章榮君

摘要：習近平總書記曾經提出要避免政府掉入“塔西佗陷阱”，對政府信任問題進行追根溯源的探究對于避免掉入“塔西佗陷阱”具有十分重要的意義。政府信任問題并不是現代社會中政府的必然產物，也不是某國政府面臨的獨特問題，其實是政府自誕生之日起就存在著政府本身能不能被信任的問題了。這可以從政府起源的各種學說中得到明確的證明。在政府起源的各種學說中，無論是“沖突論”“融合論”“契約論”還是“土匪論”，其本身就包含著對政府的不信任，也就是說政府信任問題發(fā)軔于政府的起源。

關鍵詞：政府;政府信任;政府起源

中圖分類號：C93 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2020）03-0047-08

政府自產生之日起就存在著能不能被信任的問題了。為了弄清楚這個問題，我們必須還原政府起源，探討政府起源的內在機理，為什么政府產生后，就存在著信任問題呢？這就需要回到一個老生常談而又古老的問題——政府的起源，只有這樣才能夠將政府信任問題解釋清楚。由于政府起源雖然存在著很多種說法，但是最為主流的說法主要是“沖突論”“融合論”“契約論”“土匪論”等，其實在這些說法中就存在政府被懷疑的基因。

一、沖突論政府起源及其信任問題

沖突論中影響最大當然是馬克思恩格斯的階級分析說。在這里，我們就只需要分析國家的起源就知道政府怎么產生的了，因為“馬克思主義認為政府與國家同時產生”。[1]15 “政府作為國家機器、機構的重要組成部分，它是作為‘非國家機構的蛻變并隨國家的產生而產生的?！盵1]16“馬克思認為，政府機器是國家的體現。沒有政府機器，國家就不存在?！盵2]因此在馬克思所說的國家機器，通常就是指政府，他經常把兩者作為同義語來使用，或者直接說“國家政府機器”。[3]那么政府或者國家怎么產生呢？

在馬克思主義看來，人類從遠古時代走入有國家的社會，由于生產力的發(fā)展，剩余產品的出現，導致了復雜的社會分工，在這種分工中使得一部分人掌握著生產資料的控制權和財富的分配權，從而使得私有制產生，而私有制的產生，又使得一部分人能夠無償地占有另一部分人的勞動成果，于是整個社會就分裂為兩個對立階級。這一過程恩格斯有非常清晰的論述：“現在產生了這樣一個社會，它由于自己的全部經濟生活條件而必然分裂為自由民和奴隸，進行剝削的富人和被剝削的窮人，而這個社會不僅再也不能調和這種對立，反而必然使這些對立日益尖銳化。一個這樣的社會，只能或者存在于這些階級相互間連續(xù)不斷的公開斗爭中，或者存在于第三種力量的統(tǒng)治下，這第三種力量似乎站在相互斗爭著的各階級之上，壓制它們的公開的沖突，頂多容許階級斗爭在經濟領域內以所謂合法形式決出結果來。”[4]而這里所說的第三種力量就是國家。因此在恩格斯看來，國家和政府其實本質上沒有非常明顯的區(qū)別，國家也并不是站在公正的立場上來調和階級矛盾。當社會分裂階級之后，整個社會就劃分為兩個階級——統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級，于是階級斗爭幾乎是不可避免的。統(tǒng)治階級為了鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的反抗，于是在整個社會中建立起了軍隊、法庭、監(jiān)獄、警察等暴力機構，國家由此而產生了。

這種階級沖突的政府起源學說，在20世紀初期被美國人類考古學家齊爾德（V. Gordon Childe）所證實。他運用大量的考古材料證明政府起源于階級沖突。他分析認為剩余產品并沒有用于公共利益，反而被少數人所占有，這種占有造成了整個社會分為統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者。他說“盡管由于生產力的發(fā)展，剩余產品的集中是必然的，但看來侵占了大部分剩余產品的極少數統(tǒng)治者和陷入極度貧困并且實際上連文明所帶來的精神上的利益都享受不到的大多數人之間存在著尖銳的經濟利益沖突。”[5]佛萊德（Morton H. Fried）是同樣運用考古資料進行分析的學者之一，他的分析幾乎與馬克思主義的分析如出一轍。他認為從無等級的社會發(fā)展到有等級的社會是由于物質生活條件的變化而導致的，社會物質生活條件的變化使得一部分人有職權能夠對資源有分配權，而這又導致了社會的進一步分化，出現了社會結構的分層，從而導致社會內部的穩(wěn)定秩序無法維持，但是為了維持這種秩序，“分化了的社會為了維持自己的生存，必須大大加強以前在分化期間就存在的政治統(tǒng)治機構?！盵6]這種政治統(tǒng)治機構就是政府。

從沖突論中我們能夠看到，不論是馬克思、恩格斯還是齊爾德、佛萊德，他們基本一致的看法在于生產力的發(fā)展導致剩余產品的出現，從而使得社會分裂為一部分占有了剩余產品的少數人和一部分被剝奪剩余產品的多數人，由此構成了社會的統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級，為了能夠使得這種占有剩余產品具有合法化的永續(xù)性，于是這些統(tǒng)治階級為了鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級組成了政府。由此看來，在沖突論的眼中，政府只不過是階級斗爭的產物，是統(tǒng)治階級對付被統(tǒng)治階級的工具，這種工具具有一定的威懾力量。由此可見，政府就從它誕生那天開始，由于它是階級的工具，所以它總是被其統(tǒng)治下的百姓所懷疑就不再難以理解了，因此這種沖突論解釋框架下的政府即使承擔著一定的社會管理職能，并能夠提供公共產品和公共服務，但是由于它是為統(tǒng)治階級服務的，所以總是被被統(tǒng)治階級所懷疑，也是其本身的性質使然，因為它一誕生就帶著不被信任的基因了。

二、融合論政府起源及其信任問題

融合論政府起源說的主要代表人物是赫伯特·斯賓塞（Herbert Spencer）以及埃爾曼·R·賽維斯（Elman R. Service）。在斯賓塞看來，社會像一個生物有機體一樣，按照生物進化規(guī)律向前發(fā)展著，遵循著“物競天擇，適者生存”的天然法則。生物有機體在其發(fā)展過程中形成了三大功能系統(tǒng)，人類也是一樣，形成了不同的階級和不同的職能部門。如保持系統(tǒng)，在生物有機體中就是營養(yǎng)系統(tǒng)。在社會中就是產業(yè)組織，用來生產各種產品來供社會的需要，承擔這一職能的就是勞動者階級;而生物有機體中的分配系統(tǒng)就相當于循環(huán)系統(tǒng)，在社會中是商業(yè)，承擔這一職能的就是商人階級;在生物有機體中的調節(jié)系統(tǒng)就是生物的神經系統(tǒng)，在社會中為管理系統(tǒng)，這就是國家和政府，承擔這一職能的是工業(yè)資本家階級。[7]同時斯賓塞認為：“內生型政府的最初出現是對經常性的戰(zhàn)爭環(huán)境所造成的內在壓力的一種適應性反應?！盵8]斯賓塞認為在面對戰(zhàn)爭環(huán)境中，人們聚合在一起以便于形成一種經濟與軍事上的優(yōu)勢，從而服從于一個統(tǒng)一的指揮。因此政府是在于對組成部分負責的社會的各個部分進行有效協調的產物。

塞維斯認為階級沖突導致了國家和政府的誕生，在人類學和考古學上難以找到有力的證據。相反，他說：“我提出的這一理論是為了找出在集中領導的制度化的過程中政府的起源。這種集中領導在維持社會的過程中發(fā)展自己的管理職能，并成長為一種世襲的貴族政治。這種新生的官僚政治在其服務、自主權和規(guī)模擴大的同時，也發(fā)展了它在經濟和宗教方面的職能。因此，最終的政府所保護的并非是社會的哪一個階層或階級，而是它自身。它使自己所充當的整個社會保護者的角色合法化?！盵9]塞維斯認為酋長是組織群體活動的中樞，但是這種酋長的組織形式很不穩(wěn)定，在面對社會規(guī)模擴大和復雜性日益加劇的情況下，酋長的組織形式顯得無能為力。于是就需要想辦法將這種酋長的組織形式固定下來，形成了世襲的制度化酋長集權制。于是在這種制度下，其管轄的范圍不斷擴大，管理復雜性也逐漸增加，一種適應新的協調和組織活動的官僚政治網絡得以建構起來，這就是政府的起源。

從斯賓塞和塞維斯兩者的關于政府起源的說法來看，他們有一些共同的特點，都認為政府起源于協調和管理社會各個部分的一種融合機構，這就是政府起源的融合論。這種融合論認為政府這種管理機構出現以后，導致了人們在獲取生活資料方面的不平等，從而產生了社會分層，而社會分層使得政府有了自身的利益。而政府對自身利益的追求又必然引發(fā)社會沖突，這只是問題的一個方面。另一方面，雖然在融合論看來政府起源于對社會內部的調節(jié)和管理，對內在最初意義上并不適用暴力，暴力只是對外。但是政府這種機構始終具有暴力潛能的威懾力量，它控制著生產和生活資料的再分配權力，從而使得民眾不得不服從它的統(tǒng)治。從這兩個方面來看，政府從起源時期就存在著不被信任的基因。因為社會分層中，總是社會的上層把持著政府的公共權力，而社會中下層幾乎與公共權力無涉，在傳統(tǒng)社會公共權力除了部分地處理社會公共需要外，更多的是用來統(tǒng)治著社會的中下階層，于是中下層級的人們對政府存有懷疑就不言自明了。此外，政府由于有暴力潛能并控制生產和生活資料的再分配權力，加上政府自身利益的驅使，它在分配上能不按照有利于自身的利益來進行分配嗎？這幾乎是人類的共同質疑。因此從這里來看，融合論同樣存在著政府信任問題的發(fā)軔。

三、契約論政府起源及其信任問題

契約論政府起源說在西方社會中影響最大的一種學說。按照馬克思的觀點“國家起源于人民相互間的契約，起源于social contract（社會契約），這一觀點就是伊壁鳩魯最先提出來的?！盵10]伊壁鳩魯的契約思想對后世產生了非常大的影響特別是對啟蒙運動中誕生的思想家產生較為深遠的影響。之后盧克萊修的契約思想堪稱古代較為完整的契約理論。當然論及契約論的思想家較多，如格勞秀斯、斯賓諾莎、霍布斯、洛克、盧梭、休謨和羅爾斯等，為了節(jié)約篇幅，這里只闡釋霍布斯、洛克、盧梭幾位典型的代表。

（一）霍布斯的政府起源思想

霍布斯是較為系統(tǒng)地闡釋契約論政府起源的學者之一。他認為自然狀態(tài)下，雖然是人與人之間是平等，但是人對人像狼一樣，人們之間存在著猜疑、競爭和對榮譽財富的捍衛(wèi)，在這樣一個沒有權威的社會里，人與人之間的這種關系，必然陷入了相互戰(zhàn)爭的“霍布斯叢林”狀態(tài)，為了結束這種狀態(tài)，于是人們放棄損害他人利益基礎上尋求幸福的自然權利，同他人簽訂契約，“把大家所有的權力和力量托付給某一個人或一個能通過多數的意見把大家的意志轉化為一個意志的多人組成的集體。”[11]94于是這個集體就成了一個既能夠抵御外來侵略又能夠制止相互侵害的擁有共同權力的機構。人們簽訂的這種契約形成了“使大家畏懼、并指導其行動以謀求共同利益的共同權力?！盵11]131可見在霍布斯看來，為了擺脫相互戰(zhàn)爭的叢林狀態(tài)，人們放棄了個人利益，將自己的權力交給了一個叫做“利維坦”的機構，由這個機構來行使共同權力來謀其共同利益，這種利維坦就是霍布斯稱之為的擁有無上權威的政府。

（二）洛克的政府起源思想

洛克不僅提出了契約論政府起源學說，更為重要的是洛克提出了對政府的限制。洛克認為在自然狀態(tài)中，人們之間的權力是相互平等的，沒有任何人比他人享有更多的權力。但是自然狀態(tài)也不是一種自由放任的狀態(tài)，是處于一種依靠理性生存的狀態(tài)。洛克說“自然狀態(tài)由一種為人人所應遵守的自然法對它起著支配作用;而理性，也就是自然法，教導著有意遵從理性的全人類;人們既然都是平等和獨立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財產?！盵12]6而在自然狀態(tài)下，由于缺少一個人們普遍認同并接受的公共規(guī)則;并且缺少一個依靠這個公共規(guī)則進行裁判的公共組織;同時缺少權力支持正確的裁判并使裁判得到應有的執(zhí)行的機關，所以，人們雖然在自然狀態(tài)中，享有各種權利，但是這種享有隨時會受到他人的侵犯?！罢沁@種情形使他們甘愿各自放棄他們單獨行使的懲罰權力，交由他們中間被制定的人來專門加以行使;而且要按照社會所一致同意的或他們彼此目的而授權的代表所一致同意的規(guī)定來行使。這就是立法和行政權力的原始權利和這兩者之所以產生的緣由，政府和社會本身的起源也在于此?！盵12]78洛克認為政府權力必須僅僅限制于謀求人民的最大福利，人們在自然狀態(tài)下只是讓渡出了部分的權力，還保留著生命、自由和財產的自然權利，這些權力是神圣不可侵犯的。政府也必須保障這些權力為目標，一旦政府做不到，人們就有權收回讓渡的權力，重新訂立契約，組建新的政府。這里可以看出同樣是契約論政府起源說，洛克和霍布斯的具有很大的差別，洛克對政府持有保留的權力，而霍布斯則認為政府是擁有無上權威的利維坦。

（三）盧梭的政府起源思想

盧梭也是從自然狀態(tài)開始來討論政府的起源，但他認為政府起源于私有制基礎上的人類不平等的發(fā)展，是富人首先發(fā)現并發(fā)明了政府這種組織形式來管理人類社會的。他認為“人就其天性來說是善良的?！盵13]194盧梭認為隨著生產力的發(fā)展，慢慢地就出現了私有制，而私有制的出現標志著人類走出了自然狀態(tài)，過去在自然狀態(tài)中的平等關系就被打破，而且呈現出逐漸擴大的趨勢。按照盧梭的說法“在自然狀態(tài)中，不平等幾乎是不存在的。由于人類能力的發(fā)展和人類智慧的進步，不平等才獲得了它的力量并成長起來;由于私有制和法律的建立，不平等終于變得根深蒂固而成為合法的了?！盵13]149不平等產生其根源在于由于財產權的確立，并由此形成了富人和窮人兩個階級的對抗。權力機關的設置又造成了強者和弱者之間的不平等。于是富人和窮人之間幾乎進入了一種混亂的沖突中，但是富人在實踐中很快意識到要建立一種管理機構來管理自己的財產，這種深謀遠慮的計劃就孕育著政府的誕生。于是建立一個具有嚴格法律機構的政府制度用來對社會進行管理，但是這種制度“給弱者以新的桎梏，給富者以新的力量;他們永遠消滅了天賦的自由，使自由再也不能恢復;它們把保障私有財產和承認不平等的法律永遠確定下來，把巧取豪奪變成不可取消的權利;從此以后，便為少數野心家的利益，驅使整個人類忍受勞苦、奴役和貧困”。[13]129盧梭堅持“人民主權論”的思想，在他看來，社會契約是人們結合為一個共同體的契約，人們通過訂立這個契約而聯系在一起，這個契約使人們不再奴役于任何人，大家的意志就是至高無上的秩序和法令。而這種具有普遍性的人格化了的法令就是主權。因此“創(chuàng)制政府的行為絕不是一項契約，而只是一項法律?！盵14]132而政府是受主權者的委托而產生，其實是主權者為了方便自己的生產生活而建立起來，因此人民才是主權的所有者，當人民感覺到政府背離人民成立政府的初衷時，就可以限制乃至收回這種委托出去的權力。對此盧梭曾經做過精彩的論述：“行政權力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委托他們，也可以撤換他們。對于這些官吏來說，絕不是什么訂約的問題，而只是服從的問題;而且在承擔國家所賦予他們的職務時，他們只不過是在履行自己的公民義務，而并沒有以任何方式來爭論條件的權利。”[14]132

綜上所述，從霍布斯、洛克、盧梭關于政府起源的契約輪討論中，我們可以從中洞見出契約論關于政府的起源本身也蘊含著對政府懷疑的基因?；舨妓固岢龅睦S坦政府無疑是一個巨大怪獸，而這個怪獸，又是出于人們?yōu)榱俗叱龌舨妓箙擦植坏靡讯鵀橹慕Y果。因此政府自誕生之日起就不被信任是自然的了。而洛克不僅從契約論的角度提出了政府起源，更為重要的是正出于對政府的懷疑和不信任，他提出了限制政府權力的原則。盧梭更是提出了人民主權的思想，他認為人們既然能夠把權力委托給政府，同樣也可以在政府違背人民意志的時候，可以撤回委托出去的權力，其實這就是對政府不信任的權力保留。由此可見，上述關于契約論政府起源學說，雖然在學術界具有十分重要的地位，而且對于啟蒙運動和資產階級革命產生了較為深遠的影響，但是契約論的政府起源學說同樣從一開始就使得政府帶有著一種被懷疑和不信任的基因。

四、土匪論政府起源及其信任問題

政府起源于土匪的學說，這是著名經濟學家奧爾森的重要發(fā)現。奧爾森在看到中國的馮玉祥在鎮(zhèn)壓土匪的故事后，深受啟發(fā)。他在思考馮玉祥作為軍閥要向老百姓拉夫派捐，這和土匪進行搶劫并沒有本質的區(qū)別，為什么馮玉祥鎮(zhèn)壓土匪后，受到當地老百姓的歡迎呢？而土匪卻遭到切齒的痛恨呢？他思考的結論是“軍閥們并不尋求正當性，他們的豪奪行為與流動的匪幫截然不同，這一切僅僅因為他們靠征收持久的保護稅而不是偶爾的劫掠?！盵15]6在奧爾森看來，原始部落由于人口較少，和平和秩序這種公共產品可以通過自我供給的協商方式得到解決。因為在這樣小的集體中，每個人的政治參與效能感很強，能夠有效地實現對決策的影響。但是在一個大的集體中，實現集體行動非常困難，因為其成本太高。因此在這種情況下，個人的成本和收益極度不對稱，付出與收益不能成正比，于是“搭便車”是一個非常理性的選擇，結果在小集體中出現的和平與秩序這種公共產品再也無法實現。集體行動的失敗導致了無政府的狀態(tài)，于是出現了盜賊四起、土匪叢生的境地，這種混亂的狀況嚴重干擾了人們生產的積極性。因為不管怎樣生產，其勞動成果最終總是被一搶而空，于是整個社會中生產的勞動成果越來越少，創(chuàng)造的財富也越來越少，而土匪能夠搶到的財貨也越來越少。土匪們把富裕的地方搶窮是一種“公地悲劇”（The Tragedy of the Commons），但是理性的土匪首領并不想殺雞取卵，但是又害怕其他土匪先下手為強，于是他們有著更為持久的戰(zhàn)略謀劃，這種謀劃就是組織強大的暴力機器進行有組織的掠奪。這些土匪開始與村落里的百姓溝通交流，在村落中定居下來，變成了“坐寇”，從而改變了過去掠奪后就逃跑的那種“流寇”的慣常做法。他們一方面通過強大的暴力來阻止其同類的競爭者來進行掠奪，另一方面，對內部進行掠奪時保持著強大的暴力威懾力量。然而這正好取得兩個方面的正面效應：其一，土匪變成“坐寇”后，為了能夠在競爭中勝出，必然會不斷擴大和增強自己的暴力組織，并通過這種暴力組織來阻止其他土匪來對其管轄下的百姓的掠奪，這在客觀上對百姓起到了保護作用，于是帶來了和平和安寧的秩序，百姓的生產積極性被重新點燃并能夠擴大再生產。其二，“坐寇”為了有計劃有組織的掠奪從而保持著強大的暴力威懾，這為其本身掠奪的制度化和合理性提供了暴力潛能。于是一種新的解釋開始盛行，那就是這些“坐寇”通過向其管轄的百姓提供和平與安寧的秩序來換取其合法的掠奪成果。這在今天第一個方面就演化為一種非常特殊而且人人必須的公共產品——國防;第二個方面在今天就演化一種合理合法的征收——稅收。也正是出于這兩個方面的考量，土匪首領發(fā)現只有壟斷了掠奪權才能夠實現永久的掠奪并能夠排斥其他土匪的競爭，因此聰明的土匪首領不斷地強化自己的暴力組織以確保在群雄爭霸中能夠勝出，最后能夠組織最強大暴力的土匪們終于勝出，壟斷著掠奪的權力，并保護著交保護費的“納稅人”。為了更多地獲得保護費，這些“坐寇”們還是時常發(fā)動對外的戰(zhàn)爭，為的是能夠擴張自己的領地，掠奪更多的財富。“一般而言，由于一大幫有足夠能力組織大規(guī)模暴力的人的理性自利因素，為這一大幫人利益服務的政府因而就會產生。這些暴力團伙一般不愿意把自己稱為匪幫，相反，他們總是給自己及其繼任者以吹捧性的口號。他們有時甚至聲稱是基于神授權利而統(tǒng)治的。”[15]8正如奧爾森自己所說：理性的、自利的流寇頭子好像是在一只看不見的手引導下變成坐寇，戴上皇冠，自封君主、國王、天子、或者皇帝，以政府取代無無政府狀態(tài)。

那么緊接著一個問題是，這種土匪論政府起源說又如何包含著被懷疑的基因呢？通過上述的奧爾森關于政府起源的土匪論的再現，我們知道，那些流竄作案的土匪即“流寇”給村民帶來的是混亂局面，無法使人們積極地進行生產。而相反那些固定匪幫即“坐寇”則能夠為村民帶來和平和安寧的秩序，于是人們生產積極性得到了極大刺激，社會財富也能夠急速增長。然而這種從“流寇”到“坐寇”的華麗轉身，無非是掠奪的方式發(fā)生了變化，掠奪的手段更加高明和隱蔽。然江山易改本性難移，雖然其客觀上帶來了公共產品，但是其主觀的利己特性并沒有發(fā)生根本性的改變，因此這些“坐寇”保持強大了暴力組織，不僅是為了在競爭中能夠勝出外，更主要是為了在掠奪中保持一種暴力威懾能量，但是在歷史上“民不畏死，奈何以懼之”的案例并不少見。因此歷朝歷代的朝代更迭無不折射出老百姓對政府本身的不信任到了無法容忍的地步了。因此奧爾森關于政府起源論的解說，同樣也使得政府一開始就帶著被懷疑的基因。只是當這種基因在社會矛盾尖銳的情況下，就會快速地成長起來，成為改朝換代的一種誘發(fā)力量。

結語

習近平總書記曾經提出要避免政府掉入“塔西佗陷阱”，“塔西佗陷阱”是指公共權力一旦失去信任，無論怎么努力也無法挽回這種信任。因此本文從政府起源的角度來探究政府信任問題的起源對于避免掉入“塔西佗陷阱”具有十分重要的意義。其實，政府信任問題并不是現代社會中的政府的必然產物，也不是某國政府面臨的獨特問題，其實是政府自誕生之日起就存在著政府本身能不能被信任的問題了。這可以從政府起源的各種學說中得到明確的證明。在政府起源的各種學說中，無論是“沖突論”“融合論”“契約論”“土匪論”本身就包含著對政府本身的不信任，也就說政府信任問題發(fā)軔于政府的起源。就政府的起源來說，不管是哪種學說，然而都有一個共同的特點：那就是政府從其起源的時候開始，就一直帶有著不被信任的基因，這種不被信任的基因要么是因為懼怕暴力威懾，要么因為出于對公共利益或公共秩序的需求，作為普通的民眾并沒有就這一問題進行道德追問而使得這一問題本身被放大，只有當一個朝代結束之際，這一問題成為公眾關注的焦點，政府一再被質疑，從而為誕生新的政府機構奠定了倫理基礎?？梢娬旧砭蛢仍诘睾斜粦岩傻幕颍灰谄胀癖娔軌蛉萑痰姆秶鷥?，這種不被信任并不會影響到政府本身存在的合法性問題，因為政府的價值取向在于謀求公共福祉。由此看來，政府的存在具有雙重性，這幾乎驗證了政府本身就是一種必不可少的惡。

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責任編輯：葉民英