李悅

在財(cái)政新常態(tài)的背景下，隨著財(cái)政體制機(jī)制的不斷深化改革，財(cái)政監(jiān)管的內(nèi)涵外延不斷優(yōu)化完善，對(duì)財(cái)政監(jiān)管工作提出了新的要求。財(cái)政監(jiān)督是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要適應(yīng)財(cái)政改革發(fā)展的新形勢(shì)，適應(yīng)職責(zé)優(yōu)化調(diào)整的新使命，切實(shí)提高政治站位，夯實(shí)履職基礎(chǔ)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)干部隊(duì)伍建設(shè)，綜合運(yùn)用監(jiān)督檢查、核查、評(píng)價(jià)等多種方式，不斷提高財(cái)政監(jiān)督履職能力和水平。

一、研究的內(nèi)容

財(cái)政監(jiān)管內(nèi)涵進(jìn)一步深化。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，財(cái)政監(jiān)管基本形成以強(qiáng)化財(cái)政管理和服務(wù)財(cái)政改革為核心的全過(guò)程財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)督體系的重要組成部分。十九大報(bào)告中提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。2019年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議要求著力強(qiáng)化財(cái)政管理監(jiān)督，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。以財(cái)政信息化建設(shè)提升監(jiān)管能力，建立健全財(cái)政資金分配使用全程留痕、責(zé)任可追溯的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理和監(jiān)督，不斷提升財(cái)政管理效能和資金績(jī)效。財(cái)政監(jiān)督外延進(jìn)一步擴(kuò)展，新《預(yù)算法》要求實(shí)施全口徑預(yù)算管理，將政府全部收支納入預(yù)算監(jiān)管并編制四類預(yù)算。財(cái)政監(jiān)督由傳統(tǒng)的收入、支出、會(huì)計(jì)、內(nèi)部監(jiān)督逐步外延，覆蓋了全部政府收支和由政府管理的社會(huì)保障支出。此外內(nèi)部控制、信息公開(kāi)等均納入了財(cái)政監(jiān)督管理的范疇。因此，財(cái)政監(jiān)督外延的不斷擴(kuò)大，對(duì)監(jiān)督工作提出了更高的要求。通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的方式，了解到財(cái)政監(jiān)督工作存在的突出問(wèn)題，并提出幾點(diǎn)可供參考的對(duì)策建議，形成以下調(diào)研報(bào)告。

二、目前存在財(cái)會(huì)監(jiān)督方面的問(wèn)題及原因分析

（一）對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能的認(rèn)識(shí)不夠

對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能的認(rèn)識(shí)直接關(guān)系到財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行的效率和效果。傳統(tǒng)上，人們普遍認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督僅是一種事后懲罰性監(jiān)督，只有觸犯到財(cái)政規(guī)章制度才會(huì)受到處罰，割裂了財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理之間的關(guān)系，將財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理混為一談，忽視了在財(cái)政管理活動(dòng)中開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督的重要性，使得財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理脫節(jié)。由于對(duì)財(cái)政監(jiān)督認(rèn)識(shí)不足，使得財(cái)政監(jiān)督不能適應(yīng)財(cái)政形式的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)秩序混亂，財(cái)政資金使用效率低下。在這些錯(cuò)誤觀念的影響下，當(dāng)前的財(cái)政監(jiān)督更多的停留在行為監(jiān)督層次，財(cái)政監(jiān)督的廣度，深度和力度都受到了極大的限制，難以充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的職能。

（二）財(cái)政監(jiān)督法治環(huán)境尚未完善

迄今為止，我國(guó)尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)地規(guī)定財(cái)政監(jiān)督的單行法律法規(guī)，在相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于財(cái)政監(jiān)督的規(guī)定也很不明確，法律體系不夠健全。目前我國(guó)財(cái)政部門對(duì)于財(cái)政的監(jiān)督適用《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《行政處罰法》等的法律條文規(guī)定。而這些法律并沒(méi)有對(duì)財(cái)政監(jiān)督這一特有的行為作出法的規(guī)定。財(cái)政監(jiān)督是對(duì)財(cái)政收支行為的綜合監(jiān)督管理，其中包含了對(duì)稅款征收、財(cái)政資金管理、財(cái)政財(cái)務(wù)行為監(jiān)督管理等，每項(xiàng)行為都蘊(yùn)涵著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，稍有偏差，就可能對(duì)國(guó)家或公眾利益帶來(lái)?yè)p害。處理問(wèn)題時(shí)對(duì)違法違規(guī)行為處罰過(guò)輕，起不到震懾作用。財(cái)政監(jiān)督使用行政手段較多，法律手段用的少。以往對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題的處理經(jīng)常受到人為干預(yù)，責(zé)任追究不到位，重檢查、輕處理，落實(shí)效果不理想。各種法律規(guī)章對(duì)財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)行為的處理規(guī)定比較籠統(tǒng)，執(zhí)行中隨意性大。這樣就出現(xiàn)問(wèn)題越積越多，監(jiān)督流于形式的現(xiàn)象。

（三）財(cái)政監(jiān)督方式單一，防范、教育功能沒(méi)有很好發(fā)揮

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善，財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容也越來(lái)越廣泛，傳統(tǒng)的監(jiān)督方式已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，受制于財(cái)政監(jiān)督職責(zé)權(quán)限及監(jiān)督力量等因素，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的監(jiān)督領(lǐng)域過(guò)窄，監(jiān)督方法過(guò)于單一仍然以直接檢查為主。在實(shí)務(wù)過(guò)程中，財(cái)政監(jiān)督主要依據(jù)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府的統(tǒng)一部署，缺乏自主性和協(xié)調(diào)性，停留在對(duì)預(yù)算單位財(cái)政性資金收支情況的監(jiān)督檢查上，側(cè)重財(cái)政分配結(jié)果的監(jiān)督，對(duì)財(cái)政資金的分配過(guò)程及使用的監(jiān)督相對(duì)較少;主要以突擊性專項(xiàng)性檢查為主，忽視對(duì)日?；顒?dòng)的監(jiān)督;看重集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督，輕事前、事中監(jiān)督，現(xiàn)行單一的財(cái)政監(jiān)督方法極大地制約了財(cái)政監(jiān)督的力度，難以全面發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能，更難以適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。具體表現(xiàn)在：對(duì)全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問(wèn)效少，對(duì)外部的監(jiān)督較多，對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部的監(jiān)督較少，各業(yè)務(wù)部門很難從財(cái)政整體利益去把握，造成各環(huán)節(jié)相互隔離，相互脫節(jié)，使財(cái)政監(jiān)督流于形式，整體效率較低。

（四）社會(huì)監(jiān)督互動(dòng)不足，監(jiān)督渠道不暢

各監(jiān)督機(jī)構(gòu)間監(jiān)督合力未形成。人大依法監(jiān)督，政協(xié)機(jī)關(guān)的參政監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督與財(cái)政業(yè)務(wù)監(jiān)督之間溝通、協(xié)調(diào)不到位，應(yīng)進(jìn)行類似聯(lián)席會(huì)議的形式，把各方面的監(jiān)督要求和建議融入到財(cái)政工作實(shí)際中去，體現(xiàn)出監(jiān)督的連續(xù)性、有效性，形成方方面面的合力和效力。群眾監(jiān)督還比較困難。由于財(cái)政信息披露原因，社會(huì)公眾監(jiān)督還無(wú)法發(fā)揮更大的作用。需要加大財(cái)政信息公開(kāi)力度，加強(qiáng)群眾進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的意識(shí)。逐步落實(shí)群眾監(jiān)督權(quán)力。這些年來(lái)，通過(guò)建立健全政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)、廠務(wù)公開(kāi)等各種辦事公開(kāi)制度、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和領(lǐng)導(dǎo)干部述職制度使廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)逐步落實(shí)。同時(shí)，國(guó)家也放寬了言論自由，人民群眾可以在網(wǎng)絡(luò)上表達(dá)自己對(duì)政府的意見(jiàn)看法，也可以在雜志上發(fā)表自己的見(jiàn)解。

三、對(duì)策建議

（一）正確認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督的職能

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，應(yīng)該提高對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能的認(rèn)識(shí)，創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督理念，有效融合財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理。財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政管理職能的一個(gè)分支，寓于財(cái)政管理之中，有效的財(cái)政管理需要高效的財(cái)政監(jiān)督保駕護(hù)航。一方面，從其監(jiān)督的內(nèi)容來(lái)看，財(cái)政監(jiān)督作為一種約束機(jī)制，主要對(duì)財(cái)政資金的收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，是財(cái)政的自我約束和監(jiān)督;另一方面，從監(jiān)督的范圍看，它又不僅僅局限于財(cái)政內(nèi)容，它是國(guó)家通過(guò)財(cái)政部門運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位自身資金活動(dòng)實(shí)行的一種廣泛而深入的管理行為，是政府對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)施的宏觀監(jiān)控。所以，在實(shí)踐中要進(jìn)一步凸顯財(cái)政監(jiān)督的管理特色。財(cái)政監(jiān)督僅僅是一種手段，通過(guò)監(jiān)督改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政管理才是最終目的。

（二）建立健全監(jiān)督法律體系匯編

建立健全財(cái)政監(jiān)督法律體系是財(cái)政部門依法執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)。在《財(cái)政監(jiān)督法》還未頒布的當(dāng)下，將《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》以及相關(guān)法律規(guī)章匯編成冊(cè)，逐步完善財(cái)政監(jiān)督制度，從法律上確定財(cái)政監(jiān)督的地位，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法監(jiān)督體系中的地位。通過(guò)法律程序明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)、責(zé)任、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、違反財(cái)政法規(guī)的法律責(zé)任等方面的問(wèn)題、加強(qiáng)執(zhí)法力度、堅(jiān)持依法行政、提高財(cái)政監(jiān)督工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，創(chuàng)造良好的法制條件，從根本上解決行政執(zhí)法的隨意性，真正把財(cái)政活動(dòng)納入法制化的軌道，建立健全比較系統(tǒng)完整的財(cái)政監(jiān)督法律體系。制定財(cái)政管理、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的行政法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則，減少行政手段的使用，多采用法律手段，同時(shí)創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境，財(cái)政監(jiān)督部門根據(jù)自身重點(diǎn)和需要，通過(guò)日常工作不斷探索總結(jié)形成財(cái)政監(jiān)督工作制度。主要包括監(jiān)督計(jì)劃、業(yè)務(wù)操作規(guī)程、信息交流共享制度，績(jī)效考核、責(zé)任追究制度和財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制等。

（三）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督過(guò)程全覆蓋

由重事后監(jiān)督、突擊檢查為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘１O(jiān)督與專項(xiàng)檢查并重，事前、事中、事后監(jiān)督并重的方向上來(lái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的經(jīng)?；?、制度化。著眼于財(cái)政活動(dòng)的全過(guò)程，通過(guò)進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理當(dāng)中存在的問(wèn)題，及時(shí)提出整改意見(jiàn)，完善制度，堵塞漏洞，不斷提高財(cái)政管理水平，真正形成監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新格局。日常監(jiān)督通過(guò)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行起始階段的論證、預(yù)測(cè)，指定各項(xiàng)保障機(jī)制，確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);通過(guò)對(duì)運(yùn)行過(guò)程的跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差并予以糾正;通過(guò)加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，使之與專項(xiàng)檢查緊密結(jié)合，逐步建立起事前審核、事中監(jiān)控與事后檢查核證相結(jié)合，涵蓋資金運(yùn)動(dòng)全過(guò)程的監(jiān)督框架，以體現(xiàn)財(cái)證監(jiān)督的嚴(yán)密性、及時(shí)性、防范性和有效性，充分法規(guī)財(cái)政監(jiān)督的整體優(yōu)勢(shì)。

（四）促進(jìn)各監(jiān)督機(jī)構(gòu)間監(jiān)督合力的形成

人大依法監(jiān)督，政協(xié)機(jī)關(guān)的參政監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督與財(cái)政業(yè)務(wù)監(jiān)督之間溝通、協(xié)調(diào)不到位，應(yīng)進(jìn)行類似聯(lián)席會(huì)議的形式，把各方面的監(jiān)督要求和建議融入到財(cái)政工作實(shí)際中去，體現(xiàn)出監(jiān)督的連續(xù)性、有效性，形成方方面面的合力和效力。逐步落實(shí)群眾監(jiān)督權(quán)力。實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的“陽(yáng)光工程”，方便群眾監(jiān)督。定期和不定期披露公共財(cái)政信息特別是惠民政策的預(yù)算、資金撥付、資金使用等，接受人民群眾的監(jiān)督，促進(jìn)陽(yáng)光理財(cái)，民主理財(cái)。實(shí)施綜合監(jiān)督，提高監(jiān)督成效。加快財(cái)政信息化建設(shè)，通過(guò)信息化，提高財(cái)政監(jiān)督效率、降低監(jiān)督成本，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，將違法為違規(guī)行為杜絕在萌芽狀態(tài)。