西部地區(qū)城鄉(xiāng)生活垃圾合作治理研究

鄧燦婷

摘要：近年來，環(huán)境污染和生態(tài)破壞呈現(xiàn)逐漸從城市向農(nóng)村蔓延聚集的態(tài)勢，農(nóng)村同時承載著自身和城市轉(zhuǎn)嫁的污染，農(nóng)村生活垃圾在日趨增加，由于城市生活垃圾治理體系逐年完備，城市環(huán)境污染狀況得到了有效控制，而農(nóng)村污染卻愈發(fā)嚴(yán)重，出現(xiàn)了不少垃圾圍村的現(xiàn)象。為此研究小組通過個案分析，探討生活垃圾處理的合作治理模式，為西部其他地區(qū)城鄉(xiāng)垃圾處理提供經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū);城鄉(xiāng)生活垃圾;合作治理

一、研究背景及意義

習(xí)總書記在黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)，包括農(nóng)村環(huán)境的治理問題和打造美麗鄉(xiāng)村，體現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理已成為全國各級政府和全國人民的重要任務(wù)之一。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村垃圾不斷增量，環(huán)境污染影響惡劣，那么如何在城鄉(xiāng)一體化背景下，找到農(nóng)村垃圾治理的合理路徑呢？本項(xiàng)目將對廣西的縣市進(jìn)行抽樣調(diào)查，獲取數(shù)據(jù)，深入了解農(nóng)村生活垃圾治理過程，對相關(guān)主體進(jìn)行績效考評，探索多元主體之間如何能形成良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和溝通合作機(jī)制，使之有效的整合到政府環(huán)境治理系統(tǒng)之中，為西部地區(qū)其他地方的農(nóng)村垃圾治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、國內(nèi)外研究

（一）國內(nèi)研究

國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村垃圾城鄉(xiāng)一體化治理的研究主要有：

（1）基于城鄉(xiāng)環(huán)境二元分割的現(xiàn)實(shí)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度機(jī)會，倡導(dǎo)多元農(nóng)村垃圾治理機(jī)制。王曉毅認(rèn)為，城市垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的環(huán)境不公，是造成農(nóng)村垃圾問題的重要原因，實(shí)施農(nóng)村垃圾城鄉(xiāng)一體化治理有其必然性。高海碩等提出，為了實(shí)現(xiàn)各類垃圾的無害化、減量化和資源化，農(nóng)村垃圾應(yīng)該分類收集、分類處理，因地制宜地組合選用垃圾處理處置技術(shù)。張強(qiáng)等在大力提倡農(nóng)村垃圾分類收集、提高農(nóng)民的環(huán)境意識和發(fā)展清潔技術(shù)的基礎(chǔ)上，提出了“城鄉(xiāng)一體化”治理模式。魏佳容基于可持續(xù)發(fā)展理論，分析了城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的困境，并提出城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的有效策略。

（2）將農(nóng)村垃圾置于城鄉(xiāng)環(huán)境一體化治理、鄉(xiāng)村社會和農(nóng)村傳統(tǒng)文化等具體的實(shí)踐場景加以分析，對農(nóng)村垃圾城鄉(xiāng)一體化治理模式、過程和效果進(jìn)行了適當(dāng)反思。陳阿江反思了農(nóng)村垃圾城鄉(xiāng)一體化治理模式，提出在“城鄉(xiāng)一體化”中堅(jiān)持適度的“城鄉(xiāng)分治”策略。張玉林提出農(nóng)村環(huán)境系統(tǒng)化傷害與碎片化治理的實(shí)踐命題，認(rèn)為缺少農(nóng)民的組織化參與的治理困境是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問題無法解決的根源。夏循祥提出在借助國家治理的同時，農(nóng)村垃圾文化邏輯及知識治理的本土化策略更為重要。

（二）國外研究

（1）生活垃圾基本概述的研究。不同國家有著不同的發(fā)展情況，這也導(dǎo)致他們在垃圾的治理思想、法制建設(shè)情況、制度完善情況等方面存在不同。 Justin StockdaLe（2012）針對美國墨西哥州的生活垃圾進(jìn)行了詳細(xì)分析，在研究中尤其注重對農(nóng)村處理生活垃圾的具體方式分析。Philip B.Shepherd（2011）對日本的生活垃圾處理情況進(jìn)行了分析，主要是注重在生活垃圾治理概念和引導(dǎo)文獻(xiàn)的研究。

（2）生活垃圾處理的主體的研究。Debra Siniard Stinnett（2011）提出美國政府部門在處置農(nóng)村生活垃圾承擔(dān)著最主要的責(zé)任，同時也強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的作用。Bai Renbi（2014）在農(nóng)村生活垃圾治理中強(qiáng)調(diào)社會私人部門在其中的作用，提出將生活垃圾外包的方法，把政府責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。

三、研究方法

本次研究是對西部地區(qū)城鄉(xiāng)生活垃圾合作治理的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，采用了文獻(xiàn)收集法、訪談法、問卷調(diào)查法以及統(tǒng)計(jì)分析法研究方法進(jìn)行資料收集。本研究最重要的文獻(xiàn)參考書籍就是《橫縣十年》。

四、案例分析

（一）現(xiàn)狀分析

1.基本情況

橫縣是廣西首個實(shí)現(xiàn)垃圾分類收集的縣城。橫縣將生活垃圾分為可堆肥、不可堆肥和危險垃圾3種方式進(jìn)行處理，并采用居民分類、環(huán)衛(wèi)工人上門收集的方法，通過8年時間的探索以及實(shí)踐，找出了一條適合自身發(fā)展需要的生活垃圾綜合處理的有效途徑，實(shí)現(xiàn)了垃圾減量化、無害化、資源化“三化”處理目標(biāo)，成為廣西首個實(shí)現(xiàn)垃圾分類收集的縣城。相關(guān)措施如下：一，對不按規(guī)定分類投放垃圾的住戶或單位，經(jīng)多次指正仍不更改和不予配合的，實(shí)行暫停上門收集垃圾。二，對亂丟亂倒垃圾的住戶，按照環(huán)衛(wèi)法規(guī)給予處罰。三，關(guān)于垃圾清理，會定期檢查，對清理不力者或亂堆亂丟垃圾者給予罰款。

2.垃圾分類模式

在實(shí)施之初，橫縣農(nóng)村地區(qū)借鑒縣城的經(jīng)驗(yàn)，首先建設(shè)24個農(nóng)村垃圾綜合處理示范村，通過示范點(diǎn)輻射帶動，形成“三級四類三統(tǒng)一”的農(nóng)村生活垃圾分類模式。

“三級四類”即農(nóng)戶一級，按干、濕兩類垃圾分裝放兩個垃圾桶。經(jīng)聯(lián)社一級，按廚余垃圾類、可燃燒類、可回收類、有毒有害類等四類進(jìn)行第一次分類處置。廚余等可溶解類垃圾放入沼氣池降解;可燃燒類垃圾由村保潔員拉到村垃圾處理中心;可回收類有序疊放，達(dá)到一定數(shù)量及時運(yùn)到廢舊回收點(diǎn);危險垃圾如電池、過期藥品等，由村保潔員收集后送到垃圾池，達(dá)到一定數(shù)量后再由縣統(tǒng)一收集處理。村委一級，建立垃圾處理中心進(jìn)行第二次四類垃圾分類。

“三統(tǒng)一”即采取統(tǒng)一收保潔費(fèi)、統(tǒng)一收運(yùn)垃圾、統(tǒng)一分類、集中燃燒的模式處理全村日常生活垃圾，實(shí)現(xiàn)垃圾“化整為零”。

農(nóng)村居民居住分散，對此橫縣加大財(cái)政資金投入，在17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部設(shè)立環(huán)衛(wèi)站，統(tǒng)一掛牌，統(tǒng)一管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜，在不同區(qū)域?qū)嵭胁煌睦幚砟Ｊ?，從而對垃圾進(jìn)行科學(xué)有效管理。

一是縣處理模式，即“村收—鎮(zhèn)運(yùn)—縣處理”。對距離縣城20公里以內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地或周邊村屯，由保潔員上門收集垃圾到鎮(zhèn)（村）生活垃圾收集點(diǎn)，然后由鎮(zhèn)（村）統(tǒng)一清運(yùn)到鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站，再由鎮(zhèn)統(tǒng)一派車將垃圾清運(yùn)至縣衛(wèi)生填埋場進(jìn)行無害化處理。

二是鎮(zhèn)處理模式，即“村收—鎮(zhèn)運(yùn)—鎮(zhèn)處理”。對距縣城20公里以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以村委（社區(qū)）或自然屯為單位，由保潔員到各戶進(jìn)行統(tǒng)一收集，統(tǒng)一轉(zhuǎn)運(yùn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)生活垃圾處理中心或垃圾填埋場進(jìn)行無害化處理。

三是村處理模式，即“戶收集—村轉(zhuǎn)運(yùn)—村處理”。在村屯相對密集或距鎮(zhèn)區(qū)較遠(yuǎn)的村屯，農(nóng)戶自行將垃圾收集到垃圾桶，村保潔員定時定點(diǎn)上門收集轉(zhuǎn)運(yùn)到本村垃圾焚燒爐、垃圾池，再進(jìn)行簡易分類處理。

垃圾分類后，橫縣垃圾處理廠采用“敞開式抽氣堆肥法”，把堆肥垃圾加工成腐熟有機(jī)肥，讓群眾用于果蔬種植。不可堆肥垃圾中，把可回收利用部分賣給廢舊品回收站，有毒有害垃圾則由環(huán)衛(wèi)站集中處理。

此外，橫縣還引入市場機(jī)制，鼓勵和吸引社會資金參與垃圾的資源化利用。云表鎮(zhèn)朝南村是蘑菇生產(chǎn)基地，村里引進(jìn)工廠，將生產(chǎn)蘑菇的廢料、果蔬菜皮及畜禽糞便等加工成綠色有機(jī)肥循環(huán)利用，成為發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)的典范。

（五）績效評估

（1）指標(biāo)與權(quán)重

根據(jù)相關(guān)資料和內(nèi)容，設(shè)計(jì)指標(biāo)如下表。因橫縣垃圾治理是一個環(huán)環(huán)相扣的環(huán)節(jié)，每一個步驟、涉及的每一個主體研究小組認(rèn)為都同等重要，故給予每個二級指標(biāo)同等的權(quán)重。

（2）績效評分

根據(jù)績效指標(biāo)，本次評分采取5個等級，1分—5分分別為非常差、差、及格、好、非常好。小組以橫縣作為研究對象展開研究，對橫縣共發(fā)放了165份問卷，其中篩選有效問卷155份，有10份問卷未達(dá)到在橫縣居住3個月的條件視為廢卷。

對于專項(xiàng)資金投入的評分為4分，政府在垃圾治理的基礎(chǔ)設(shè)施投入上還是比較充足的，鎮(zhèn)上每家每戶門口安放有垃圾桶，在居住區(qū)域附近也有集中存放的大垃圾桶，對于鄉(xiāng)村則是一定距離安放大垃圾桶。對于政策制度完備性的評分為5分，關(guān)于橫縣城鄉(xiāng)生活垃圾有一套完整的政策指導(dǎo)，對于每個環(huán)節(jié)的落實(shí)都有具體的條款指導(dǎo)。組織領(lǐng)導(dǎo)評分為5分，對于生活垃圾治理成效進(jìn)行了定期檢查。在生活垃圾分類培訓(xùn)上，44.52%的居民表示接受過培訓(xùn)，55.48%的居民表示沒有接受過培訓(xùn)，評分為3分，培訓(xùn)普及率還有待加強(qiáng)。環(huán)境整潔度指標(biāo)打分為5分，有87.1%的居民表示居住區(qū)域垃圾會有人員定期來清理，環(huán)境比較整潔。分類回收，對于分類回收的知識71.61%表示了解一些，另外僅有28.39%的居民表示會對自家的生活垃圾進(jìn)行分類回收，故打分為3分。垃圾無害化處理指標(biāo)評分為5分，橫縣對垃圾處理首先是進(jìn)行整體分類，其次最主要的方式是進(jìn)行焚燒，堆肥。公眾回應(yīng)性指標(biāo)評分為4分，總體上居民對于生活垃圾治理還是比較配合，但還是存在亂丟亂放的現(xiàn)象。對于居民滿意度來說，指標(biāo)評分為4分，總體表示比較滿意。

（3）績效結(jié)果

綜合起來，總的評分為3.7分，橫縣城鄉(xiāng)生活垃圾治理總體來說還是不錯的，但還是存在著一些問題。

五、存在問題

1、農(nóng)村環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施簡陋

在此次的調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，橫縣的垃圾桶、垃圾車等環(huán)保設(shè)施的數(shù)量基本能滿足農(nóng)村居民的基本生活需要，但一些設(shè)施的質(zhì)量卻顯得過于簡陋。有些農(nóng)村地區(qū)垃圾集中堆放點(diǎn)的垃圾桶就是平時裝水的水桶，沒有專門垃圾桶以及垃圾池。在平時生活垃圾沒有那么多的情況下設(shè)施的簡陋并沒有會很明顯，但在一些春節(jié)等節(jié)假日各家各戶的垃圾增加，垃圾集中點(diǎn)的水桶就難以滿足居民的需求。

2、對垃圾分類知識不太了解

由于受教育水平的不同，農(nóng)村地區(qū)的群眾對垃圾分類的知識不太了解，僅是簡單的了解一點(diǎn)，但對于主動接受垃圾分類的知識的意愿，大多數(shù)群眾主動性比較強(qiáng)?？h城地區(qū)對生活垃圾分類知識了解程度也較淺。對生活垃圾處理的主要方式就是堆放到集中的地方，讓專人來處理，自身對生活垃圾并無過多的處理。

3、城鄉(xiāng)之間配合少

對于城鄉(xiāng)之間的合作較少，垃圾處理基本上是分區(qū)域、劃模塊處理，彼此之間的配合很少。就橫縣來說，一個人或者兩個人負(fù)責(zé)處理各村、各鎮(zhèn)街道的垃圾，收集完后直接運(yùn)送焚燒廠。至于小區(qū)、學(xué)校的垃圾則外包出去，有小企業(yè)負(fù)責(zé)。但對于垃圾處理的關(guān)鍵技術(shù)，還是不太嫻熟。

六、建議

1、擴(kuò)寬資金來源渠道，保證基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施的足夠投入

目前在生活垃圾治理過程中的資金投入主要是政府，雖然是合作治理模式，一些民間組織也會提供一定的配套資金，但是由于民間組織主要是提供培訓(xùn)技術(shù)的支援，對于資金投入也不多。企業(yè)在項(xiàng)目中主要提供垃圾資源化的生產(chǎn)基地，而科研院校為項(xiàng)目提供所需要的專業(yè)技術(shù)支持。

因此政府需要拓寬資金的來源，僅靠政府的財(cái)政支出和民間組織的支持，難以維持垃圾治理過程中的資金投入。同時還應(yīng)該對投入的資金進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，不僅要保證縣城等主要地區(qū)的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也要顧及農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保設(shè)施建設(shè)。

2、以多樣化形式對居民進(jìn)行相關(guān)知識教育

從調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，雖然居民的環(huán)保意思較高，垃圾分類的知識也比較了解，但是大部分的居民對于當(dāng)?shù)乩卫淼恼吆痛胧┒疾涣私?。因此我們?yīng)該充分發(fā)揮政府、村委和學(xué)校的作用，以多樣化的形式對居民進(jìn)行相關(guān)的政策宣傳，居民對于政策的了解有助于政府政策和措施的落實(shí)。

3、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作，主體配合

加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的協(xié)作，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)輔城，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)結(jié)合的優(yōu)勢。在發(fā)展城市生活垃圾處理技術(shù)的同時，也不要忘記農(nóng)村等一些較落后的地區(qū)，另外，還要注重各個主體之間的配合，政府牽頭，企業(yè)出力，居民配合，共同營造環(huán)境美好的家園。

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基金項(xiàng)目：

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目編號：201911548118