南方周末記者 杜茂林 賀佳雯 南方周末實習(xí)生 彭思聰

★四川德陽羅江區(qū)扶貧局副局長王婷：排查出的相對貧困戶數(shù)量比預(yù)想的少，“是不是把標(biāo)準(zhǔn)定得太嚴(yán)了？”

上海財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究所副教授汪晨：與絕對貧困快速下降的趨勢截然相反，改革開放以來，全國農(nóng)村和城鎮(zhèn)的相對貧困發(fā)生率幾乎一直處于上升的趨勢中。

湖南省政協(xié)副主席張大方：在進入“后扶貧時代”之際，中國扶貧還面臨一些亟須解決的問題，包括部分貧困群眾內(nèi)生動力激發(fā)不夠、穩(wěn)定脫貧機制尚未完全形成等，鞏固成果、減少和防止脫貧后返貧是重中之重。

離消除絕對貧困的最后期限還有兩百多天，王婷開始接觸解決相對貧困的試點工作，她是四川德陽羅江區(qū)扶貧局副局長。

用王婷的話來說：農(nóng)村的絕對貧困人口是沒有了，但這部分人和那些略高于絕對貧困線的邊緣農(nóng)戶，接下來應(yīng)該怎么辦？“稍有不慎，可能會再陷貧困的泥潭。”

“審慎”，這是王婷對試點工作的描述。2020年4月，羅江區(qū)被確定為四川破解相對貧困難題的53個試點縣（市、區(qū)）之一。

在接下來半年的試點期內(nèi)，這個人口只有二十多萬的小城將力圖摸索出相對貧困的確定標(biāo)準(zhǔn)和程序。

脫貧攻堅的任務(wù)全面完成后，扶貧工作的重心將轉(zhuǎn)向緩解相對貧困，十九屆四中全會公報提出這一命題后，2020年中央一號文件再次作了強調(diào)。

四川、廣東、江蘇、浙江、上海、山東、湖南等地已就創(chuàng)新相對貧困解決機制展開調(diào)研或試點。2020年5月17日，國務(wù)院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心主任李富君接受南方周末記者專訪時說，“這還只是個開始，工作雖已啟動，但仍在研究中。”

“焦頭爛額”

羅江位于成都平原東北部邊緣，總?cè)丝?5萬，2019年農(nóng)村人均可支配收入為16000多元，建檔立卡的貧困戶有4600多戶，2019年底已全部脫貧。

作為基層扶貧干部，王婷對脫貧攻堅中從識別、幫扶到退出的機制十分熟悉，而對這個解決相對貧困的新任務(wù)卻有些“焦頭爛額”。

“目前相對貧困的探索仍由區(qū)扶貧局牽頭，制定方案時向人社、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)健、民政等部門征求了意見?！蓖蹑酶嬖V南方周末記者，“上面既沒有出臺具體規(guī)定，也沒有下達認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，我們就只能試?！?/p>

王婷認(rèn)為，之所以選擇羅江進行試點，可能是因為人口少、區(qū)域面積小，即便試錯了，影響范圍也不會很廣。

德陽市確定了兩個試點縣（區(qū)），另一個是中江縣。相比于羅江，中江是人口大縣，貧困戶的數(shù)量在德陽下轄6個縣（市、區(qū)）中排在前面。在王婷看來，上級如此安排，是為了更好地了解同一個地級市內(nèi)的不同情況，從而更好更快地摸索出經(jīng)驗來。

王婷記得，為了確定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子開過多次會議，省上也開了電話視頻會。上級還專程到下面了解情況，指導(dǎo)區(qū)扶貧局制定標(biāo)準(zhǔn)。

謀求共識是一個充滿爭議的過程。王婷介紹，收入是一個主要參考指標(biāo)。但僅收入一項，國際上也沒有通行的標(biāo)準(zhǔn)，有的參考平均收入，有的參考社會成員的中位收入。

經(jīng)過討論，羅江區(qū)決定以上一年農(nóng)村人均可支配收入作為基點。然而，新的問題接踵而至，低于人均可支配收入的多少才能算作相對貧困人口呢?一番爭論后，區(qū)里初步?jīng)Q定把低于50%作為相對貧困線，進行摸排。

摸排之前，為了慎重起見，羅江扶貧局再次向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部征求意見。在關(guān)于五保戶、低保戶是否應(yīng)被納入的問題上，雙方產(chǎn)生了分歧。王婷說，考慮到五保戶、低保戶享受政策兜底，于是區(qū)里要求暫時不將他們算進，先摸排出一個大體數(shù)量，看看有多少人。

但在羅江區(qū)新盛鎮(zhèn)黨委副書記郭念兵看來，對五保戶、低保戶來說，僅是政策兜底那筆保障資金是不夠的，“如果不把他們考慮進來，他們甚至有致貧的風(fēng)險?！?/p>

羅江區(qū)扶貧局最終采納了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建議，并且選了個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)里制定的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，先行試點。

新盛鎮(zhèn)加入了這場低調(diào)的試驗之中。郭念兵向南方周末記者介紹，新盛是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，農(nóng)村人口多，貧困戶數(shù)量多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對薄弱。建檔立卡的貧困戶有761戶，三分之一是純老人戶。

在脫貧的最后階段，郭念兵既看到現(xiàn)實工作中鞏固扶貧成果、幫扶相對貧困人口的重要性，又擔(dān)心在標(biāo)準(zhǔn)不明確的情況下造成諸如農(nóng)戶覺得不平等心生不滿等問題。

作為主抓扶貧工作的副書記，郭念兵記得，開始為貧困戶建檔立卡時，一個村常因為誰進了、誰沒進而影響到穩(wěn)定，后面隨著精準(zhǔn)度越來越高，問題才得以解決?！艾F(xiàn)在重新摸排相對貧困戶，對那些略高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的邊緣戶，應(yīng)該怎么處理，這是個問題?！?/p>

試驗的悄然、謹(jǐn)慎可想而知。郭念兵的做法是，選了一個行政村先行摸排，最后摸排了十多戶相對貧困戶，僅占整個村農(nóng)戶總數(shù)的1.5%。根據(jù)他的說法，鎮(zhèn)黨委將在6月初對上述十多戶再次篩查，以保證準(zhǔn)確性。

王婷透露，從現(xiàn)有試點鎮(zhèn)統(tǒng)計結(jié)果看，排查出的相對貧困戶數(shù)量比預(yù)想的少。她有些困惑，“是不是把標(biāo)準(zhǔn)定得太嚴(yán)了？”

很難劃出明確的線

“標(biāo)準(zhǔn)的確定的確令人頭疼?！敝袊缈圃贺毨栴}研究中心副主任吳國寶對南方周末記者說，特別是和西方發(fā)達國家相比，中國城鄉(xiāng)差距非常大，很難劃出一條明確的線。

南方周末記者注意到，學(xué)者對相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，尚未達成基本共識。有學(xué)者建議用上一年農(nóng)村居民的平均收入乘以0.4-0.5的均值系數(shù)作為下一年農(nóng)村“相對貧困線”，也有學(xué)者認(rèn)為，2020年后應(yīng)分別以城鄉(xiāng)居民中位數(shù)收入的一定比例作為城市和農(nóng)村的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，以5-10年為調(diào)整周期。

在多位學(xué)者關(guān)于盡快制定相對貧困線的呼吁中，也有不同的聲音。

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上海財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究所副教授汪晨認(rèn)為，消除絕對貧困后，擺在中國面前的轉(zhuǎn)型途徑有兩條，一條是提高現(xiàn)有貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，另一條則是采用相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。

他研究發(fā)現(xiàn)，與絕對貧困快速下降的趨勢截然相反，改革開放以來，全國農(nóng)村和城鎮(zhèn)的相對貧困發(fā)生率幾乎一直處于上升的趨勢中。若以社會成員收入中位數(shù)的60%作為相對貧困基準(zhǔn)線，全國相對貧困率從1978年15.43%攀升到2017年28.31%。如果轉(zhuǎn)型采用相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，將面臨一系列挑戰(zhàn)：比如相對貧困還在上升的過程中，很難依靠政府轉(zhuǎn)移支付來應(yīng)對，再比如面臨城鄉(xiāng)社會福利并軌和對接的問題。

中國高層已決定探索建立解決相對貧困的長效機制，并在中共十九屆四中全會上明確提出。這是十八大后中央全會首提“相對貧困”，被廣泛認(rèn)為是全國各地加緊試點的出發(fā)點。

數(shù)據(jù)顯示，從2012年末到2019年末，全國農(nóng)村貧困人口累計減少9348萬人，還剩551萬人；貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至0.6%。

“按照現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)，到2020年底，中國的絕對貧困問題可以有把握地解決?！敝袊r(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授李小云對南方周末記者說，十九屆四中全會適時提出“相對貧困”，主要有兩個含義，一是相對貧困會成為未來扶貧工作的重要核心內(nèi)容；二是相對貧困問題是不能消除的，永遠會存在相對貧困。

同樣不容忽視

在脫貧攻堅即將收官的關(guān)鍵節(jié)點，“后扶貧時代”越來越多地被提及。2020年5月14日，這一名詞首次出現(xiàn)在廣東省清遠市的政府報告中，清遠提出，探索建立長效機制，認(rèn)真做好后扶貧時代工作。

而解決相對貧困，只是后扶貧時代工作的一部分。返貧、新致貧的風(fēng)險，同樣不容忽視。

2020年全國“兩會”召開前夕，全國政協(xié)常務(wù)委員會委員、湖南省政協(xié)副主席張大方在接受媒體采訪時認(rèn)為，在進入“后扶貧時代”之際，中國扶貧還面臨一些亟須解決的問題，包括部分貧困群眾內(nèi)生動力激發(fā)不夠、穩(wěn)定脫貧機制尚未完全形成等。因此，鞏固成果、減少和防止脫貧后返貧是重中之重。

張大方的看法引起部分基層干部的共鳴。郭念兵在承擔(dān)識別相對貧困人口工作之余，依然面臨著防止返貧的任務(wù)。他提供了一組數(shù)據(jù)，在新盛鎮(zhèn)已脫貧的761戶建檔立卡的貧困戶中，80多戶存在返貧風(fēng)險。

“因病致貧的風(fēng)險較大。”郭念兵認(rèn)為，長期以來，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不合理、服務(wù)可及性差，農(nóng)民健康衛(wèi)生知識匱乏、自我保護意識差、預(yù)防能力不足，一旦患病就會使家庭陷入貧困交加的境地。

在全國范圍內(nèi)，共有200萬人存在較大的返貧風(fēng)險?！耙虿?、殘、學(xué)、災(zāi)或者缺技術(shù)、勞力等多種原因，已經(jīng)脫貧的人口中，有的會出現(xiàn)返貧。”國務(wù)院扶貧辦李富君說，“如果解決不好，就會直接影響脫貧攻堅任務(wù)的全面完成?！?/p>

可能出現(xiàn)的返貧人口之外，還有300萬略高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的邊緣人口，也存在致貧的風(fēng)險?！斑@個群體長期被忽略了，因為扶貧資金不能用在他們身上。”西部某省扶貧辦一位科級干部告訴南方周末記者，“導(dǎo)致幫扶他們的手段非常少，主要依靠社會救助?！?/p>

國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組已注意到這個問題。

2020年3月20日，領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導(dǎo)意見》，提出對邊緣戶要加強監(jiān)測。

不到一個月，國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合財政部再次為邊緣戶打開了政策中的一扇門，規(guī)定只要是符合要求的監(jiān)測對象，可以安排各級財政專項扶貧資金進行幫扶。

在上述西部某省扶貧辦的干部看來，這是中央政策的又一項變化。據(jù)他分析，在針對農(nóng)村的脫貧攻堅戰(zhàn)接近尾聲時，未來可能在解決城市貧困問題方面會有政策出臺。

畢竟，脫貧攻堅戰(zhàn)的主場在農(nóng)村，并不包括城市貧困人口，但在城市中有大量的相對貧困人口需要幫扶。

事實上，城市扶貧早已引起關(guān)注。2019年3月5日，全國人大代表、華潤集團湖南區(qū)域工委書記丁小兵曾對南方周末記者說：“解決城市貧困問題也是刻不容緩，黨和政府應(yīng)該拿出政策，統(tǒng)籌解決。”

李小云更早注意到了這點。2011年，他在接受訪問時就談到，過去十年的迅速城市化，使得轉(zhuǎn)型性貧困大量涌現(xiàn)。由于現(xiàn)有的扶貧工作是城鄉(xiāng)兩個系統(tǒng)兩條線，本來一些人口在農(nóng)村不算貧困，到城市后就成了城市的貧困人口。

2019年3月，國務(wù)院扶貧辦副主任夏更生接受南方周末記者專訪時表示，他們也在關(guān)注、研究城市扶貧問題，“我個人覺得需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來考慮?！?/p>

分割碎片化現(xiàn)狀需改變

當(dāng)把扶貧的目光從農(nóng)村轉(zhuǎn)向更大范圍的城鄉(xiāng)，進一步發(fā)揮社會救助制度的作用，成為許多人的共識。

2019年12月26日，十三屆全國人大常委會在審議《國務(wù)院關(guān)于加強社會保障體系建設(shè)助力打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)推進社會救助工作情況的報告》時，全國人大社會建設(shè)委員會副主任委員、民政部原副部長宮蒲光在會上指出，在“后扶貧時代”，社會救助制度是保障相對貧困人群和特殊困難群體基本生活的重要制度安排。

據(jù)公開報道，宮蒲光提到，有不少地方將脫貧與最低生活保障混淆不清，在脫貧過程中盲目脫保，使低保政策覆蓋率逐年縮小，由2013年的5%以上降到當(dāng)時的3%。按照這一趨勢，到2020年后低保政策覆蓋面將不超過2%，這顯然不是我國設(shè)立低保制度的初衷。

值得注意的是他列出的另一組數(shù)據(jù)，中國社會救助支出占GDP比重不到1%，不僅與西方國家相距甚遠，甚至還低于越南、蒙古等周邊的發(fā)展中國家。同時，中國社會救助目前的覆蓋面是3%左右，明顯低于國際平均水平，如新西蘭受助人數(shù)占總?cè)丝诒壤秊?5%，澳大利亞為17%，英國為15.9%，美國為10%，加拿大為9.9%。

宮蒲光的結(jié)論是，目前中國社會救助保障水平“不是高了，而是低了”，遠沒到“養(yǎng)懶漢”的程度。

實際上，已有省市把社會救助作為“后扶貧時代”破局的抓手。作為中國經(jīng)濟社會發(fā)展程度最高的城市之一，上海近年來逐步構(gòu)筑起涵蓋最低生活保障家庭、低收入家庭、支出型貧困家庭和特殊困難家庭的社會救助“四圈”體系。其中，特殊困難又包括困難未成年人群體、失獨家庭、支內(nèi)退休回滬人員、意外事故困難家庭等。

這一體系下，上海市長寧區(qū)2019年救助目標(biāo)對象從原先以低保家庭為主的約6100人擴至約3.5萬人，占全區(qū)戶籍人口比例從1%升至6%。

曾仔細(xì)觀察過“上海模式”的學(xué)者吳國寶認(rèn)為，上海主要是由民政部門牽頭，以擴大社會保障的方式來解決貧困問題，“但這并不是一套完整的解決未來貧困問題的制度安排。”

相比于上海，吳國寶到浙江調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，浙江采取的是一種綜合性策略，既有譬如增加就業(yè)機會的開發(fā)式扶貧措施，也有社會保障性的措施，還有區(qū)域之間的幫扶措施等。

李小云認(rèn)為，將扶貧的、城市低保的、社會救助的政策進行統(tǒng)籌，對建立穩(wěn)定的長效機制非常重要。他呼吁，要改變現(xiàn)有扶貧工作中各部門分割碎片化的現(xiàn)狀，把前述政策放在一起綜合考慮，更有利于應(yīng)對接下來的挑戰(zhàn)。

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