王亞文

摘 要：在多種突發(fā)性公共事件頻發(fā)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)世界中，加強(qiáng)政府應(yīng)急管理體系建設(shè)，對(duì)保障國(guó)家安全、滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往有重要意義。從時(shí)間維度對(duì)我國(guó)政府應(yīng)急管理體系建設(shè)歷程進(jìn)行梳理，總結(jié)建國(guó)以來(lái)政府應(yīng)急管理體系發(fā)展特點(diǎn)。在我國(guó)應(yīng)急管理體系既有成就的基礎(chǔ)上，從中央與地方兩個(gè)層面提出完善國(guó)家應(yīng)急管理體系的思考，以期增強(qiáng)政府抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理體系;變遷歷程;發(fā)展特點(diǎn);思考

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）09-0183-02

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面做出了許多努力，應(yīng)急管理體制發(fā)展取得顯而易見(jiàn)的成果，應(yīng)急管理法制化與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)獲得一定程度發(fā)展。隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境變化，面對(duì)多種不確定風(fēng)險(xiǎn)因素的挑戰(zhàn)，我國(guó)應(yīng)急管理體系立足本國(guó)國(guó)情不斷健全。

一、我國(guó)政府應(yīng)急管理體系變遷歷程

1.我國(guó)應(yīng)急管理體系初步建立到成熟期（2003—2012年）。從2003年到十八大召開(kāi)前，我國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)在面對(duì)汶川大地震、玉樹(shù)地震等特大突發(fā)性公共事件挑戰(zhàn)中逐步完善，應(yīng)急管理體系由萌芽走向成熟。我國(guó)現(xiàn)代意義上的應(yīng)急管理體系自2003年開(kāi)始建設(shè)起來(lái)。2003年的非典，隨著這場(chǎng)破壞力強(qiáng)的嚴(yán)重疫情席卷中國(guó)，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)不足急劇凸顯。公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，造成眾多損失，人民群眾要求提高政府應(yīng)急管理能力呼聲強(qiáng)烈，建立健全現(xiàn)代中國(guó)應(yīng)急管理體系提上日程。2003年7月，黨中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)防治非典工作會(huì)議，認(rèn)識(shí)到我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制不健全，處置突發(fā)性公共衛(wèi)生事件能力低下，地方政府和部門(mén)缺乏應(yīng)急管理能力與準(zhǔn)備。2003年10月，《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》通過(guò)，第一次涉及我國(guó)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制要建立完善，強(qiáng)化政府處置突發(fā)性公共事件的能力。2004年9月，《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》審議通過(guò)，對(duì)社會(huì)預(yù)警體系的建立健全提出新的要求，要求應(yīng)急機(jī)制指揮統(tǒng)一、反應(yīng)迅速，提高政府保障公共安全的能力，增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件水平。2005年，應(yīng)急管理小組在國(guó)務(wù)院下設(shè)成立;2005年7月，第一次全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議在北京召開(kāi)并通過(guò)《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》，首次提出“一案三制”，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明，并強(qiáng)調(diào)有力落實(shí)“一案三制”?！耙话溉啤笔俏覈?guó)長(zhǎng)期以來(lái)應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的主線支撐，對(duì)政府應(yīng)急管理體系的完善發(fā)揮著重要方向標(biāo)作用。“一案三制”涵蓋應(yīng)急預(yù)案建設(shè)、應(yīng)急管理體制完善、應(yīng)急管理機(jī)制改進(jìn)以及應(yīng)急管理法制健全四方面。在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)中，《應(yīng)急預(yù)案編制指南》緊急出臺(tái)，對(duì)各級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案的制定提出，縱向通行各級(jí)政府，橫向覆蓋政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾的要求。應(yīng)急管理體制建設(shè)集中在政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，要求按照“統(tǒng)一指揮、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主”的總要求，健全應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)、社會(huì)組織與社會(huì)公眾廣泛參與等。應(yīng)急管理機(jī)制即應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制，包括危機(jī)預(yù)警預(yù)防、各級(jí)政府協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、國(guó)際政府社會(huì)組織合作等機(jī)制的建設(shè)。應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)是在處理突發(fā)性事件的基礎(chǔ)上形成的動(dòng)態(tài)完善過(guò)程，應(yīng)急管理機(jī)制的健全對(duì)提升我國(guó)應(yīng)急管理水平有重要作用。應(yīng)急管理法制體系是應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)?！耙话溉啤泵鞔_指出，加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急管理法律法規(guī)及政策制定，在實(shí)踐中檢驗(yàn)修正，使我國(guó)應(yīng)急管理工作展開(kāi)有法可依。2006年1月，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》在中央層面發(fā)布，《預(yù)案》在組織體系和運(yùn)行機(jī)制方面對(duì)地方政府應(yīng)急管理工作做出新規(guī)定，明確“地方各級(jí)人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”。2006年底，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室在國(guó)務(wù)院辦公廳下增設(shè)，隨后地方政府相繼于政府辦下設(shè)應(yīng)急管理辦公室。2007年《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》頒布，以法律形式明確各級(jí)政府與部門(mén)職責(zé)，應(yīng)急管理體制建設(shè)制度化。同年，針對(duì)基層政府應(yīng)急管理工作相關(guān)內(nèi)容、規(guī)定與舉措的文件《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》下發(fā)至地方各基層政府。2008年，我國(guó)全國(guó)應(yīng)急管理體系基本建立，在隨后四年應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件中不斷發(fā)展。

2.我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)新時(shí)期（2012年至今）。2012年黨的十八大以來(lái)，公共安全得到黨和國(guó)家重視，強(qiáng)調(diào)把公共安全上升到國(guó)家決策部署層面，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)進(jìn)入新時(shí)期。2017年，《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》施行，針對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系在新時(shí)代發(fā)展中存在不足，提出全方位、多層次的目標(biāo)與舉措，從加強(qiáng)應(yīng)急管理能力、強(qiáng)化應(yīng)急救援水平、增強(qiáng)綜合應(yīng)急保障水平、提高社會(huì)合作應(yīng)對(duì)能力、健全應(yīng)急管理體系五方面，提出增強(qiáng)應(yīng)急管理能力相應(yīng)可行的具體要求。2018年2月，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》審議通過(guò)，對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)做出重要調(diào)整，對(duì)應(yīng)急體系存在部門(mén)協(xié)調(diào)缺乏、國(guó)家統(tǒng)一指揮力度弱、應(yīng)急資源分散等問(wèn)題進(jìn)行解決?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指明，應(yīng)急管理部國(guó)家作為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，把安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職能、公安部、民政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、中國(guó)地震局、國(guó)家防汛抗災(zāi)抗災(zāi)總指揮部、國(guó)家參林防火指揮部?jī)?nèi)有關(guān)應(yīng)急管理、應(yīng)急救援職能進(jìn)行抽調(diào)并整合到新成立的應(yīng)急管理部?！斗桨浮窂囊话阈月氊?zé)、其他部門(mén)轉(zhuǎn)制人員管理、與地方政府分級(jí)管理三方面對(duì)應(yīng)急管理部職能進(jìn)行明確規(guī)定，將應(yīng)急管理部定義為全國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)的指揮部，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)各部門(mén)各政府應(yīng)急管理，調(diào)動(dòng)多方應(yīng)急物資總控作用。

二、我國(guó)政府應(yīng)急管理體系的發(fā)展特點(diǎn)

1.政府對(duì)健全應(yīng)急管理體系重要性的認(rèn)識(shí)不斷深入，舉措堅(jiān)強(qiáng)有力。從2003年對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)水平低，政府抵御突發(fā)性公共事件能力不足的初步認(rèn)識(shí)，首次提出建立預(yù)警機(jī)制，提升政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，到2004年明確應(yīng)急管理體系建設(shè)方向性要求，2005年成立應(yīng)急管理小組，提出并落實(shí)“一案三制”應(yīng)急管理體制總框架，2007年《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》的頒布施行，2008年全國(guó)政府應(yīng)急管理體系基本建立，十八大以后，尤其是黨的十九屆三中全會(huì)后，應(yīng)急管理部成立及黨中央國(guó)務(wù)院多次在會(huì)議報(bào)告提到增強(qiáng)政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力，各級(jí)政府做好本區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理工作，完善應(yīng)急管理體制建設(shè)。從提出不足到應(yīng)急管理建設(shè)方向明確、“一案三制”總框架提出與落實(shí)、各級(jí)政府應(yīng)急管理辦公室成立、基本建成應(yīng)急管理體制，撤銷(xiāo)整合國(guó)務(wù)院多部門(mén)應(yīng)急管理職能，成立部級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，充分體現(xiàn)政府對(duì)應(yīng)急管理建設(shè)重視不斷加強(qiáng)，政府應(yīng)急管理舉措越發(fā)具有針對(duì)性與可操作性，對(duì)提高政府應(yīng)急管理能力促進(jìn)作用明顯。

2.管理主體由單一走向多元。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)以政府為主導(dǎo)，政府是應(yīng)急管理的首要行動(dòng)者與責(zé)任者，市場(chǎng)、社會(huì)組織與公眾參與意識(shí)弱，加入減少突發(fā)事件行動(dòng)少，各級(jí)政府各部門(mén)是應(yīng)急管理的唯一主體。新世紀(jì)以來(lái)，非典、地震、化工危機(jī)等重大突發(fā)公共事件頻發(fā)，僅靠政府單一治理不能高效應(yīng)對(duì)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)在建全應(yīng)急管理系統(tǒng)中逐步融入社會(huì)組織、市場(chǎng)與公眾的力量，出臺(tái)系列措施吸納社會(huì)力量參與應(yīng)急救援，培訓(xùn)公眾提高自救能力。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央國(guó)務(wù)院非常重視增強(qiáng)全社會(huì)抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，注重市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮、強(qiáng)調(diào)把公眾參與應(yīng)急防治與救援的積極性、主動(dòng)性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)、采取更加有力的措施鼓勵(lì)社會(huì)組織加入突發(fā)性公共事件治理?！秶?guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》明確指出，到2020年我國(guó)要建成一個(gè)“全社會(huì)共同參與的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系”。我國(guó)應(yīng)急管理主體已由政府單一主導(dǎo)到社會(huì)多方參與，治理主體呈多元化發(fā)展。

3.應(yīng)急管理由資源分散化與機(jī)構(gòu)碎片化向指揮統(tǒng)一、協(xié)調(diào)有力轉(zhuǎn)變。應(yīng)急管理部成立前，國(guó)務(wù)院各部門(mén)設(shè)有應(yīng)對(duì)不同類型突發(fā)性公共事件的應(yīng)急管理職能，無(wú)專門(mén)進(jìn)行應(yīng)急管理的部門(mén)，應(yīng)急管理碎片化嚴(yán)重，各部門(mén)內(nèi)基于應(yīng)急管理職能增設(shè)類似機(jī)構(gòu)人員，機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)、資源分散浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。應(yīng)急管理部成立有效解決上述問(wèn)題。應(yīng)急管理部作為國(guó)務(wù)院部級(jí)單位，整合13個(gè)部門(mén)應(yīng)急管理職能，統(tǒng)一指揮應(yīng)急管理，協(xié)調(diào)應(yīng)急資源，對(duì)提升政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件能力，高效迅速處置各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮重要核心作用。

三、基于我國(guó)應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀的思考

我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)在中央層面得到完善發(fā)展，應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)總目標(biāo)與分目標(biāo)確定，應(yīng)急管理部下各機(jī)構(gòu)適應(yīng)調(diào)整有序進(jìn)行。為避免出現(xiàn)各應(yīng)急機(jī)構(gòu)重組整合后仍獨(dú)立行事，信息鴻溝，應(yīng)急管理部流于形式，無(wú)法發(fā)揮全國(guó)應(yīng)急管理工作指揮中心作用，要密切研究13個(gè)被整合部門(mén)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及人員脫離原部門(mén)后，如何有序高效管理，充分發(fā)揮各應(yīng)急機(jī)構(gòu)與人員在預(yù)防、減緩、處置危機(jī)時(shí)的作用，凸顯應(yīng)急管理部在全國(guó)應(yīng)急管理體系中統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)各方資源的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。

中央層面應(yīng)急管理體系的改革對(duì)地方特重大突發(fā)性公共事件的預(yù)防、救援、恢復(fù)有重要的幫助，但地方政府應(yīng)急管理體系建設(shè)未設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在充滿不確定風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，地方政府面對(duì)中小型突發(fā)性公共事件，如何結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)其進(jìn)行有效預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)是健全地方政府應(yīng)急管理體系亟須思考的問(wèn)題，如何從組織體系、運(yùn)行體系、法制建設(shè)改進(jìn)，提高地方政府抵抗各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，保障人民幸福感，是各級(jí)政府與學(xué)者需關(guān)注的問(wèn)題。

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[責(zé)任編輯 李曉群]