(guī)范性和匹配性，推進(jìn)預(yù)算公開制度的建設(shè)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，建設(shè)陽光財政；六是建立預(yù)算績效管理的體制機(jī)制，拓展績效管理的領(lǐng)域和范圍，按照“加力提效”的原則，從財政資金的管理效率貫通到財政資金的產(chǎn)出效率，形成政府與市場的合力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

從財政研究方法來看，國家治理論堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本定位，更加突出中國特色，更加著力于國家治理現(xiàn)代化，將“堅持市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”作為整個財政學(xué)學(xué)科方法論的建構(gòu)基礎(chǔ)。國家治理論認(rèn)為，與公共財政論的市場失靈理論不同，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，而不是基礎(chǔ)性作用，主要包括以下要求[8]：一是面對市場失靈要首先判斷是因?yàn)槭袌鰴C(jī)制發(fā)揮作用不足而導(dǎo)致的市場失靈，還是因?yàn)槭袌鲋贫鹊谋举|(zhì)缺陷而導(dǎo)致的市場失靈。二是政府與市場的關(guān)系應(yīng)優(yōu)先著力于完善和提升市場，而不是直接去替代和補(bǔ)充市場。三是厘清環(huán)節(jié)，由市場來配置資源的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，還應(yīng)該堅持由市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用是指為市場機(jī)制的作用發(fā)揮來定規(guī)則、補(bǔ)短板和留空間，而不是直接形成對資源配置的最終安排。

從財政基本職能來看，國家治理論明確建設(shè)現(xiàn)代財政制度是財政基本職能的核心體系和主線統(tǒng)領(lǐng)。建立現(xiàn)代財政制度就是健全有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平和實(shí)現(xiàn)國家長治久安的科學(xué)可持續(xù)的財政制度。樓繼偉[8]認(rèn)為，國家治理論的財政基本職能要體現(xiàn)為以下三方面特征：一是體系上統(tǒng)一規(guī)范，即全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。二是功能上要適應(yīng)科學(xué)發(fā)展需要，更好地發(fā)揮財政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)分配、保護(hù)環(huán)境和維護(hù)國家安全等方面的職能。三是機(jī)制上要符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，包括權(quán)責(zé)對等、有效制衡、運(yùn)行高效、可問責(zé)、可持續(xù)等。

(二)國家治理論下財政制度的三元協(xié)調(diào)：現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度和央地事財分配制度

第一，建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志，是強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)施有效監(jiān)督和把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的重大改革舉措。一是建立預(yù)算公開制度，嚴(yán)格落實(shí)主動公開、應(yīng)申請公開的管理要求，盡可能降低不必要的保密要求，對財政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)原則上都要公開，并細(xì)化公開內(nèi)容，匹配社會公眾對相關(guān)指標(biāo)和數(shù)據(jù)的要求。二是完善政府預(yù)算體系，進(jìn)一步完善“四本”預(yù)算體系和管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)籌，清理規(guī)范重點(diǎn)支出的掛鉤管理要求，避免財政收入的部門化和分割化，提升資金運(yùn)行效率和擴(kuò)大財政資金規(guī)模。三是改進(jìn)年度預(yù)算的控制方式，根據(jù)國家治理的要求和特征，建立中長期預(yù)算制度，初期可以著力推進(jìn)三年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束，實(shí)現(xiàn)對年度預(yù)算的拓展和對重大項目的資金保障，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，將預(yù)算向支出預(yù)算和政策拓展。四是完善轉(zhuǎn)移支付制度，在事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的體制機(jī)制得到建立和完善的基礎(chǔ)上，降低專項轉(zhuǎn)移支付的占比，提升一般轉(zhuǎn)移支付的占比，更加重視地區(qū)間的財力均衡，避免轉(zhuǎn)移支付對下級財力的擠出和占用，逐步取消競爭性領(lǐng)域的專項和地方政府的配套責(zé)任，建立專項轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機(jī)制。五是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，全面落實(shí)國庫集中收付制度，加速推進(jìn)財政專戶的清理工作，預(yù)算未安排的事項一律不得支出，根據(jù)利率市場化改革和基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)的要求，完善現(xiàn)行國庫現(xiàn)金管理制度。六是規(guī)范地方政府債務(wù)管理，對地方政府的隱性債務(wù)進(jìn)行全面摸底和有效化解，繼續(xù)完善以政府債券為主體的地方政府債務(wù)制度，推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，推進(jìn)市場化、科學(xué)化的政府信用評級制度和考核問責(zé)機(jī)制。七是清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，除專門的稅收法律、法規(guī)外，起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定稅收優(yōu)惠政策，原則上不能直接針對具體的企業(yè)實(shí)施歧視性的稅收優(yōu)惠政策。

第二，建立健全有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。新一輪稅制改革總的方向是，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)和推進(jìn)依法治稅，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配和促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用。一是全面推進(jìn)并完成增值稅改革，綜合考慮“營改增”改革完成后中央與地方之間的財力結(jié)構(gòu)和稅制與產(chǎn)業(yè)間的關(guān)系，適時優(yōu)化簡并稅率結(jié)構(gòu)，有效推進(jìn)覆蓋全面的增值稅減稅進(jìn)程，合理劃分增值稅的中央和地方的分配比例關(guān)系，推進(jìn)增值稅立法。二是完善消費(fèi)稅制度，按照消費(fèi)稅的征收目標(biāo)和原則，調(diào)整消費(fèi)稅的征稅環(huán)節(jié)和納稅對象，適度擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，將價內(nèi)稅的征收模式改為價外稅，將其由中央稅逐步調(diào)整為中央與地方共享稅，增強(qiáng)消費(fèi)引導(dǎo)和調(diào)節(jié)功能。三是加快資源稅改革，在取得從價計征的煤炭和稀土等資源稅改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)水資源稅的全面從價計征改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到水流、森林、草原和灘涂等自然生態(tài)空間。四是建立環(huán)境保護(hù)稅制度，按照重在調(diào)控、清費(fèi)立稅、合理負(fù)擔(dān)、消費(fèi)外部效應(yīng)的目標(biāo)和原則，全面落實(shí)將現(xiàn)行排污收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，加快相關(guān)研究項目的推進(jìn)，新設(shè)二氧化碳稅目，逐步完善我國環(huán)境稅制的庇古稅效應(yīng)。五是加快房地產(chǎn)稅立法，以財產(chǎn)稅的基本原則構(gòu)建中國的房地產(chǎn)稅制度，并力爭在房地產(chǎn)領(lǐng)域有效覆蓋，強(qiáng)化對保有環(huán)節(jié)課稅，合理調(diào)整建設(shè)與交易環(huán)節(jié)相關(guān)稅負(fù)。六是逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，在提高起征點(diǎn)和新設(shè)六類專項附加扣除的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范征收對象，探索以家庭為對象的征收原則，適當(dāng)簡并稅率結(jié)構(gòu)，優(yōu)化稅收級距。

第三，調(diào)整中央與地方政府間財政關(guān)系，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。一是理順中央和地方收入劃分，原則上要構(gòu)建以共享稅為主體的收入劃分比例和標(biāo)準(zhǔn)，在遵循公平、便利和效率原則的基礎(chǔ)上，考慮稅種屬性和功能，合理界定中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以中央地方共享稅為主體，完善中央財政的稅收返還制度和比例。二是合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和直接支出比重，將體現(xiàn)中央權(quán)威、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則、匹配中央職責(zé)的財政事權(quán)上劃到中央，適當(dāng)減少委托事務(wù)，關(guān)注委托事務(wù)的落實(shí)情況。盡快劃定區(qū)域性事務(wù)的范圍，將區(qū)域性公務(wù)服務(wù)事權(quán)歸屬和支出責(zé)任劃歸地方政府，注重落實(shí)效率、保障公平和提升公共服務(wù)水平。合理劃分中央與地方的共享事權(quán)，根據(jù)共享事權(quán)劃分確定支出責(zé)任劃分和財政收入的體制設(shè)計。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央和地方的支出責(zé)任，中央可運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

按照中央部署，2020年要基本建立現(xiàn)代財政制度，也要同步甚至超前完成中國特色社會主義新時代財政學(xué)框架。國家治理論下的財政學(xué)體系涉及面廣，政策性強(qiáng)，任務(wù)艱巨而繁重。對于財稅體制改革，全社會歷來關(guān)注多、期待高。國家治理論下的財政學(xué)以建立現(xiàn)代財政制度為目標(biāo)，明確改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三大重點(diǎn)任務(wù)。這是財政學(xué)科發(fā)展中著眼長遠(yuǎn)的系統(tǒng)性重構(gòu)，也是復(fù)雜精巧的整體性工程，需要全體財政工作者和理論研究者，著眼改革與發(fā)展的全局進(jìn)行建構(gòu)和完善，推動中國特色社會主義新時代財政學(xué)的全面系統(tǒng)發(fā)展。

六、結(jié)語：承70載理論積累，開30年治理創(chuàng)新

新中國70年財政學(xué)的發(fā)展，以“雙輪”“三論”為基礎(chǔ)形成了以下同步：一是財政學(xué)發(fā)展與財政事業(yè)發(fā)展基本同步，表現(xiàn)為財政學(xué)“規(guī)律輪”與財政體制完善、管理制度規(guī)范、運(yùn)行模式創(chuàng)新的運(yùn)行邏輯和發(fā)展軌跡基本一致。二是財政學(xué)發(fā)展與改革事業(yè)深化基本同步，表現(xiàn)為財政學(xué)“三論”與我國改革事業(yè)的階段形成和轉(zhuǎn)型高度匹配。三是財政學(xué)發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)基本同步，表現(xiàn)為財政學(xué)“政策輪”始終與我國財政政策體系完善和財政治理能力現(xiàn)代化保持同步運(yùn)行。

新中國70年財政學(xué)的發(fā)展形成了三個典型理論時期。即：國家分配論時期、公共財政論時期和國家治理論時期，國家治理論已經(jīng)完成框架構(gòu)建，目前正在參與中國特色社會主義新時代的建設(shè)和發(fā)展，在實(shí)踐中不斷完善理論體系和提升理論的應(yīng)用性，具體如表1所示。

表1 新中國70年財政學(xué)的理論時期劃分

新中國70年財政學(xué)的發(fā)展支撐了我國社會主義制度的建立、建設(shè)、轉(zhuǎn)軌、發(fā)展和新階段等典型歷史時期，形成了一系列宏觀經(jīng)濟(jì)管理和財政制度建設(shè)發(fā)展的核心經(jīng)驗(yàn)。在社會主義制度建立時期，其時代特征是建立公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，提出了沒收官僚資本、和平贖買民族資本、推進(jìn)社會主義工商業(yè)改造的基本思想和理念，并強(qiáng)化了戰(zhàn)時財政體系，加強(qiáng)了財政保障；在社會主義建設(shè)時期，其時代特征是建立完整的國民經(jīng)濟(jì)體系(特別是工業(yè)體系)，并完成國民經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化改造，提出了有效集中社會資源、合理調(diào)整輕重工業(yè)比重、減少財政體制級次和給予企業(yè)必要的利潤留成等建議；在社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，其時代特征是構(gòu)建有計劃的商品經(jīng)濟(jì)體系，提出了提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格、緩解農(nóng)村集體債務(wù)、推行“利改稅”、規(guī)范國家與企業(yè)分配關(guān)系、實(shí)施“分杜吃飯”“財政包干”和優(yōu)化中央與地方財政關(guān)系等建議；在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期，其時代特征是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，提出了有效平衡國家、企業(yè)和居民的分配關(guān)系，規(guī)范和完善稅制，保障市場公平，堅持預(yù)算公開和調(diào)整支出重點(diǎn)，有效保障和改善民生等建議；在中國特色社會主義發(fā)展新階段時期，其時代特征是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，提出了以建立現(xiàn)代財政制度為目標(biāo)，構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度和事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的中央地方關(guān)系等建議。國家發(fā)展的每一步，都凝聚著財政學(xué)的理念、智慧和主動創(chuàng)新；經(jīng)濟(jì)體制改革的每一環(huán)，都體現(xiàn)著財政學(xué)的邏輯、理論和模式優(yōu)化。

新中國70年財政學(xué)的發(fā)展是我國面向社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國宏偉目標(biāo)和兩個“戰(zhàn)略性十五年”發(fā)展目標(biāo)的堅實(shí)理論基礎(chǔ)。在70年雄厚的理論演進(jìn)和實(shí)踐積累的基礎(chǔ)上，未來中國的財政學(xué)將沿著三條主線前進(jìn)，以國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱為基本定位，構(gòu)筑既合乎世界財政學(xué)主流，又符合現(xiàn)實(shí)國情，并實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的現(xiàn)代財政學(xué)理論體系和現(xiàn)代財政制度。這首先是產(chǎn)權(quán)主線，明確政府與企業(yè)、政府與社會組織、政府與集體組織和政府與居民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依法嚴(yán)格保護(hù)，并以現(xiàn)代稅收制度和稅收法定原則，確定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，約束政府財政汲取手段和能力。其次是分配主線，包括資源配置、收入分配和政府間財力分配。資源配置屬于財政運(yùn)行規(guī)律和基本特征，收入分配屬于財政政策實(shí)施和利益協(xié)調(diào)，政府間財力分配屬于財政制度建設(shè)與權(quán)力平衡，以上三個層次的分配在財政學(xué)體系中有效體現(xiàn)和運(yùn)用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，即生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。最后是平衡主線，包括收支平衡、結(jié)構(gòu)平衡和大循環(huán)平衡等。收支平衡主要是指財政收入與財政支出的關(guān)系，在年度間強(qiáng)調(diào)政策效果和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，但在中期運(yùn)行中仍需強(qiáng)調(diào)財政的跨年度平衡要求。結(jié)構(gòu)平衡是指財政的支出結(jié)構(gòu)與收入結(jié)構(gòu)、支出結(jié)構(gòu)與產(chǎn)出結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)與債務(wù)結(jié)構(gòu)之間的平衡性，大循環(huán)平衡是強(qiáng)調(diào)財政運(yùn)行與實(shí)體經(jīng)濟(jì)、財政運(yùn)行與土地(房地產(chǎn))、財政運(yùn)行與金融市場之間接有效平衡、動態(tài)銜接，服務(wù)于產(chǎn)出更高效率、更好質(zhì)量的創(chuàng)造。這既是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的基本要求，又是財政發(fā)揮好國家治理功能，并支持國家治理體系改革和完善的關(guān)鍵所在。