張俊

摘要：為推進腐敗治理法治化和效能提升，監(jiān)察委在監(jiān)察體制改革深化中應(yīng)運而生并被賦予了融合職務(wù)違法和職務(wù)犯罪復(fù)合內(nèi)容的監(jiān)察調(diào)查權(quán)。我國現(xiàn)行法律規(guī)范對具有行政執(zhí)法和刑事司法雙重屬性的監(jiān)察調(diào)查活動，在權(quán)力控制的方式上，主要采用了以內(nèi)部監(jiān)督為主、外部制約為輔的程序性控制基本模式。從國家監(jiān)督體系現(xiàn)代化制度構(gòu)建視角，我國監(jiān)察調(diào)查的程序性控制模式還存在著內(nèi)部控制不足和外部控制乏力等現(xiàn)實困境。應(yīng)從我國現(xiàn)實國情和現(xiàn)行法律框架出發(fā)，完善監(jiān)察調(diào)查程序性控制模式并將其納入法治化和專業(yè)化的良性軌道，強化內(nèi)部監(jiān)督與外部制約綜合運用。在內(nèi)部監(jiān)督方面，應(yīng)從權(quán)力分工的角度完善內(nèi)部控制機制，強化監(jiān)察調(diào)查公信力。在外部制約方面，應(yīng)當強化立法機關(guān)、司法機關(guān)和社會公眾對監(jiān)察委的監(jiān)督制約。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察調(diào)查;權(quán)力制約;控制模式;司法審查;國家監(jiān)督體系

中圖分類號：D9 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2020）03-0131-14

一、問題的提出

作為深化國家紀檢監(jiān)察體制改革的制度成果，監(jiān)察委員會（以下簡稱“監(jiān)察委”）在2018年《憲法修正案》和《監(jiān)察法》中地位被明確，作為與“一府兩院”平行、人大產(chǎn)生的專責國家監(jiān)察職能和行使監(jiān)察權(quán)的政治機關(guān)。[1]塑造了“一府一委兩院”的關(guān)系格局，實現(xiàn)了對公職人員監(jiān)督全覆蓋。[2]監(jiān)察委作為統(tǒng)一行使國家監(jiān)察權(quán)的整合性機構(gòu)，實現(xiàn)了公職人員腐敗治理的分散化、軟弱化到集約化、高效化。監(jiān)察委的出現(xiàn)契合了我國現(xiàn)行憲法在總結(jié)歷史經(jīng)驗基礎(chǔ)上，圍繞權(quán)力“合理分工”實質(zhì)而展開的國家機構(gòu)制度設(shè)計，在具體制度建構(gòu)上旨在科學界定國家機構(gòu)關(guān)系內(nèi)涵并配置國家權(quán)力，從而激發(fā)國家治理的制度優(yōu)勢。[3]從監(jiān)察調(diào)查后的具體處置及其與刑事訴訟程序銜接來看，作為監(jiān)察權(quán)行使重要載體的監(jiān)察調(diào)查，體現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法的雙重屬性。代表性的觀點認為，監(jiān)察調(diào)查是嵌入刑事偵查意涵的“黨紀、政紀、法紀”復(fù)合調(diào)查。[4]有學者將監(jiān)察委的刑事調(diào)查視為一種特殊性質(zhì)的偵查。[5]還有學者進一步指出，調(diào)查權(quán)（受行政法調(diào)控的行政權(quán)）和偵查權(quán)（受刑事訴訟法調(diào)控的司法權(quán)）存在本質(zhì)區(qū)別，僅在案件處理過程中體現(xiàn)運行方式上一定相似性。[6]然而，拋開監(jiān)察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)紛爭，但凡權(quán)力有侵害基本人權(quán)之傾向和風險，就應(yīng)受權(quán)力、權(quán)利抑或程序的制約。

權(quán)力容易被濫用的風險亙古存在，控制權(quán)力是憲法之基本原則。[7]為優(yōu)化監(jiān)察調(diào)查權(quán)配置并保障其在良性軌道上有效運行，實現(xiàn)反腐敗的目標和任務(wù)，有必要完善相應(yīng)控制體系，激活以權(quán)力、權(quán)利為軸心的監(jiān)督制約機制。表面上看，我國業(yè)已形成對監(jiān)察調(diào)查權(quán)的多重控制機制，現(xiàn)行法律框架完全可制約其濫用。事實上，鑒于監(jiān)察委的強勢政治地位，目前的監(jiān)督制約主體對職務(wù)違法或犯罪案件的調(diào)查程序均無法及時有效介入。首先，監(jiān)察委不經(jīng)其他機關(guān)批準即可采取限制或者剝奪被調(diào)查人人身自由的強制性措施。其次，我國現(xiàn)行法律框架并未賦予其他機關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查階段的具體路徑和程序，使其無法及時監(jiān)督監(jiān)察調(diào)查。再次，我國公眾、傳媒只能基于監(jiān)察委公開的監(jiān)察信息，觸及有限的監(jiān)督內(nèi)容。最后，設(shè)立內(nèi)部專門監(jiān)督機構(gòu)的方式本質(zhì)上屬于同體監(jiān)督，存在對權(quán)力運行監(jiān)督有效性的巨大缺陷。[8]由此，上述制度設(shè)計存在諸多疏漏。[9]黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調(diào)，要堅持和完善黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威有效的黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的監(jiān)督、制約，增強監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性并形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的運行機制，深化紀檢監(jiān)察體制改革。因此，出于保障人權(quán)和腐敗治理之雙重目標，重新檢視監(jiān)察調(diào)查權(quán)控制體系并完善相應(yīng)程序性控制模式具有一定理論研究價值和實踐指導(dǎo)意義。

二、我國監(jiān)察調(diào)查權(quán)程序性控制的基本模式

目前，我國《憲法》《監(jiān)察法》對監(jiān)察調(diào)查權(quán)主要從內(nèi)部科層式監(jiān)督和外部多元化制約兩方面展開，并在實踐中以內(nèi)部監(jiān)督作為規(guī)制權(quán)力濫用的主要方式。由此形成了以內(nèi)部監(jiān)督為主、外部制約為輔的基本格局。

（一）以科層監(jiān)督為代表的內(nèi)部控權(quán)結(jié)構(gòu)模式

在我國現(xiàn)行制度框架內(nèi)，監(jiān)察調(diào)查權(quán)的內(nèi)部控制主要體現(xiàn)為上下級內(nèi)部隸屬關(guān)系、外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。無論是內(nèi)部專門機構(gòu)的監(jiān)督還是上一級監(jiān)察委的監(jiān)督，在程序運行上均體現(xiàn)為科層式的結(jié)構(gòu)模式。

1.通過權(quán)力分化消解制約及權(quán)力運行法律規(guī)制的橫向監(jiān)督控制

監(jiān)察調(diào)查的內(nèi)部制約主要是指，監(jiān)察委內(nèi)部職能部門之間的分工制約、專門機構(gòu)的監(jiān)督以及具體權(quán)力運行的法律規(guī)制。在權(quán)力具體運行層面，我國監(jiān)察委將調(diào)查職能和內(nèi)部監(jiān)督職能分別賦予不同內(nèi)設(shè)機構(gòu)。監(jiān)察調(diào)查權(quán)被分拆成若干單元，分別由不同審查調(diào)查室行使。同時，根據(jù)《監(jiān)察法》第55條規(guī)定，為實現(xiàn)隊伍的忠誠、干凈、擔當，體系化防控監(jiān)察權(quán)濫用、風險，監(jiān)察委通過設(shè)置若干內(nèi)部專門監(jiān)督機構(gòu)實現(xiàn)自我監(jiān)督及權(quán)力運行分化、內(nèi)控，監(jiān)督監(jiān)察人員履職、守法情況。

在權(quán)力的法律規(guī)制上，《監(jiān)察法設(shè)置了回避、保密、從業(yè)限制等制度。[10]首先，對監(jiān)察人員在調(diào)查過程中具有回避情形時，設(shè)置了自行和申請兩種回避方式。其次，監(jiān)察委及其工作人員對監(jiān)察調(diào)查過程中，知悉的國家、商業(yè)秘密和個人隱私應(yīng)當保密。最后，要求監(jiān)察人員辭職、退休后的三年內(nèi)，不得從事與監(jiān)察、司法工作相關(guān)聯(lián)、可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)。此外，《監(jiān)察法》第57條還設(shè)置了監(jiān)察人員“打聽案情、過問案件、說情干預(yù)及未經(jīng)批準接觸被調(diào)查對象、涉案人員、特定關(guān)系人等違規(guī)插手案件調(diào)查”行為的報告和登記備案制度，明確記錄留痕、溯源追責、內(nèi)部審批。

2.通過上下級層級領(lǐng)導(dǎo)與上級審批裁量的縱向監(jiān)督控制

我國監(jiān)察委上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使上級對下級的權(quán)力運行具有天然監(jiān)督性質(zhì)。通過上下級監(jiān)察委之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系建構(gòu)縱向的層級監(jiān)督、監(jiān)察一體化，保障監(jiān)察調(diào)查的整體性、統(tǒng)一性，制約下級的調(diào)查行為，保障監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部政令暢通、監(jiān)察工作步調(diào)一致，提升監(jiān)察調(diào)查的整體效能。[11]地方各級監(jiān)察委需要向其同級立法機關(guān)和上級監(jiān)察委同時負責。具言之，上級監(jiān)察委對下級監(jiān)察委調(diào)查行為的監(jiān)督主要表現(xiàn)在監(jiān)察留置、監(jiān)察通緝以及限制出境等調(diào)查措施的審批上。

總之，科層式結(jié)構(gòu)模式體現(xiàn)高度行政性和上級裁量性，是一種基于上下級內(nèi)部隸屬關(guān)系、外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而形成的層級監(jiān)督關(guān)系。一方面，在監(jiān)察委內(nèi)部形成了以負責人為頂點的內(nèi)部審批機制，大部分監(jiān)察調(diào)查措施都需要經(jīng)過其審批后方能實施。另一方面，在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部形成了以領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的層級監(jiān)督關(guān)系，監(jiān)察留置、監(jiān)察通緝以及限制出境等監(jiān)察調(diào)查行為都需要經(jīng)過上級監(jiān)察委的審批?？茖邮絻?nèi)部監(jiān)督結(jié)構(gòu)能保障上令下行，提高監(jiān)察調(diào)查的效率，但難以防止上級的權(quán)力濫用。[12]在科層式監(jiān)督結(jié)構(gòu)中，權(quán)力圍繞等級序列自上而下流動。[13]

（二）以網(wǎng)狀節(jié)點為代表的外部制約結(jié)構(gòu)模式

僅靠某個部門或領(lǐng)導(dǎo)的良知無法有效控制權(quán)力，還應(yīng)輔之以外部監(jiān)督、制約。[14]監(jiān)察調(diào)查的外部控制主要通過“權(quán)力-權(quán)力”、“權(quán)利-權(quán)力”二維模式實現(xiàn)。

1.立法機關(guān)的宏觀監(jiān)督

人大產(chǎn)生監(jiān)察委，后者對前者負責并接受其監(jiān)督，此乃人大監(jiān)督的應(yīng)有之義。[15]人大及其常委會監(jiān)督同級監(jiān)察委主要通過“聽取、審議專項工作報告”、“組織執(zhí)法檢查”兩種方式。[16]各級人大代表或常委會組成人員在各級人大常委會舉行會議時可以依法就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或質(zhì)詢。然而，人大監(jiān)督是一種事后、柔性監(jiān)督，無法即時性防止監(jiān)察調(diào)查職權(quán)的濫用。無論是人大及其常委會的聽取和審議專項工作報告還是組織執(zhí)法檢查，針對的都是宏觀的事項，不涉及個案監(jiān)督。

2.司法機關(guān)的個案監(jiān)督

司法機關(guān)的個案監(jiān)督涉及監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的程序銜接，主要是檢察院和法院在監(jiān)察委辦理的職務(wù)犯罪案件中，圍繞事實與證據(jù)認定分別通過檢察權(quán)和審判權(quán)對監(jiān)察調(diào)查進行的程序性監(jiān)督。監(jiān)察委對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人經(jīng)過立案調(diào)查之后，在認為“犯罪事實清楚，證據(jù)確實充分”時，應(yīng)將案件移送檢察院依法審查起訴。檢察院對被移送的不符合審查起訴要求的監(jiān)察案件，可退回監(jiān)察委補充調(diào)查，也可依法作出不起訴決定。此外，檢察院在審查起訴階段，對發(fā)現(xiàn)的“監(jiān)察委在調(diào)查階段存在非法取證情形”，可依法適用非法證據(jù)排除。人民法院在庭審階段，可以通過行使審判權(quán)，從“以審判為中心”角度圍繞證據(jù)裁判原則依法審查監(jiān)察調(diào)查階段收集的證據(jù)，并依法排除非法收集的調(diào)查證據(jù)。同時，對不構(gòu)成犯罪以及證據(jù)不足、不能認定被告人有罪的案件，人民法院可依法作出無罪判決。

3.公眾傳媒的權(quán)利監(jiān)督

國家機關(guān)以外的社會組織或者公民對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，是通過行使監(jiān)督權(quán)等權(quán)利而進行的非國家性質(zhì)的社會監(jiān)督，主要包括民主黨派、社會團體、社會輿論和公民的監(jiān)督等。對監(jiān)察委的社會監(jiān)督包括民主、社會、輿論三種監(jiān)督形式。[17]依法行使監(jiān)督權(quán)進行社會監(jiān)督，是權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用的可靠保證。[18]

三、我國監(jiān)察調(diào)查權(quán)程序性控制的現(xiàn)實困境

現(xiàn)行法律框架下，我國監(jiān)察調(diào)查主要存在內(nèi)部控制不足和外部控制乏力兩方面的現(xiàn)實困境。

（一）因監(jiān)督力量分散及剛性不足而對權(quán)力制約乏力

我國目前通過“內(nèi)部控制為主、外部制約為輔”的方式監(jiān)督制約監(jiān)察調(diào)查權(quán)。[19]內(nèi)部控制是監(jiān)察委進行自我監(jiān)督、約束的工作制度，其癥結(jié)在于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的一體行使。外部控制則通過民主黨派、社會組織以及司法機關(guān)等進行監(jiān)督，表現(xiàn)出了網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)形態(tài)，其缺點是監(jiān)督力量分散，難以形成合力。[20]一方面，內(nèi)部監(jiān)督的公信力不強。監(jiān)察調(diào)查是監(jiān)察委反腐敗的重要工作方式，基于業(yè)績考核、工作成效需要，很難保障對作為監(jiān)察委核心部門、處于實際優(yōu)勢地位格局的監(jiān)察調(diào)查部門的內(nèi)部監(jiān)督力度。監(jiān)察委的內(nèi)部監(jiān)督模式與檢察院的自我監(jiān)督思路一樣，無法回應(yīng)其對自身調(diào)查權(quán)如何實現(xiàn)有效監(jiān)督的問題。[21]同時，監(jiān)察委行政化的審查監(jiān)督模式與辦案的監(jiān)督審查活動親歷性要求存在分歧，事實上割裂了事實認定和法律適用的過程。[22]簡言之，基于領(lǐng)導(dǎo)、隸屬關(guān)系的內(nèi)部監(jiān)督，主要通過對案卷材料的行政審批完成，其效能勢必因此而被削弱。[23]另一方面，網(wǎng)狀的外部監(jiān)督結(jié)構(gòu)存在剛性不強、監(jiān)督力量分散的缺陷。首先，立法機關(guān)因會期制度對監(jiān)察調(diào)查難以及時有效監(jiān)督。其次，因監(jiān)察委在實踐中公布信息極其有限，社會監(jiān)督的內(nèi)容、效果不足。再次，因刑事訴訟的階段性和司法監(jiān)督的后位特質(zhì)，檢察、審判機關(guān)無法及時有效對監(jiān)察調(diào)查進行監(jiān)督。最后，機構(gòu)之間信息溝通不足與共享平臺匱乏，各外部監(jiān)督力量相對比較分散，難以形成合力。

（二）線性的調(diào)查追訴模式與“以審判為中心”要求疏離

辦理職務(wù)犯罪案件中，監(jiān)察、檢察和審判三機關(guān)根據(jù)獨立辦案原則各自開展相應(yīng)工作，權(quán)力行使具有階段性，調(diào)查追訴程序呈“流水作業(yè)式”線性傳遞。[24]

首先，三機關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查案件中各自獨立辦案。監(jiān)察委自主決定適用調(diào)查措施。由于調(diào)查追訴程序的縱向構(gòu)造、訴審機關(guān)的后位特質(zhì)，檢、法均無法及時有效介入監(jiān)察調(diào)查程序，司法審查、審批授權(quán)、監(jiān)督約束缺失，可能導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查權(quán)任意擴張，產(chǎn)生權(quán)利侵犯之虞。

其次，法院難以在庭審中審查監(jiān)察調(diào)查的合法性。職務(wù)犯罪調(diào)查追訴活動中，我國現(xiàn)行法律制度并未給法院在監(jiān)、檢、審三機關(guān)“相互配合、相互制約”基本關(guān)系原則下監(jiān)督制約監(jiān)察權(quán)配置充分、合理資源。法院并不能要求監(jiān)察人員出庭作證，對其是否存在非法調(diào)查、取證等情況予以審查。面臨調(diào)查人員不出庭接受交叉詢問而僅向法院提交書面調(diào)查情況說明的實踐現(xiàn)實，法院難以有效排除非法證據(jù)。

最后，監(jiān)察調(diào)查結(jié)論對法院產(chǎn)生決定性的影響?！熬碜谥行摹薄皞刹橹行摹薄翱诠┲行摹痹谖覈淌滤痉▽嵺`中長期濫觴，法官普遍通過閱讀檢察院移送的案卷筆錄展開庭前準備及庭審活動。[25]職務(wù)犯罪案件中，辯護律師無法提前介入監(jiān)察調(diào)查階段，且并不享有調(diào)查取證權(quán)，由此導(dǎo)致監(jiān)察委單極化所形成的監(jiān)察調(diào)查案卷材料充斥庭審證據(jù)材料之大部，甚可在某種程度上決定職務(wù)犯罪案件刑事訴訟活動的走向、結(jié)果，有?！耙詫徟袨橹行摹钡男淌略V訟制度改革要求。

（三）制度運行的疏漏使合法權(quán)利保障與救濟不足

無救濟則無權(quán)利，救濟匱乏的權(quán)利猶如作為虛飾置于發(fā)端的花朵，花朵尚具美學意義，但權(quán)利的虛假指向偽善。[26]作為一項重大政治體制改革，監(jiān)察系統(tǒng)的復(fù)雜性如無精細制度安排和頂層技術(shù)設(shè)計，相關(guān)對象的合法權(quán)益將面臨權(quán)力侵犯之虞與依法救濟乏力。[27]我國現(xiàn)行法律制度下，權(quán)利救濟途徑主要有向監(jiān)察委申請復(fù)核、申訴和賠償?shù)确绞?，其在制度上均存在某種缺陷。

首先，權(quán)利主體范圍過于狹窄，權(quán)利保障力度、效度不足。根據(jù)《監(jiān)察法》第49條規(guī)定，復(fù)審、復(fù)核程序的申請人僅限監(jiān)察對象。也即，監(jiān)察對象之外的任何個人或單位無法通過復(fù)審、復(fù)核程序向監(jiān)察委尋求權(quán)利救濟。然而，監(jiān)察調(diào)查實踐卻是另一番圖景，監(jiān)察委還有可能對監(jiān)察對象之外的人進行調(diào)查、處分。此外，在申訴程序中，我國《監(jiān)察法》還存在著申訴的主體范圍過于狹窄的問題。例如，我國《監(jiān)察法》第60條只賦予了被調(diào)查人及其近親屬的申訴權(quán)，排除了其他的案件利害關(guān)系人申訴的可能性。

其次，權(quán)利救濟程序具有內(nèi)部封閉性，缺乏中立機關(guān)的有效參與。正當程序原則要求由客觀中立的第三方作為糾紛解決的裁判機構(gòu)。我國對監(jiān)察侵權(quán)的復(fù)審、復(fù)核、申訴等救濟程序中，裁決主體均為監(jiān)察委，屬典型的“自我裁判或者親屬裁判”[28]。該權(quán)利救濟模式不僅有違司法最終解決原則，還塑造了監(jiān)察委“運動員+裁判員”雙重角色格局。

最后，監(jiān)察賠償制度過于抽象的原則性規(guī)定，使具體行權(quán)程序和途徑亟待明確?！侗O(jiān)察法》對監(jiān)察賠償范圍、賠償請求權(quán)的主體規(guī)定不明確。監(jiān)察賠償程序缺失，抽象的賠償條款無法解決監(jiān)察賠償?shù)木唧w問題。

四、我國監(jiān)察調(diào)查權(quán)程序性控制模式之完善路徑

監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)遵循法治規(guī)律，兼顧懲罰犯罪與保障人權(quán)，維系權(quán)力的平衡狀態(tài)。為在法治框架下保障反腐機制有效發(fā)揮，應(yīng)從權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部制約、權(quán)利救濟三方面完善對監(jiān)察調(diào)查權(quán)予以合理約束的程序性控制模式，回應(yīng)不敢腐、不能腐、不想腐的制度初衷。

（一）完善“以審判為中心”的職務(wù)犯罪調(diào)查追訴模式

完善“以審判為中心”職務(wù)犯罪追訴模式，契合“以審判為中心”刑事訴訟制度改革和職務(wù)犯罪案件調(diào)查追訴的結(jié)構(gòu)化要求。監(jiān)察調(diào)查雖與刑事偵查有別，但檢察院審查起訴是辦理職務(wù)犯罪案件中，對被調(diào)查人定罪判刑的必經(jīng)刑事訴訟程序。監(jiān)察委即便作為具有特殊地位的政治機關(guān)，也不能凌駕于以“審判為中心”程序格局之上。[29]為防止職務(wù)犯罪調(diào)查追訴中出現(xiàn)“調(diào)查中心”不良影響，有必要從監(jiān)察立案分立、監(jiān)察人員出庭兩方面予以完善。

1.推動職務(wù)違法、犯罪監(jiān)察立案功能分化，明確調(diào)查措施精準適用

目前，監(jiān)察委立案調(diào)查呈現(xiàn)“職務(wù)違法+職務(wù)犯罪”二元一體模式。[30]監(jiān)察立案在功效上，對職務(wù)違法與犯罪調(diào)查，具有程序啟動的雙重性。對職務(wù)違法與犯罪的調(diào)查并無嚴格的程序界限，監(jiān)察委對“是否移送審查起訴”具有較大的自由裁量空間。實質(zhì)上，職務(wù)違法與犯罪在數(shù)量、社會危害程度上都存在較大差異。[31]從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化角度，構(gòu)建合理、公正、高效的違法犯罪行為懲罰體系，對違法、犯罪行為分別匹配適用不同法律程序，是新時代中國特色社會主義法治建設(shè)尤其完善現(xiàn)代化刑事司法制度體系的重要內(nèi)容。[32]職務(wù)違法和職務(wù)犯罪存在法律性質(zhì)上的本質(zhì)區(qū)別，監(jiān)察立案的同一、調(diào)查程序的共用在很大程度上模糊了兩者界限。[33]基于比例原則、權(quán)力合理運行要求，不應(yīng)以監(jiān)察立案雙重性代替刑事立案的獨立功能。[34]筆者建議，重視監(jiān)察調(diào)查程序中的功能分化，區(qū)分監(jiān)察立案和刑事立案，對其分別設(shè)置相應(yīng)程序。在監(jiān)察立案程序中，應(yīng)禁止監(jiān)察委適用監(jiān)察留置、技術(shù)調(diào)查、通緝等強制性調(diào)查行為，被調(diào)查人如認為調(diào)查行為違法，可通過行政訴訟尋求相應(yīng)救濟。在監(jiān)察立案之后，如果有證據(jù)證明被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，應(yīng)隨之轉(zhuǎn)為刑事立案。僅在刑事立案后，監(jiān)察委的強制性調(diào)查行為方被允許，但必須接受檢察院法律監(jiān)督。此外，刑事立案之后，應(yīng)允許檢察院提前介入監(jiān)察調(diào)查，指導(dǎo)監(jiān)察委依法取證，遏制非法調(diào)查、取證行為。

2.完善調(diào)查人員出庭作證，推進職務(wù)犯罪案件庭審實質(zhì)化

職務(wù)犯罪案件中，由于監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的程序構(gòu)造差異，監(jiān)察委與法院并無直接連接點，檢察院的傳導(dǎo)性對程序銜接具有重要意義。“案卷中心”職務(wù)犯罪調(diào)查追訴實際格局中，監(jiān)察委的卷宗材料在刑事訴訟中具有重要影響，不僅是檢察院審查逮捕、審查起訴的主要依據(jù)，同時，也是法院審判案件的重要依據(jù)。調(diào)查人員出庭作證，是“以審判為中心”刑事訴訟制度改革的內(nèi)在要求、應(yīng)然之意，是貫徹直接言詞原則、庭審實質(zhì)化和證據(jù)裁判要求的具體體現(xiàn)。[35]筆者認為，應(yīng)從如下方面完善調(diào)查人員出庭作證制度。首先，明確調(diào)查人員出庭，可同時針對“調(diào)查程序是否合法”的程序性事實和“作為案件構(gòu)成要件”的實體性事實作證。其次，明確調(diào)查人員出庭作情形，可主動申請或經(jīng)由檢察院、法院通知。再次，明確對證人證言的采信，必須在法庭上經(jīng)控辯雙方質(zhì)證并且查證屬實后方可成為定案根據(jù)，控辯雙方可在調(diào)查人員出庭作證時，通過交叉詢問就程序性事實和實體性事實進行質(zhì)證。最后，監(jiān)察委出于強化其本身公信力與防止監(jiān)察調(diào)查權(quán)濫用的目的，應(yīng)當支持調(diào)查人員出庭作證。

3.強化機關(guān)自組織力建設(shè)，激發(fā)內(nèi)部管理創(chuàng)新活力

反化約主義、非線性、動態(tài)演化、自組織等源自多學科的理論假設(shè)，為群體行動、制度演化提供了一般性解釋框架，復(fù)雜系統(tǒng)視角下的自組織理論，使組織管理從單向、線性的管控思維向高效、穩(wěn)定的多元機制演變。重視組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系及治理變遷、外部環(huán)境互動推動不斷演化、創(chuàng)新以適應(yīng)外界環(huán)境變化，在管理和政策制定中不拘于機械的因果分析，實現(xiàn)對整體局勢的全面認識。[36]筆者建議，借鑒機關(guān)自組織理論完善監(jiān)察委組織體系的內(nèi)部制約機制。首先，通過去中心化調(diào)整組織架構(gòu)，對權(quán)力進行“放活”，改變監(jiān)察調(diào)查人員的被管理慣性、被組織情境。完善監(jiān)察辦案責任制和監(jiān)察官職務(wù)序列，從組織結(jié)構(gòu)、崗位設(shè)置上激發(fā)主體性。設(shè)立主辦監(jiān)察員制度，強化權(quán)責統(tǒng)一，使具體的辦案決策從熟悉相應(yīng)業(yè)務(wù)的下級產(chǎn)生，共同推動組織目標實現(xiàn)。其次，進一步去層級化，拉近監(jiān)察委辦案人員與負責人之間的距離。以扁平化提升組織內(nèi)部的溝通與決策效率，打造專業(yè)化辦案團隊。強化監(jiān)察人員自我管理，激發(fā)其創(chuàng)造力、責任心。完善公開、公平、公正內(nèi)部溝通交流、意見表達機制，激發(fā)監(jiān)察人員參與熱情，推動其主動嵌入自組織“命運共同體”。再次，圍繞監(jiān)察調(diào)查工作質(zhì)效，建構(gòu)以法治化為導(dǎo)向的評價模塊體系。使監(jiān)察委的內(nèi)部各職能科室與黨委政府、人大、法院、檢察院、公眾、傳媒等多元主體參與評價。最后，強化理想信念等內(nèi)部主題教育，發(fā)揮自下而上組織力，強化監(jiān)察調(diào)查權(quán)的合作、信任運行邏輯。完善監(jiān)察調(diào)查中強制性措施的必要性審查與梯度化、精準化適用，探索監(jiān)察留置到移送起訴的一體化辦案機制。整合監(jiān)察委內(nèi)部機構(gòu)職能，打造辦案支撐、保障平臺，提升內(nèi)部協(xié)同靈活性、外部環(huán)境適應(yīng)性，完善機關(guān)自組織合作網(wǎng)格體系。

（二）完善對監(jiān)察調(diào)查活動的外部制約機制

在以法治化方式深化監(jiān)察體制改革背景下，可從社會監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督和檢察監(jiān)督等方面完善對監(jiān)察調(diào)查權(quán)的制約，適度擴大監(jiān)察信息公開內(nèi)容，細化權(quán)力監(jiān)督運行程序，調(diào)整檢察、監(jiān)察關(guān)系模式等。

1. 適度公開監(jiān)察信息，保障外部主體有序參與、合作治理

“公開是最好的監(jiān)督?！盵37]無信息公開，社會監(jiān)督就如“無源之水，無本之木”。信息公開是社會治理的重要手段和社會監(jiān)督的基本支撐。[38]監(jiān)察信息適度公開，是規(guī)范監(jiān)察活動的客觀需要，也是依法治國的應(yīng)然要求。只有適度公開監(jiān)察調(diào)查中的信息，社會公眾才能依法行使權(quán)利，針對相關(guān)內(nèi)容進行監(jiān)督，從而保障監(jiān)察調(diào)查在法治的軌道上運行。無公開則無正義。[39]權(quán)力公開透明，作為世界各國保證權(quán)力正確、高效運轉(zhuǎn)的一項基本制度、理念建構(gòu)，業(yè)已在各種權(quán)力體系運行中得到滲透。[40]

首先，要強化監(jiān)察人員信息公開意識，推動主動公開、依法公開。主動公開監(jiān)察法律法規(guī)和規(guī)范性文件，依法完善公開程序，完善監(jiān)察合憲性審查和法治宣傳教育等。通過立法專門明確、統(tǒng)一行政解釋、司法解釋、監(jiān)察解釋，規(guī)范紀委監(jiān)察委合署辦公下聯(lián)合發(fā)文等情形，避免以釋代法現(xiàn)象頻仍，強化相關(guān)信息內(nèi)容公開的精準性、規(guī)范性。

其次，要落實監(jiān)察信息公開相關(guān)制度，保障當事人及社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要制定適用性強的監(jiān)察信息公開規(guī)范性法律文件，完善權(quán)利保障與救濟長效機制，確保規(guī)范具體適用中相對人信息平衡、充分知情、有效防御。進一步明確監(jiān)察規(guī)范性文件的類型和表現(xiàn)形式。

最后，要進一步夯實平臺和陣地建設(shè)，打造統(tǒng)一、多元的監(jiān)察信息公開平臺和宣傳矩陣。在媒體融合、智能數(shù)字、移動互聯(lián)背景下，通過互聯(lián)網(wǎng)和“三微一端”等平臺增加透明度、權(quán)威性、公信力，保障社會公知情權(quán)，同時重視向國家機構(gòu)等公開。

2.加強人大對監(jiān)察委監(jiān)督，確保依法開展法律實施、權(quán)力行使

《監(jiān)察法》第53條規(guī)定，人大監(jiān)督監(jiān)察委，主要通過聽取和審議工作報告、組織執(zhí)法檢查、詢問、質(zhì)詢四種監(jiān)督方式。人大常委會聽取和審議工作報告，是圍繞監(jiān)察工作中的重大問題開展的專門性監(jiān)督活動，是常規(guī)的柔性監(jiān)督方式，包括年度綜合性工作報告、日常工作匯報。[41]詢問、質(zhì)詢是一種剛性的對具體事項的糾錯監(jiān)督。人大常委會組織執(zhí)法檢查是監(jiān)督監(jiān)察委的法律實施、防止監(jiān)察權(quán)濫用及避免冤假錯案最有效的方式，具有較強針對性、剛性。支持和保障人大及其常委會依法行使職權(quán)，健全對“一府一委兩院”監(jiān)督制度，是完善科學的中國特色國家監(jiān)督體系和保證立法機關(guān)權(quán)威、監(jiān)察委依法履行調(diào)查職權(quán)的重要措施。

首先，監(jiān)察委專項報告與“一府兩院”工作報告內(nèi)容有別，應(yīng)體現(xiàn)“專責機關(guān)”特性。建立權(quán)威高效、權(quán)責相符、功能優(yōu)化、監(jiān)督有力的國家監(jiān)察體制，要求將“監(jiān)察、人大制度”融合作為核心內(nèi)涵。筆者建議，對現(xiàn)行《監(jiān)督法》等進行相應(yīng)的體系化修改，健全“一府兩院一委”監(jiān)督措施、程序的體系化。在人大及其常委會內(nèi)部設(shè)置專門委員會負責監(jiān)察監(jiān)督并明確具體職責，如審議全國人大常委會交付的國家監(jiān)察委制定的同憲法、法律相抵觸的法規(guī)和決定等。在《監(jiān)察法》等中進一步明確對監(jiān)察委規(guī)范性文件備案審查、特定問題調(diào)查等監(jiān)督方式。

其次，充分考量紀委監(jiān)察委合署辦公體制、監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)、監(jiān)察委辦案活動具有一定保密性等特殊性，明確監(jiān)察委向人大常委會所作專項工作報告僅限監(jiān)察委運行、監(jiān)察權(quán)行使事項，禁止相關(guān)主體在聽取、審議專項工作報告之前的調(diào)查研究、征求意見階段干涉具體案件辦理情況、涉密內(nèi)容，防止異化為個案監(jiān)督，妨礙監(jiān)察權(quán)的獨立行使，影響正常辦案及泄密。

最后，明確監(jiān)察委向人大常委會提交專項報告和人大常委會組織檢查監(jiān)督期間的常態(tài)性。在人大及其常委會認為監(jiān)察委很有可能已經(jīng)實施嚴重的非法調(diào)查行為時，應(yīng)要求其說明情況或組織執(zhí)法檢查，并將檢查結(jié)果向社會公開。按照黨的十九大報告和十八屆四中全會決定要求，推進規(guī)范性文件納入備案審查范圍全覆蓋，依法撤銷、糾正違憲違法的規(guī)范性文件。從審查范圍、審查主體、審查基準方面進一步明確人大及其常委會針對監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件的合憲性審查、備案審查。在解釋合憲性、合法性、適當性等具體要求上避免合法性標準簡單化、適當性標準抽象化、操作性標準空洞化等問題。保持人大及其常委會在多元審查體系中的主導(dǎo)性、最終判斷權(quán)，構(gòu)建黨規(guī)與國法備案審查銜接的聯(lián)動機制，提升人大自身審查能力，發(fā)揮主動審查功能及對其他審查的指導(dǎo)。

3. 構(gòu)建檢察引導(dǎo)調(diào)查機制，對監(jiān)檢關(guān)系進行適應(yīng)性調(diào)整

檢察院作為憲法意義上的法律監(jiān)督機關(guān)，其職務(wù)犯罪偵查職能在深化監(jiān)察體制改革中已大部分匯入監(jiān)察委。隨著“捕訴一體化”模式為代表的檢察體制改革全面推進，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)經(jīng)歷重塑。[42]法律監(jiān)督職能隨之被全面激活，投射到刑事司法領(lǐng)域，體現(xiàn)為刑事檢察職能的專業(yè)性整合。誠然，監(jiān)察調(diào)查并非刑事偵查，也不適用刑事訴訟法。但是，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人之定罪量刑仍需經(jīng)檢察院審查起訴銜接，方能進入法院審判視野，由司法程序予以終局裁斷。[43]庭審實質(zhì)化與證據(jù)裁判原則要求，監(jiān)察調(diào)查的證據(jù)規(guī)則依然要受到刑事訴訟法的統(tǒng)攝。[44]實際上，職務(wù)犯罪的調(diào)查階段是檢察院公訴的準備階段，監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當服務(wù)于公訴活動的有效展開。畢竟，職務(wù)犯罪調(diào)查階段的證據(jù)收集情況將確定公訴活動的成敗。因此，有必要構(gòu)建檢察引導(dǎo)調(diào)查機制，依法及時介入，指導(dǎo)和監(jiān)督監(jiān)察人員依法調(diào)查取證。此外，檢察院在刑事訴訟中，還承擔著依法排除非法調(diào)查證據(jù)的重要職能。雖然監(jiān)察、審判機關(guān)均有非法證據(jù)排除職能，但礙于監(jiān)察體制固有秉性和審判的后位特質(zhì)，難以在監(jiān)察調(diào)查階段發(fā)揮卓有成效的作用。在審前程序中，檢察院以法律監(jiān)督者的身份承擔非法證據(jù)排除職能具有實踐可行性。

4.重視法律保留原則，完善監(jiān)察權(quán)與其他國家權(quán)力的程序性銜接

監(jiān)察調(diào)查權(quán)的程序性控制問題，實質(zhì)上是法律保留原則下，立法者對監(jiān)察委的權(quán)力控制問題。要通過法律保留，在特定范圍內(nèi)對監(jiān)察委自行作用予以排除，明確立法權(quán)與監(jiān)察權(quán)的界限，合理對待監(jiān)察委的權(quán)力運行自主性。進一步清晰化監(jiān)察權(quán)與其他國家權(quán)力的程序性銜接，完善銜接機制相關(guān)的程序立法，發(fā)揮監(jiān)察法治化對推進腐敗治理全覆蓋的制度優(yōu)勢，提升具體監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法活動中的治理效能。

首先，強化授權(quán)的目的、范圍、內(nèi)容等授權(quán)明確性、類型化的一般標準。對關(guān)于被調(diào)查人基本權(quán)利限制等專屬性立法事項，必須由立法機關(guān)通過法律予以規(guī)定，而不能由監(jiān)察委通過內(nèi)部規(guī)則、規(guī)范性文件代為規(guī)定。立法機關(guān)對執(zhí)行《監(jiān)察法》的授權(quán)明確性，必須是需要具體化或細節(jié)化的個別條款的具體授權(quán)，籠統(tǒng)地規(guī)定“本法實施細則由監(jiān)察委制定”將因違反授權(quán)明確性原則而無效。

其次，強化特定事項的絕對保留。根據(jù)《立法法》第8、9條規(guī)定，建議區(qū)別監(jiān)察調(diào)查中的一般保留與特定事項絕對保留，統(tǒng)一監(jiān)察調(diào)查與刑事司法等絕對保留的標準。實施監(jiān)察調(diào)查行為必須有法律依據(jù)，法無規(guī)定、授權(quán)不可為。如果監(jiān)察機關(guān)面臨的事務(wù)處于法律保留范圍之外，即無需法律的專門規(guī)定或授權(quán)，監(jiān)察機關(guān)即可自主行事的。此時，監(jiān)察機關(guān)的自主創(chuàng)新活動無所謂違反法律。但是，這種自主絕不意味著恣意，因為，在合法性之外，監(jiān)察機關(guān)的活動還要受到合理性原則的拘束。

再次，要兼顧監(jiān)察調(diào)查的合目的性與合法性特征。將監(jiān)察調(diào)查決定能夠“盡可能周全、正確”的法律保留原則作為約束監(jiān)察創(chuàng)新活動、尋求合理平衡點的考量范圍。對于違反法律保留原則的監(jiān)察調(diào)查行為，應(yīng)視為無效監(jiān)察調(diào)查行為，因為“缺乏法律依據(jù)”已經(jīng)構(gòu)成“明顯且重大的違法”。對此，相對人可行使抵抗權(quán)拒絕其約束并有權(quán)請求作出機關(guān)或其上級機關(guān)等有權(quán)機關(guān)予以確認“無效監(jiān)察調(diào)查行為”。相對人在其確認請求遭到拒絕后，或者作出機關(guān)仍然強制相對人接受無效行為效力的情況下，可訴諸法院確認無效。對無效監(jiān)察調(diào)查行為給相對人造成的人身、財產(chǎn)損失，相對人可請求國家賠償。

最后，建立健全監(jiān)察法規(guī)、規(guī)范性文件的審查機制。對《立法法》《監(jiān)督法》等予以體系化修改，支持和保證人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)。通過立法進一步完善法律解釋和憲法解釋啟動程序，完善監(jiān)察法規(guī)制定程序和監(jiān)察規(guī)范性文件審查程序。明確監(jiān)察委立法不作為與行政立法不作為、立法不作為、行政不作為之間的區(qū)別。監(jiān)察委立法不作為，屬于相對法律保留的事項（人大立法保留之外的事項），也即，人大已經(jīng)明確授權(quán)，監(jiān)察委該立法而不立的情況。①對人大審查程序的啟動、過程、結(jié)果等進行體系化完善，重視全國人大常委會工作機構(gòu)及有關(guān)專門委員會對報送的監(jiān)察法規(guī)主動審查，提出書面審查與研究意見，召開聯(lián)合審查會議，要求國家監(jiān)察委到會說明情況及限期反饋，提請憲法及法律解釋等。同時，全方位激活多元主體關(guān)于監(jiān)察法規(guī)合憲性、合法性審查要求權(quán)。在審查意見的處理上，根據(jù)《立法法》第96條規(guī)定，對存在合法性問題和特殊處理情形的監(jiān)察法規(guī)予以改變或撤銷，但應(yīng)賦予國家監(jiān)察委自我凈化、調(diào)適的空間。

（三）完善被調(diào)查人的權(quán)利救濟程序

無救濟則無權(quán)利。在目前的監(jiān)察體制環(huán)境之下，我國監(jiān)察調(diào)查權(quán)的程序性控制還可以通過賦予律師在監(jiān)察留置期間的法律幫助權(quán)、擴大申請權(quán)利救濟主體的范圍和設(shè)立行政調(diào)查行為司法審查程序等方法，以保障人權(quán)為切入點，倒逼監(jiān)察調(diào)查程序的改善。

1.完善監(jiān)察留置期間的律師介入

辯護律師在嫌疑人、被告人的選擇面臨法律風險或合法權(quán)益處于危險情境下，通過參與履行辯護職能具有必要性。[45]職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查是區(qū)別于刑事偵查、行政調(diào)查的專門性活動，在“收集犯罪證據(jù)和查清犯罪事實”上，與刑事偵查具有目的上的高度相似性。但是，監(jiān)察留置措施在限制人身自由程度上并不亞于逮捕這種刑事強制措施，目前在適用上完全由監(jiān)察委自行決定，而無需司法機關(guān)任何授權(quán)。被調(diào)查人在留置期間，其合法權(quán)益無法通過委托律師介入提供法律幫助，或通過作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院提前介入獲得保障。相比而言，監(jiān)察調(diào)查的閉合特性使被調(diào)查人面臨的法律風險要高于刑事偵查中的犯罪嫌疑人。被調(diào)查人一般缺乏相應(yīng)的法律知識和技能，被留置之后更是處于孤立無援的狀態(tài)?；谄降任溲b原則的內(nèi)在要求，應(yīng)當允許被調(diào)查人在被采取監(jiān)察留置之后，有權(quán)委托律師提供法律幫助，以保障被調(diào)查人具備必要的防御能力。

公民在被限制人身自由后，聘請律師提供法律幫助是國際人權(quán)保障的通例。[46]全面依法治國維度下，法治國家、法治政府、法治社會一體化推進，也離不開律師有效參與。司法實踐中，律師充分、有效介入，對提高辦案質(zhì)量和防止冤假錯案具有重要意義?？剞q平等對抗與協(xié)商合作下，多元主體有序參與、合作治理，是刑事訴訟程序未來發(fā)展方向和程序正義的基本要求。職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)對職務(wù)犯罪偵查權(quán)的置換，本質(zhì)上不應(yīng)成為減損監(jiān)察調(diào)查人權(quán)保障規(guī)定要求的正當化理由，否則在權(quán)利保障上將是一種實質(zhì)性倒退。畢竟，“允許律師介入是保障被留置人權(quán)利的最優(yōu)方式。”[47]是故，在監(jiān)察調(diào)查程序中，賦予被調(diào)查人律師幫助權(quán)，不僅體現(xiàn)保障人權(quán)、程序正義、公權(quán)力制約等價值理念，也契合宏觀上國家監(jiān)察體制改革法治化的性質(zhì)與任務(wù)，有利于進一步激發(fā)腐敗治理制度優(yōu)勢。[48]在實踐中，應(yīng)進一步完善律師介入監(jiān)察調(diào)查的范圍、程序、權(quán)利、內(nèi)容，可探索建立監(jiān)察留置期間的值班律師制度等，為被調(diào)查人及時提供法律咨詢與幫助，推動職務(wù)犯罪認罪認罰，在調(diào)查重要節(jié)點及時發(fā)表律師意見，賦予其閱卷和調(diào)查取證等履行辯護的程序性權(quán)利。

2. 擴大申請救濟權(quán)利主體范圍

我國《監(jiān)察法》僅賦予監(jiān)察對象、被調(diào)查人及其近親屬救濟權(quán)，卻未明確利害關(guān)系人的救濟權(quán)。相比之下，我國《刑事訴訟法》同時規(guī)定了犯罪嫌疑人、被告人和利害關(guān)系人的救濟權(quán)。事實上，監(jiān)察委在適用搜查、扣押、查封、凍結(jié)以及技術(shù)調(diào)查等強制性措施時，存在侵犯被調(diào)查人之外其他公民合法權(quán)益的高度可能，公民在其權(quán)利受到侵害或者損害時，理應(yīng)享有權(quán)利救濟權(quán)。[49]監(jiān)察調(diào)查不僅直接涉及被調(diào)查人的權(quán)利，還有可能影響其他利害關(guān)系人的工作、職務(wù)、財產(chǎn)以及人身自由等。職務(wù)違法犯罪案件嚴重依賴言辭證據(jù)，特別是被調(diào)查人處于位高權(quán)重情形下，證人及其近親屬的人身和財產(chǎn)安全極可能遭遇威脅情形，監(jiān)察委對此應(yīng)予保障。筆者認為，為保障公民基本權(quán)利和監(jiān)察證據(jù)收集、監(jiān)察調(diào)查順利進行，有必要進一步擴大申請權(quán)利救濟主體的范圍。在《監(jiān)察法》中明確，凡因監(jiān)察調(diào)查而權(quán)利受到侵犯的公民，均有權(quán)向監(jiān)察委申訴等獲得救濟。同時，監(jiān)察委應(yīng)對相關(guān)事實進行審查，違法犯罪的監(jiān)察人員及時依法追責。要正視司法審查的可能價值，在憲法解釋及合憲性審查層面將監(jiān)察規(guī)范性文件納入司法機關(guān)附帶審查范疇，完善權(quán)利救濟保障體系。

3. 完善監(jiān)察調(diào)查司法救濟機制

目前，監(jiān)察調(diào)查程序設(shè)計體現(xiàn)了權(quán)力內(nèi)部控制原則。監(jiān)察委的調(diào)查行為實施及其合法性裁決問題上角色復(fù)合。監(jiān)察調(diào)查具有行政調(diào)查和刑事偵查特殊雙重屬性，但是，這決不能成為其違反正當程序原則和程序正義的借口。職務(wù)違法和職務(wù)犯罪是性質(zhì)截然不同的兩種法律現(xiàn)象，若對其不加區(qū)分而適用相同調(diào)查程序，極易模糊規(guī)則邊界。如果說對職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查程序具有高度相似性，作為刑事審前程序在功能上存在同質(zhì)化，無法通過適用行政訴訟程序予以解決，但具有行政程序特征的職務(wù)違法調(diào)查程序，權(quán)利主體在合法權(quán)益受到侵犯時，可通過行政訴訟獲得救濟。[50]筆者認為，監(jiān)察委雖非行政機關(guān)，但職務(wù)違法調(diào)查程序具有廣義行政行為程序性質(zhì)，可將其中的權(quán)利救濟問題納入行政訴訟范疇。《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象權(quán)利保障、救濟問題，設(shè)定了復(fù)核機制，但該機制無法充分保障被調(diào)查人合法權(quán)益，有必要引入司法救濟機制。[51]對監(jiān)察調(diào)查行為的訴訟雖具有一定特殊性，但與行政訴訟具有天然親和性，可納入法院行政審判解決。[52]

具言之，被調(diào)查人認為監(jiān)察委的行政性調(diào)查行為侵犯其合法權(quán)益的，以及賠償請求人在監(jiān)察委的賠償案件中，對賠償?shù)姆绞?、項目、?shù)額有異議或者監(jiān)察委拒絕賠償?shù)?，均有?quán)通過行政訴訟獲得救濟。在審判管轄的設(shè)定方面，鑒于監(jiān)察委的特殊地位，應(yīng)由中級人民法院管轄一審案件。根據(jù)《國家賠償法》第26條第2款相關(guān)之規(guī)定，在舉證方面，應(yīng)區(qū)分不同情形進行規(guī)制。在人民法院審理行政調(diào)查行為是否合法的案件中，應(yīng)當適用舉證責任倒置，由監(jiān)察委負責證明行政調(diào)查行為之合法性，若監(jiān)察委無法證明行政調(diào)查行為合法，將承擔舉證不能的法律責任。人民法院審理監(jiān)察賠償?shù)陌讣r，賠償請求人、監(jiān)察委均應(yīng)提供證據(jù)證明其主張。在監(jiān)察留置期間，被調(diào)查人死亡或者喪失行為能力的，監(jiān)察委應(yīng)證明辦案行為與此結(jié)果是否存在因果關(guān)系?？傊痉ň葷潜Ｕ先藱?quán)的最后一道屏障，科學合理完善監(jiān)察調(diào)查的司法審查程序具有現(xiàn)實意義。

五、結(jié)語

盡管目前對監(jiān)察調(diào)查權(quán)的程序性控制模式體現(xiàn)內(nèi)部控制優(yōu)位特征，強調(diào)監(jiān)察委自我完善和內(nèi)部制度建設(shè)，但應(yīng)綜合運用內(nèi)部自我約束與外部監(jiān)督制約，強化權(quán)力控制有效性。未來，深化監(jiān)察體制改革，強化監(jiān)察調(diào)查權(quán)制約，既要注重內(nèi)部控制與自體監(jiān)督約束有效性，也要注重外部制約與激活網(wǎng)狀力量的總體性，進而形成監(jiān)督合力。雖然監(jiān)察調(diào)查權(quán)在性質(zhì)上，均不屬于刑事偵查或行政調(diào)查，但程序性控制是針對該權(quán)力的有效模式。職務(wù)犯罪調(diào)查追訴中，監(jiān)察調(diào)查的結(jié)果要想獲得刑事司法程序認可，必須貫徹“以審判為中心”相關(guān)要求，切實遵循刑事訴訟基本原則、精神。職務(wù)違法調(diào)查程序中，監(jiān)察調(diào)查程序亦需受到司法審查的制約，對于違反《監(jiān)察法》的行政調(diào)查行為，權(quán)利相對人除向監(jiān)察委提起復(fù)審、復(fù)核程序之外，還可向?qū)徟袡C關(guān)提起行政訴訟。司法裁判是公民權(quán)利保障的最后一道防線，目前，監(jiān)察調(diào)查程序設(shè)計中，監(jiān)察委運動員、裁判員二元一體角色與法治國家理念相悖。拋開監(jiān)察調(diào)查權(quán)性質(zhì)歸屬紛爭、迷霧，對其進行程序性控制是完善腐敗治理制度體系法治化、現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

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