聶飛

一、問題的提出

改革開放40多年來，我國的城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，城市發(fā)展日新月異，人民生活水平不斷提升，農(nóng)村生產(chǎn)生活也發(fā)生了巨大改變，農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，不再固守農(nóng)村。與此同時，在市場經(jīng)濟與現(xiàn)代化因素沖擊下家庭的結構和形態(tài)發(fā)生了裂變與轉型，離散與留守常態(tài)化，出現(xiàn)了一些新的矛盾和影響。

會村是一個極其普通且難以被矚目的村莊，但作為處于轉型期的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)小村莊，其經(jīng)濟文化、地理特征卻反映了中部地區(qū)村莊的基本概貌，在市場經(jīng)濟與現(xiàn)代化沖擊下，它的轉型與蛻變具有相當?shù)拇硇裕瑸橥敢暢擎?zhèn)化過程中個體和家庭的變遷提供了分析樣本。在這個普通的小村莊，留守家庭的窘境并不會引發(fā)村民心中太多波瀾，家庭離散甚至已經(jīng)被習以為常。農(nóng)民努力通過打工改變命運使會村農(nóng)民不得不面臨著家庭分離的困境，家庭內(nèi)的互助可能是他們可以依靠的主要模式。［1］在此對會村家庭離散樣態(tài)的描述，無意強調(diào)留守家庭的悲慘處境，而是試圖說明目前農(nóng)村家庭結構、村莊經(jīng)濟社會結構發(fā)生變化，留守家庭（或者流動家庭）已經(jīng)成為常規(guī)家庭，家庭離散已經(jīng)從個別走向普遍，必須正視這一社會問題及其帶來的影響。雖然有學者提出家庭離散是家庭生命周期變化的必然階段，但從深層次看，這是國家制度與政策作用于農(nóng)村經(jīng)濟社會結構后的產(chǎn)物，家庭離散不僅是農(nóng)村人口結構異化問題，更是社會發(fā)展的結構問題，從表面看家庭離散帶來的是家庭生活分裂與不穩(wěn)定，如養(yǎng)老、子女教育以及婚姻問題等，但從深層次看，它涉及更多社會問題和制度問題，家庭離散所引致的家庭基礎弱化不僅會進一步加深農(nóng)村發(fā)展的脆弱性，更會影響到城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。［2］

二、留守的會村：社會轉型中的村莊與家庭

（一）豫西的小村莊①遵照學術規(guī)范的要求，本文對人名和地名（市、縣、鎮(zhèn)、村等）進行了技術處理。

會村是位于豫西成川鎮(zhèn)東北3公里的一個小村莊，村域面積2.5平方公里，耕地面積2600畝左右，村莊占地500畝，全村共13個村民小組，主要由兩個自然村組成，總人口2700人左右，從業(yè)人員1206人（主要是指具有勞動能力，從事第一、二、三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)）。該村農(nóng)業(yè)的主導產(chǎn)業(yè)為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，如林果種植，奶牛、生豬養(yǎng)殖等。目前全村已流轉的耕地面積1000畝左右，每畝收益約900元，人均純收入5000元左右。

（二）會村的人口與家庭

會村總人口2700人左右，620戶左右。通過兩次入村走訪了解到，30歲到50歲年齡段是該村目前的主力人群，占總人口將近40%，他們也是該村外出務工的主力。據(jù)會村“老人節(jié)”的統(tǒng)計，70歲以上的老年人已超過200人，老齡化趨勢較為明顯。14歲以下的兒童有300人左右，大部分屬于留守兒童。除上述年齡段人群外，剩下的90后年輕人所占比重不足15%。對于村莊的基本信息，從官方年鑒那里只能了解到人數(shù)、戶數(shù)、土地面積等，而對于留守情況，不管是鎮(zhèn)政府和村委會都沒有統(tǒng)計。因此，對于會村留守情況的把握，更多依靠在各村組組長走訪中的了解與統(tǒng)計。

①數(shù)據(jù)主要來源于對村干部與村組長的訪談，并非確數(shù)。留守家庭Ⅰ：丈夫外出務工，妻子與子女留在農(nóng)村的家庭；留守家庭Ⅱ：夫妻外出務工，僅有子女留在農(nóng)村或與祖輩留在農(nóng)村的家庭。其中“留守家庭Ⅱ”與“留守老人家庭”有交叉，部分主干家庭中夫妻外出務工后，孫輩與祖輩一起居?。黄渌彝ブ饕侵笟堈霞彝サ?；一般農(nóng)村家庭是指：夫妻均留在農(nóng)村，子女留在農(nóng)村或外出務工。

由表1可以發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)查的村小組中留守家庭Ⅰ的數(shù)量基本都占到40%以上。在走訪的村小組發(fā)現(xiàn)，丈夫外出務工、妻子與子女留守在家成為常態(tài)，一半以上的家庭中幾乎都是男性外出務工。而近些年，留守家庭Ⅰ的生存空間發(fā)生改變，留守家庭中的婦女和兒童開始向縣城“轉移”。與留守家庭Ⅰ相比，留守家庭Ⅱ和舉家外出務工家庭所占比重很少。在走訪中發(fā)現(xiàn)，不少婦女留下主要是由于贍養(yǎng)老人或者照顧子女上學。從表1可以發(fā)現(xiàn)，各村組舉家外出務工的家庭非常少，只有兩類家庭會選擇舉家外出務工，一類是早期出去打工已經(jīng)定居城市的“農(nóng)民商人”，另一類則是為了還債或者兒子結婚選擇舉家外出務工的家庭，在債務還清或者兒子結婚后大多會選擇部分家庭成員返鄉(xiāng)。一般農(nóng)村家庭的數(shù)量也在逐年減少，這類家庭大多是從事經(jīng)濟作物種植以及豬、牛養(yǎng)殖的，夫妻均留在農(nóng)村，而其子女大多選擇外出務工。通過對5個村小組家庭樣態(tài)的統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，因外出打工而造成離散的家庭（留守家庭Ⅰ和留守家庭Ⅱ）平均比例達到50%以上，而不處于離散狀態(tài)的團聚家庭的平均比例不足20%。如果按照全村620戶計算，以50%作為離散情況的估算值，全村至少有300戶家庭處于離散狀態(tài)。

三、離土又離鄉(xiāng)：社會經(jīng)濟實態(tài)下農(nóng)民家庭的抉擇

（一）會村的打工

農(nóng)業(yè)基礎上的打工經(jīng)濟在中國由來已久，農(nóng)工的結合是對農(nóng)村經(jīng)濟的重要補充，在中國越是人多地少的地方，農(nóng)工結合越明顯，打工經(jīng)濟越活躍。［3］會村農(nóng)民的外出打工要晚于南方地區(qū)的農(nóng)民。在改革開放初期，會村的農(nóng)民并未如潮般外出打工，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后，大量勞動力從土地中解脫出來，但這些勞動力并未完全向外流動，那時國家政策放開，成川鎮(zhèn)各村在人民公社時期社隊企業(yè)的基礎上開辦起私人企業(yè)（以生產(chǎn)汽配為主），會村最多時候建起了十余家汽配廠，不少農(nóng)村富余勞動力仍像大集體時期一樣在這些廠子里干活。這一時期由于未形成大規(guī)模的打工潮，會村大部分家庭還固守在農(nóng)村，家庭離散并未常態(tài)化。而到了20世紀90年初期，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰弱，原本固守在農(nóng)村的農(nóng)民開始大規(guī)模向外流動，開啟了離土離鄉(xiāng)的跨地區(qū)轉移模式。到2000年左右，這個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)村已經(jīng)徹底轉變?yōu)榇蚬ご?，時至今日，務農(nóng)收入已經(jīng)無法與務工收入相提并論，務工收入已經(jīng)成為大部分農(nóng)民家庭收入的支柱。

（二）從傳統(tǒng)小農(nóng)到社會化小農(nóng)

傳統(tǒng)小農(nóng)以自給自足的方式維持著家庭生計，生產(chǎn)生活范圍以村莊為主，生存?zhèn)惱恚彝仫枺┦撬麄兊氖滓繕恕Ｓ媱澖?jīng)濟體制下的農(nóng)民只能固守農(nóng)村，“隱藏”于低效益的集體經(jīng)濟之中，維持生存成為他們主要的行動邏輯，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術落后以及集體生產(chǎn)模式導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不高，僅能滿足生活的日常需求，吃飽穿暖成為當時會村農(nóng)民的最大愿望?！叭嗣窆缰?戶籍制度”的嚴格管制使得農(nóng)民的生存方式高度同質(zhì)化，不得不處于低水平的自我滿足狀態(tài)，社會化程度比較低。在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)民幾乎被禁止流動，雖然存在“餓肚子”問題，但在國家嚴格的人口管理制度下，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移的需求與愿望卻很難實現(xiàn)，只能“偷偷出去”或者“留在村里”。

在人民公社時期，會村農(nóng)民在村集體的管理下進行生產(chǎn)、勞動，李忠實說：“那時候天沒明兒，就出去挑糞，每天從早忙到晚，干活兒計工分，一天能掙10分左右，看工分和人口分糧食?！贝蠹w下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、產(chǎn)量低，李忠實對那時最深的印象就是吃不飽。會村當時農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不高，一些農(nóng)民辛苦一年還吃不飽肚子，但是當時很少有人愿意放下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出去掙錢。直到上世紀70年代，有些頭腦靈活的農(nóng)民開始出去找活兒干，多數(shù)從事鑲牙、倒鍋（做鍋）、修理縫紉機等，不過還得經(jīng)過大隊批準才行，賺錢回來換工分。

改革開放后，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)村推行，農(nóng)民重新成為生產(chǎn)生活的主體，恢復了家戶經(jīng)營的傳統(tǒng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升，糧食產(chǎn)量提升。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變，農(nóng)民的生產(chǎn)與生活開始融入社會化大生產(chǎn)，農(nóng)民“已愈來愈廣泛和深入地進入或者卷入到一個高度開放、流動、分化的社會里，他們的生產(chǎn)方式、生活方式和交往方式日益社會化，不再局限于村落世界”［4］。從傳統(tǒng)小農(nóng)向社會化小農(nóng)轉變，代表著農(nóng)民“身份”發(fā)生變化，以土地為生不再是公認的行為標準，土地收入的“邊際效益遞減”使得農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，形成了向外流動的行動選擇。伴隨著人口增加以及人均耕地面積的減少，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變，人多地少、增產(chǎn)不增收，雖然國家出臺了惠農(nóng)政策，但依靠種地增加收入越來越難。在解決了生存問題后，傳統(tǒng)自給自足模式難以應對教育、住房、醫(yī)療等帶來的貨幣壓力，土地的產(chǎn)出已經(jīng)難以維持、滿足農(nóng)民家庭的生計，僅依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民的生活水平很難發(fā)生根本改變，農(nóng)民開始選擇農(nóng)工商結合的模式來應對貨幣壓力，離土離鄉(xiāng)的轉移成為農(nóng)民解決生計問題的必然選擇。2014年，農(nóng)民工人均月收入達到2864元，我國農(nóng)村家庭收入來源中六成以上來自打工收入，打工收入更是種地收入的十倍有余，農(nóng)民在外打工一年的剩余，比在家中兩年的收入都高［5］。農(nóng)民從農(nóng)村走向城市、從土地走向工地成為工人，他們在改變家庭生計、追求家庭收入最大化的同時，家庭結構也發(fā)生了改變，家庭化遷移遠遠落后于個人遷移，家庭處于離散狀態(tài)。

李忠實說：“現(xiàn)在什么（化肥、種子）都漲得快，就糧價漲得慢，在家忙活一年，常常是只能顧住本兒，這地不種不行，種了更傷心??！”會村現(xiàn)在真正只靠種地為生的多是空巢老人、殘障家庭等，打工已經(jīng)成為農(nóng)民的主業(yè)，村主任陳寶田說：“到年后、收秋、收麥后，村里最多也就剩1000多人，差不多都是老人、婦女和孩子，其余的都出去打工了，村里留不住人。”

四、家庭離散：規(guī)則與策略下的異態(tài)生存方式

家庭離散是指同一家庭的成員分散生活、工作在不同的社會空間，過著分離的共同生活。［6］家庭離散的農(nóng)民家庭是殘缺的，他們的勞動力生產(chǎn)與再生產(chǎn)被分隔，家庭成員分為留守者與遷移者，留守者留守農(nóng)村，她們“守土有責”，遷移者則在鄉(xiāng)城間不斷流動，他們“左右為難”，家庭則在“留”與“遷”之間被撕裂，家庭離散是他們不自由的選擇。

（一）“男出女留”的留守家庭

在村里，陳萍和張明剛有三個孩子。他們這一代人的家里大多是一個或者兩個孩子，有三個孩子的家庭不多，因此負擔比較重。因家里三個孩子都還小，陳萍沒辦法和丈夫一起出去。丈夫出去做建筑工，經(jīng)常變換工作地點，風餐露宿，打工收入根本負擔不起五口人在外的開銷，因此，陳萍只能留守在家，雖然少了些收入，但可以照顧孩子，還能照看著家里的地。雖然種地收入不高，但聊勝于無，如果丈夫在城里沒活兒干，至少可以暫時依靠種地維持基本生計?，F(xiàn)在張明剛雖然每月打工收入能有4000元左右，但并不穩(wěn)定，有時被欠工資，有時候一兩個月沒活兒，正所謂“一年開半年工”，家里生活狀況也跟著時好時壞。

陳萍家代表著會村絕大部分外出務工家庭的樣態(tài)，為了生計不得不外出務工，但又不得不選擇家庭勞動力分散化的遷移方式，將婦女和孩子留守在農(nóng)村。舉家遷移進城自然是農(nóng)民家庭外出務工的最優(yōu)選擇，但能夠?qū)崿F(xiàn)家庭化遷移的家庭并不多，“男性外出、女性留守”的務工行為與留守方式不僅僅是家庭策略，更是國家政策、社會經(jīng)濟形勢、地方政府政策、村莊發(fā)展等多方因素共同作用的結果，農(nóng)民家庭并沒有太多的自由選擇權，他們大多無法承擔家庭化遷移所帶來的高額成本與風險。個人外出務工不是家庭最優(yōu)的選擇，甚至是被迫的選擇，但在收益與成本的考量下，卻是理性的家庭策略。

（二）“沒想過留下”的農(nóng)民工

陳紅波算是村里出去打工的農(nóng)民中比較早的，后來兩個孩子大點后，妻子楊彩云也跟著出去打工，家里的地和孩子都交給父母照看。他與妻子雖然一直都在外打工，但夫妻倆卻天各一方，在城市也鮮有團聚的時候。夫妻倆不僅省吃儉用，而且經(jīng)常加班多掙錢，最多時候兩人月收入7000多元，最少的時候則不足3000元。陳紅波在工地工作，每天工作時間12個小時，有時還要多加班三四個小時甚至連軸轉，基本沒有假期休息。而妻子楊彩云找活兒就不那么順利，出去這些年，工作更換頻繁，啥工作都做過，如工地小工、理貨員、保姆、服務員、保潔員等等，干的都是短期工，沒一個能超過一年的，有時候還待業(yè)兩三個月。

“半工半農(nóng)”是對陳紅波夫妻務工生活的最好詮釋。他們長期在城鄉(xiāng)雙向流動，既是農(nóng)民也是務工者，與農(nóng)村的關系并未隔斷，與城市的關系卻很難建立，除了人在城市，他們所有的關系和財產(chǎn)都在農(nóng)村。他們更多只是城市過客，來自農(nóng)村、歸宿也是農(nóng)村。雖然在城市打工，農(nóng)民工卻很難獲得維持有尊嚴與體面生活的收入，更無法享受同等的市民待遇，身份轉變遠遠落后于職業(yè)轉變，處于“半市民化”狀態(tài)，邊緣化的身份使得他們必須做出妥協(xié)，不得不在城市與農(nóng)村之間游走，越來越陷入謀生的掙扎中，［7］而“半市民化”的“顛沛流離”生活又進一步加劇家庭的離散化。

五、鄉(xiāng)城流動情境下的家庭離散：政府、企業(yè)與家庭的互動與沖突

（一）城市政府的吸納與排斥

政府是公共服務的提供者，同時也具備“理性經(jīng)濟人”的特征，所以收益與成本成為其制定政策的標準之一。大量農(nóng)業(yè)轉移人口為城市建設和發(fā)展做出重大貢獻，但城市的戶籍政策、就業(yè)政策、社會福利政策等更多偏向維護城市居民利益，這雖然緩解了城市的公共服務承載力、維護了城市居民的利益，但對于農(nóng)民工的市民化卻常常采取消極甚至排斥的態(tài)度，阻礙了農(nóng)民工家庭化遷移。

1.積極地吸納

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的日益推進為農(nóng)業(yè)轉移人口拓寬了就業(yè)空間，大量農(nóng)村勞動力涌入城市。國家和地方政府出臺了一系列法律、法規(guī)和政策來促進農(nóng)村勞動力的流動，加強農(nóng)民工合法權益的保護?！?018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2018年農(nóng)民工總量為28836萬人，比上年增加184萬人，農(nóng)民工月均收入3721元，比上年增加236元，增長6.8%。從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為50.5%，比上年提高2.5個百分點，從事第二產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為49.1%，比上年下降2.4個百分點，在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工比重過半。改革開放40年來，國家發(fā)生了翻天覆地的變化，人民生活越來越好，中國夢正在逐步變?yōu)楝F(xiàn)實；農(nóng)民工改變了中國經(jīng)濟社會的面貌，促進了城鄉(xiāng)的快速發(fā)展。李克強總理說：“有研究顯示，中國近幾十年快速發(fā)展靠的是人口紅利，這個紅利很大程度上就是農(nóng)民工的貢獻?！?/p>

2.不友好的政策排斥

當前農(nóng)民工跨地區(qū)流動增多，大量向城市集聚，他們不僅有在城市就業(yè)的需求，更有扎根城市的意愿，他們家庭化遷移的意愿日益增強。然而目前城鄉(xiāng)二元結構雖然松動，城鄉(xiāng)的制度界限并未完全消失。當前，政府出臺的相關法律和政策對農(nóng)民工家庭的保護與支持不夠，農(nóng)民工市民化的障礙依然存在，這在一定程度上使得農(nóng)民工家庭處于離散狀態(tài)，較難過上幸福體面的生活。

（1）戶籍排斥

郭叢清說：“雖然堅持了這么多年，很希望孩子將來能生活在城市，享受好的教育和生活條件，但城市并不是你想留就能留得下的！那積分（入戶積分）怎么攢都攢不夠，我們這些外來戶想留真的太難了?！?/p>

伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)業(yè)轉移人口數(shù)量增多，傳統(tǒng)戶籍制度的弊端日益顯現(xiàn)，完成職業(yè)轉變的農(nóng)民工很難實現(xiàn)身份轉變，難以享受到市民待遇。雖然市民身份可為農(nóng)民工帶來更多的福利與好處，但身份轉變的成本并不是每個農(nóng)民工所能承受的。近幾年，雖然各地進行了戶籍改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，中小城市戶籍管理有所放松，但農(nóng)民工享受到均等的公共服務和社會福利并不容易；對于農(nóng)民工來說，大城市的“入城”門檻還是很高的，不管是投資房產(chǎn)入戶、還是積分制入戶，都將大部分農(nóng)民工排斥在外，這本質(zhì)上仍是戶籍制衍生出的歧視性限制，并未真正考慮大部分農(nóng)民工的利益訴求，農(nóng)民工群體中還是大量存在“人戶分離”的狀況。

（2）就業(yè)排斥

就業(yè)是農(nóng)民工的生存之本，然而城鄉(xiāng)二元戶籍制度下的就業(yè)政策存在差異與歧視，農(nóng)民工不能得到公平的對待，較難享受到平等的就業(yè)權。

陳紅波說：“農(nóng)村人大部分都是干建筑工、服務員、保安等，別的我們也干不來，關鍵人家也不讓我們干?！薄扒靶┠瓿鋈ジ苫顑?，干一樣活兒，卻拿的不一樣的錢，工資能差1000多塊！但也沒法兒，如果不干，連這點錢也沒了！”

文化素質(zhì)低、技能缺乏是阻礙農(nóng)民外出務工的“瓶頸”。輸出地政府對于農(nóng)民工培訓的投入較為有限，外出務工的農(nóng)民大多未接受過專門培訓，技能水平低，只能做“普工”，就業(yè)面狹窄。在走訪中發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民在務工前都希望能夠通過技能培訓獲取幫助，但輸出地的勞動部門很少對農(nóng)民工進行就業(yè)培訓或者指導，僅僅發(fā)布一些用工信息，農(nóng)民外出務工大多只能“自力更生”。

陳紅波說：“剛出去打工的，都是兩眼一抹黑，如果把大家組織起來講一講就業(yè)形勢、法律等方面的東西，可能少吃點兒虧。上面（地方政府）對打工的也不重視，對外出打工沒啥組織引導，也沒搞過啥培訓，都是任憑農(nóng)民自己折騰?！?/p>

在城市，農(nóng)民工也難享受到技能培訓的待遇，企業(yè)基于成本考慮不愿承擔過多的農(nóng)民工培訓費用，而輸入地政府基于政策要求會組織一些培訓，但大多針對性不強，農(nóng)民工得不到“實惠”，實際效果有限。

（3）社會福利排斥

第一，社會保障。城鄉(xiāng)社會保障制度的差異和差距不僅影響了農(nóng)民工市民化，而且增加了農(nóng)民工家庭遷移的成本。農(nóng)民工家庭其他成員在農(nóng)村可以參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等，但是，如果農(nóng)民工舉家遷移到城市并在城市入保，不僅較難實現(xiàn)社保對接，甚至可能會降低保障水平。

陳紅波說：“如果全家都到了城市，所有的東西都要重來，特別是社會保險，不想放棄農(nóng)保，因為城市社保的壓力太大，我們交不起那錢，但不入保，戶口也入不了?！标惣t波夫婦在外務工多年，但從沒有想過在城里交社保，陳紅波說：“我的工作是打一槍換一個地方，怎么入保，我媳婦在超市工作也是經(jīng)常換，交了社保也白交，還不如入農(nóng)村養(yǎng)老保險，早晚能補交，60歲后還有錢領。”

目前農(nóng)民工仍是城市社會保障體系的缺角。農(nóng)民工雖然在城市務工，但是參保率并不高，城市養(yǎng)老保險的繳費標準和轉移問題讓大部分農(nóng)民工望而卻步，農(nóng)民工作為就業(yè)最不穩(wěn)定的群體卻很難享受到失業(yè)保險。農(nóng)民工的社會保障遠遠落后于農(nóng)民工的職業(yè)化進程。一方面與企業(yè)的用工政策有關，另一方面也與農(nóng)民工對繳費和收益的考量有關，但是更重要的則是相關社會保障政策并未完全適應城鎮(zhèn)化的進程以及農(nóng)民工的需求。

第二，子女教育。雖然國家規(guī)定農(nóng)民工子女的教育問題應以流入地政府為主，以公辦學校為主，提出建立農(nóng)民工子女義務教育經(jīng)費籌措保障機制，要求流入地政府負責提供經(jīng)費以解決農(nóng)民工子女就學，但并未明確各級政府的責任，導致大部分農(nóng)民工子女在流入地依然無法平等享受到相應教育待遇與補貼，農(nóng)民工子女在城市入學面臨極大的困難?！?018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，本地升學（入園）難、費用高依然是進城農(nóng)民工家長反映最多的兩個問題。對于義務教育階段隨遷兒童，家長持此觀點的分別是26.7%和27.2%；對于3-5歲隨遷兒童，持此觀點的分別是38.7%和51.4%。

郭叢清以前把兩個女兒帶到城里生活過，因為沒戶口，公辦學校很難進去，只得上民辦學校，教學質(zhì)量一般不說，花費也不少，女兒從學校回來老說不喜歡學校。后來想瞅機會入戶，能讓女兒上個好點兒的學校，但是沒入成，最后和媳婦商量還是把女兒送回老家上學了。

受教育經(jīng)費和教育基礎設施有限性的制約，政府對教育資源分配“捉襟見肘”。大量農(nóng)民工隨遷子女涌入城市與有限財力的矛盾使得政府無法做出均等化的教育資源分配，它們很難給予農(nóng)民工隨遷子女均等的教育資源。基于城市承載能力和財政支出的考量，政府不得不對國家的教育政策采取選擇性執(zhí)行，依據(jù)戶籍實施差別化的教育政策，教育資源向城市居民傾斜的同時農(nóng)民工隨遷子女很難享受平等的受教育權。

（二）企業(yè)的“自利性”

農(nóng)民工為企業(yè)打工是農(nóng)民工與企業(yè)之間的“交易”，企業(yè)獲得農(nóng)民工的勞動力，農(nóng)民工獲得報酬，但在這種“交易”關系中二者并不處于平等地位，企業(yè)常常是處于主導地位，決定著農(nóng)民工的工資與福利，農(nóng)民工處于弱勢地位，企業(yè)侵害農(nóng)民工權益的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

1.勞動合同簽訂率低，拖欠工資普遍

張明剛出去干活兒那會兒，還曾要求工地給簽合同，可是那時工地都有土政策，不干夠一年就不給簽合同，不干滿三年不給辦社保，后來他發(fā)現(xiàn)在工地干活兒的流動性很大，包括他自己在內(nèi)，從來沒有在一個地方能干夠一年的，所以也就作罷了；但他們不簽合同就經(jīng)常遇到拖欠和克扣工資的事兒，至于他們能否要回足額工資只能看運氣。

《2016年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，被拖欠工資的農(nóng)民工比重為0.84%，雖然這一數(shù)據(jù)比上年下降0.15個百分點，但仍意味著有200多萬農(nóng)民工工資不同程度被拖欠（2017、2018年未公布該數(shù)據(jù)）。雖然確保農(nóng)民工工資足額發(fā)放是每年政府相關部門的工作重點，但是拖欠工資現(xiàn)象仍是每年社會關注的焦點。企業(yè)追求利潤最大化，但是不能以拖欠農(nóng)民工工資為代價，這不僅違反勞動法，更是一種失德行為。

《2016年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，與雇主或單位簽訂了勞動合同的農(nóng)民工比重僅為35.1%（2017、2018年未公布該數(shù)據(jù)）。在會村遇到的農(nóng)民，除了少數(shù)在工廠干活兒的，大部分都沒有簽訂勞動合同，干幾個月就換地方，沒有簽勞動合同的先例，當問及他們是否簽勞動合同的時候，有些人從沒聽過“勞動合同”，有些人則不知道找誰簽。一方面企業(yè)不主動與農(nóng)民工簽訂合同，在發(fā)生勞動糾紛時可以逃避責任；另一方面，農(nóng)民工流動性強，具有靈活就業(yè)的需求，他們更愿意采取非正規(guī)就業(yè)方式與企業(yè)形成不穩(wěn)定的勞務關系，這樣，一旦發(fā)生糾紛，沒有合同保護的農(nóng)民工，常常成為弱勢的一方。

2.工作與家庭難兩全

李奇和妻子一起在外打工，李奇的母親陳蘭說：“她（兒媳婦）在家把孩子帶到1歲就扔給我了，倆人出去能多賺點?！倍爽F(xiàn)在工作的地方是省會的一家大型電子廠，由于之前沒有相關工作經(jīng)驗，又是初中學歷，只能從最基層的普工做起，一個月工資2600元左右，因為沒有夫妻房，所以二人不得不在工廠宿舍住，工廠管理得嚴，剛去工作，又是培訓又是加班，夫妻倆見面的時候只能在晚上和不加班的周末。陳蘭在家里已經(jīng)將孫子照看到兩歲，因為兒子和兒媳的工作都不可能將孩子帶在身邊。目前李奇和妻子還在那兒干活兒，工廠的管理模式讓他們夫婦沒法一起生活，更無法實現(xiàn)和兒子的團聚。

像李奇這樣的在工廠打工的農(nóng)民工大多是80后、90后，他們大多不愿從事父輩艱苦的建筑工種，而選擇進入工廠干活，但這種工廠流水線工作的特點很難滿足他們工作與家庭平衡的需要。雖然現(xiàn)在工廠的住宿條件已經(jīng)非常完備，但還是很難為有家庭照顧責任的工人提供“家庭團聚”的支持，能提供“探親假”和“臨時夫妻房”已經(jīng)是企業(yè)最大的福利了。所以在工作和家庭產(chǎn)生矛盾的時候，做出犧牲的往往是女性，企業(yè)的用工歧視和家庭照顧的慣例使得女性不得不犧牲個人工作承擔起家庭照顧的重任。

3.工作保障缺失

郭同說：“像我這種干活兒出現(xiàn)工傷的，因為沒有合同，賠多少都看個人能力的，遇到一些懂政策、懂法律的‘刺頭’農(nóng)民工，廠子往往多給點錢息事寧人，如果遇到老實巴交的，企業(yè)往往就簡單打發(fā)，不管哪種方式，給錢后要簽字，以后不能再找企業(yè)的麻煩?！睋?jù)陳紅波說有些工廠更直白，出現(xiàn)工傷都是“明碼標價”，比如手指被切斷，大拇指五萬元，以此類推，小拇指一萬元，這是一次性補償，給錢后就不要再找事兒了。

我國《工傷保險條例》規(guī)定，用人單位應當依照本條例規(guī)定參加工傷保險，為本單位全部職工繳納工傷保險費；未參加工傷保險的用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。然而現(xiàn)實狀況卻是，農(nóng)民工作為最需要工傷保險的群體參保率卻極低，企業(yè)為了降低成本往往選擇不參保，而農(nóng)民工維權意識低，為了收入最大化常常抱著僥幸心理不積極參保，一旦發(fā)生工傷事故，農(nóng)民工常常成為利益受損最大的一方。

（三）家庭方面

面對家庭離散，每個家庭成員都采取行動適應這種非常態(tài)狀態(tài)，并努力實現(xiàn)家庭的彌合，他們調(diào)整家庭策略與分工，通過家庭成員的集體努力增強家庭對離散的適應性。

1.農(nóng)民工返鄉(xiāng)模式

第二次造訪會村的時候正值收秋的季節(jié)，往日冷清的村莊在這時充滿生氣，各家各戶都在收玉米、剝玉米、種麥子，老人見到了在外打工的子女、婦女與丈夫團聚、孩子們見到了久違的父母。農(nóng)民工回家收秋前后要耽誤一個月時間，這其中的誤工費已經(jīng)遠超過玉米的收成，而他們?yōu)楹芜€要執(zhí)拗地選擇回鄉(xiāng)？郭同說：“這不是錢的事兒，那么多玉米在地里，光靠婦女、老人怎么忙得完，她們在家就剩種地這個事兒，不讓她們種地，她們也沒事做?。》N地也算有個事兒做吧。”

當無法實現(xiàn)家庭化遷移時，多數(shù)農(nóng)民工會采取“返鄉(xiāng)”模式來維持家庭功能。一方面，農(nóng)民工很難在城市落腳，家庭成員遷移緩慢，另一方面，“老家”是難以割舍的地方，農(nóng)民工不僅是打工者，他還是丈夫、兒子、父親，他們雖身在城市但心在家鄉(xiāng)，他們需要承擔家庭責任，維護著分離的家庭生活，老家成為他們老了之后回去的地方。

2.婦女留守模式

徐惠婚前一直在煙臺的工廠打工，但自從婆婆去世后就再沒有出去過。兒子1歲后本來一直由公婆照顧，但后來婆婆去世，公公身體也不好，徐惠不得不辭工回家照顧孩子，丈夫陳剛初中畢業(yè)后就在工地干活兒，每年至少有一半時間不在家，照顧公公和兒子、種地都是徐惠一個人的事情。照顧兒子的辛苦只有她自己知道，孩子調(diào)皮搗蛋讓她經(jīng)常無可奈何，有幾次孩子突然生病，都是街坊鄰居幫忙送去醫(yī)院，她當時沒有給丈夫說，怕他擔心。除了農(nóng)忙季節(jié)，地里的活兒都是她自己操持，忙不過來時她的母親也會來幫忙，徐惠說：“有地至少可以顧住嘴，就是萬一他沒活兒干了，還有地??！”

會村的留守婦女當中有過外出務工經(jīng)歷的不在少數(shù)，但大部分都在結婚生子后“回歸農(nóng)村”。農(nóng)村婦女外出務工的時間一般都不長，大多從初中、高中畢業(yè)到結婚前，一旦結婚后大部分都要回鄉(xiāng)照顧家庭，真正能一直在外務工的很少。在農(nóng)村，外出務工往往以男性為主，而女性則多被留守在家，能夠外出務工的女性多為未婚、年輕的女性，而她們絕大多數(shù)未來將回到家鄉(xiāng)結婚，結婚后多以家庭為主，從事務農(nóng)與照料家庭，很難繼續(xù)打工；即使能夠繼續(xù)外出務工，她們在城市生存也是舉步維艱。在勞動力轉移過程中男女之間存在性別不平等，這不僅僅是生理差距與能力不同所致，更是二者所擁有的不均等發(fā)展資源造成的，［8］這種性別失衡往往得不到重視，甚至被“習以為?！保沟棉r(nóng)村女性背負著家庭照顧的責任，流動機會大大少于男性，大量農(nóng)村女性滯留農(nóng)村，無法與丈夫?qū)崿F(xiàn)共同就業(yè)，成為農(nóng)村的留守群體，很難與男性獲得同樣的職業(yè)發(fā)展機會。

3.流動家庭化模式

李可明2008年只身到城里打工，靠自己在技校學的手藝在一家企業(yè)的餐廳站穩(wěn)了腳跟。他說：“我不想回農(nóng)村了，在這里比在家里種地強多了！”妻子沈美自從兒子出生后就一直在家照看孩子，再沒有出去打工，雖然市里離村里也不遠，但是李可明也是一個月才回去一次。2010年他把妻子和兒子、女兒都接到市里，李可明說：“以前都是一個人在外干活，有家跟沒家一樣，一閑下來就會想孩子、想媳婦；現(xiàn)在一家人在一起，雖然苦點但是至少在一起了?！卑哑拮?、孩子接來后，兩個孩子轉入當?shù)氐墓⑿W上學，李可明說：“來回跑幾次辦齊手續(xù)了，不過還得交點借讀費。”妻子在商場賣衣服，為了方便送孩子上學，沈美總是下午和晚上上班，李可明晚上下班再去接孩子。他每月4000多元，妻子的工資則時好時壞，家里收入的一半以上都花在孩子身上，四口人租住在學校附近一間30平方米的出租屋。問及他未來打算時，他也不知道，打算走一步看一步。

在中小城市打拼的李可明家正在努力調(diào)整流動策略，希望以家庭流動的方式避免離散，并逐步實現(xiàn)家庭的真正團聚，但是這個過程并不容易。與李可明家一樣，農(nóng)民工家庭大多采取逐步遷移的模式，先是一人外出，然后先出來的逐步將其他家庭成員帶出，最終實現(xiàn)家庭在城市的團聚。但是，他們在城市真正落腳并不容易，從個人外出務工到家庭化遷移，可能需要全家人長久的努力?！吨袊鲃尤丝诎l(fā)展報告2016》指出，目前中國流動人口的家庭化遷移趨勢明顯，但定居能力日趨分化。

六、農(nóng)民家庭離散的治理之道

會村是打工大省的一個普通村莊，它的變化反映了中部地區(qū)農(nóng)村的基本樣態(tài)，它的留守與離散反映出轉型期農(nóng)村的陣痛和農(nóng)民家庭的無奈與掙扎。在非均衡的制度與政策下，會村的家庭離散日益常態(tài)化，單單依靠農(nóng)民自己的綿薄之力很難消解家庭離散的困局。伴隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，治理農(nóng)民家庭離散，讓農(nóng)民及其家庭平等共享尊嚴、體面勞動和幸福生活，不僅是對農(nóng)民（工）群體巨大貢獻的回報，更是治國理政的重要目標。

（一）改變制度環(huán)境

1.政策關懷，重視家庭

2010年9月1日，國務院研究部署發(fā)展家庭服務業(yè)政策措施，首次提出了家庭服務業(yè)和家庭服務體系等概念，標志我國現(xiàn)代家庭政策框架與家庭福利制度誕生。2011年中央政治局第二十八次集體學習會上，胡錦濤提出要建立健全家庭發(fā)展政策，切實促進家庭和諧幸福，加大對孤兒監(jiān)護人家庭、老年人家庭、殘疾人家庭、留守人口家庭、流動人口家庭、受災家庭以及其他特殊困難家庭的扶助力度；同年，國家“十二五”規(guī)劃首次將“提高家庭發(fā)展能力”作為改善民生和全面做好人口工作的重要內(nèi)容。國家衛(wèi)生和計劃生育委員會自2014年開始發(fā)布《中國家庭發(fā)展報告》，通過中國家庭發(fā)展追蹤調(diào)查的數(shù)據(jù)反映中國家庭發(fā)展的基本狀況，提出促進家庭發(fā)展的若干政策建議?！白⒅丶彝グl(fā)展”已經(jīng)被寫入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》。習近平指出，“家庭是社會的基本細胞，是人生的第一所學校，不論時代發(fā)生多大變化，不論生活格局發(fā)生多大變化，我們都要重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風”，“沒有國家繁榮發(fā)展，就沒有家庭幸福美滿；同樣，沒有千千萬萬家庭幸福美滿，就沒有國家繁榮發(fā)展”。

農(nóng)民工及其家庭不僅是改革開放的親歷者，而且是改革開放的最大貢獻者。李克強總理指出：農(nóng)民工是推動國家現(xiàn)代化建設的重要力量，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻。但是在城鎮(zhèn)化的進程中，農(nóng)民工家庭受到巨大的沖擊，留守家庭、流動家庭日益成為農(nóng)村的常規(guī)家庭。伴隨著國家對家庭的重視以及家庭政策體系的日益形成，農(nóng)民工家庭的生存發(fā)展訴求將被納入農(nóng)業(yè)轉移人口市民化政策中來，相關福利政策的制定更加關注家庭的承受力和適應性，提升農(nóng)民工家庭的市民化能力，讓他們不再離散和流浪，自主選擇生產(chǎn)生活方式。

2.鄉(xiāng)村振興，關懷“三農(nóng)”

習近平2017年10月18日在黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的機遇，資源和要素從城市回流到農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興是城市對農(nóng)村的反哺，也是逆城鎮(zhèn)化的開始。［9］2018年兩會期間，習近平在參加全國人大廣東代表團審議時強調(diào)：“城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成?！编l(xiāng)村振興意味著人口、資本等要素開始回歸農(nóng)村，農(nóng)村開始成為宜居、宜工、宜農(nóng)的生產(chǎn)生活環(huán)境。伴隨著鄉(xiāng)村振興的推進，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展將進入提速期，以縣、鎮(zhèn)以及中心村為核心的就近城鎮(zhèn)化將為返鄉(xiāng)農(nóng)民工、亦工亦農(nóng)以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民提供“居住—就業(yè)—公共服務”三位一體的生存空間，走符合本地實際的城鎮(zhèn)化道路，讓農(nóng)民真正“留得住、過得好”。

3.城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力市民化

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，是黨的十九大做出的重大決策部署。《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》是為重塑新型城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提出的意見。城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅意味著要素的雙向流動，而且意味著城鄉(xiāng)二元結構的消解和城鄉(xiāng)關系的良性運轉?！巴ㄟ^國家規(guī)劃、政策干預引導人才、資金、技術、信息、產(chǎn)業(yè)等城市外部要素合理流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮城市資本對農(nóng)村的外部帶動效應，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入大量新生活力?！保?0］對于農(nóng)民工來說，他們可以自由選擇符合自身利益的市民化，一方面，在深化戶籍改革和放開城市落戶限制的背景下（除個別超大城市），農(nóng)民工可以在城市享受均等的基本公共服務，由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本分擔機制將大大降低農(nóng)民工及其家庭市民化的成本。另一方面，在農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)民不必舍近求遠異地就業(yè)，可以選擇在家門口興業(yè)發(fā)展，在公共服務和社會事業(yè)向農(nóng)村延伸與覆蓋的背景下，讓農(nóng)民在家鄉(xiāng)享受與市民同等的公共服務，實現(xiàn)就地市民化。

（二）實施制度關懷

1.國家層面

近幾年，國家在推進城鎮(zhèn)化方面可謂不遺余力，進行了卓有成效的改革，越來越關注農(nóng)民及其家庭的獲得感和幸福感。2014年3月，李克強總理在《政府工作報告》中指出：“中國將著重解決好現(xiàn)有‘三個1億人’問題：促進約1億農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化?！?/p>

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，推進符合條件農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件；提出強化各級政府責任，合理分擔公共成本，充分調(diào)動社會力量，構建政府主導、多方參與、成本共擔、協(xié)同推進的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化機制。

2014年7月頒布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，進一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

2015年6月，國務院辦公廳印發(fā)《關于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》，推動農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，全面激發(fā)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱情。

2015年，中央經(jīng)濟工作會議指出，要落實戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長期租房的預期和需求。要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。

2016年，國務院印發(fā)《關于實施支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》，對建立健全支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的財政政策體系做出部署，按照“創(chuàng)新機制、擴大覆蓋，精準施策、促進均衡，強化激勵、推動落戶，維護權益、消除顧慮”的原則，實施支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的財政政策。

2016年，國務院印發(fā)《國務院辦公廳關于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，深化戶籍制度改革，加快完善財政、土地、社保等配套政策，推動1億非戶籍人口在城市落戶。

2018年，中共中央、國務院頒布《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大做出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。

2019年，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，對重塑新型城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提出指導意見。

2019年，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要完善農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系。

2.地方政府層面——以河南為例

2014年7月，《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出，要統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民，推動城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D變，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。

2014年11月，河南省出臺的《河南省人民政府關于深化戶籍制度改革的實施意見》指出，居民要統(tǒng)一登記為居民戶口，全面實施居住證制度，穩(wěn)步推進義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口。

2016年9月，《河南省人民政府關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的實施意見》指出，以人的城鎮(zhèn)化為核心，加快構建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，有序推動農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移落戶，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

2017年3月，《河南省人民政府辦公廳關于實施支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》指出，增加農(nóng)業(yè)轉移人口基本公共服務有效供給，使持有居住證的人口逐步享受與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，為解決“三個一批人”新型城鎮(zhèn)化問題、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標提供政策支撐和財力保障。

2018年，《河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，進一步強化激勵保障政策配套，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

2019年，《河南省2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的通知》指出，統(tǒng)籌戶籍制度改革和基本公共服務均等化，完善轉移支付資金、建設用地指標與城鎮(zhèn)人口相掛鉤機制，全面總結推廣新型城鎮(zhèn)化綜合試點典型經(jīng)驗，全年實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)落戶200萬人以上。

（三）多元合作治理

1.企業(yè)：農(nóng)民工立“業(yè)”的保障

農(nóng)民實現(xiàn)由務農(nóng)向務工轉變，由農(nóng)民身份向產(chǎn)業(yè)工人身份轉變，企業(yè)是關鍵，企業(yè)不僅是農(nóng)村勞動力轉移的主要承擔者，更是農(nóng)民工市民化的載體，承擔著農(nóng)民工市民化的社會責任。

一方面，尊重農(nóng)民工的勞動權益。首先，樹立以人為本的企業(yè)理念，逐步消除對農(nóng)民工的不公和歧視；積極與農(nóng)民工簽訂正式用工合同并繳納社會保險，打消利用廉價勞動力的思想。其次，消除對女性農(nóng)民工的歧視，不因性別差異對女性農(nóng)民工區(qū)別對待，不得以懷孕、生育等為由拒收、解雇她們，為女性農(nóng)民工辦理法定的社會保險。第三，改變職工身份管理的二元格局，平等對待農(nóng)民工，實現(xiàn)同工同酬，將公平公正對待農(nóng)民工的理念貫穿于企業(yè)管理之中。最后，尊重農(nóng)民工的勞動權，逐步提高農(nóng)民工工資與工時待遇，保障合理的工作時間與收入，確保農(nóng)民工享受合法的社會保障福利，逐步形成對等的勞資關系，實現(xiàn)農(nóng)民工安全而體面的勞動，增強農(nóng)民工對企業(yè)的歸屬感和忠誠度，形成和諧的勞資關系。［11］

另一方面，善待有家庭責任的男女農(nóng)民工，盡可能為他們提供便利的工作條件。對于農(nóng)民工家庭來說工作是生計保障，但家庭責任更是他們必然要承擔的。在現(xiàn)實情況中，大部分農(nóng)民工的工作與家庭被分隔在兩個空間，不得不在照顧家庭成員與工作之間選擇與徘徊，常常面臨工作與家庭責任的沖突。企業(yè)要擔負起改善有家庭責任的農(nóng)民工工作條件的責任，增強社會責任意識，為男女員工提供工作與照料家庭的便利。企業(yè)應制定有利于農(nóng)民工實現(xiàn)家庭責任的工作安排，如計時工作制、機動工作制、彈性工作制等，既使農(nóng)民工有時間參與家庭照顧（農(nóng)忙時節(jié)、妻子懷孕、家人生病等），減輕家庭照顧者的壓力，又能保障農(nóng)民工工作的穩(wěn)定性，實現(xiàn)工作與家庭責任的平衡。

2.城市社區(qū)：農(nóng)民工安“家”的推手

《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2016-2020年）》指出，加強和改進對農(nóng)民工及其隨遷家屬的基本公共服務，促進農(nóng)民工及其隨遷家屬融入城市社區(qū)。應發(fā)揮以社區(qū)為依托的社會管理體系，緩解農(nóng)民工群體的生存壓力，滿足農(nóng)民工群體的多元需求，促進農(nóng)民工的城市融入。

針對不同類型農(nóng)民工的社區(qū)居住情況應采取不同的社區(qū)管理模式，分類逐步將農(nóng)民工納入到城市社區(qū)管理體系中來。第一，半入社區(qū)的農(nóng)民工群體。他們大多在城中村或城鄉(xiāng)結合部形成聚集地，已經(jīng)形成了基本社區(qū)雛形，一方面政府要加強對城中村和城鄉(xiāng)結合部的管理，加強對供水、供電、供氣、道路、污水和垃圾處理、通信等基礎設施的投入，加強對文化、教育、醫(yī)療等公共服務網(wǎng)點投入，改善其居住條件與環(huán)境，另一方面則需要依托當?shù)鼐游瘯痛逦瘯?，將聚集地的農(nóng)民工群體納入到本地社區(qū)管理體系中來，了解農(nóng)民工的生活狀況與需求，及時向有關部門反映其訴求，幫助他們解決生活工作中的困難，為農(nóng)民工逐步融入城市創(chuàng)造條件。第二，已進入社區(qū)的農(nóng)民工群體。這類農(nóng)民工群體大多在城市穩(wěn)定居住多年，不少人已經(jīng)舉家遷入城市社區(qū)，留城意愿比較強烈，應將其真正納入到城市社區(qū)管理體系中來。要將農(nóng)民工視為社區(qū)的有機組成部分，將其納入社區(qū)服務范圍之內(nèi)，健全覆蓋農(nóng)民工的社區(qū)服務和管理體系，為農(nóng)民工家庭就地、直接、及時地解決各種生活工作問題。［12］

3.農(nóng)村社區(qū)：就地城鎮(zhèn)化的載體

未來的城鎮(zhèn)化不僅僅包括異地城鎮(zhèn)化，還包括就地城鎮(zhèn)化。伴隨跨省流動農(nóng)民工數(shù)量的下降，以縣和鎮(zhèn)為主的就地城鎮(zhèn)化可以滿足農(nóng)民工流動的新需求，對于不愿意跨地區(qū)流動以及亦工亦農(nóng)的農(nóng)民工來說，就地城鎮(zhèn)化不僅可以減少家庭離散，而且更有利于解決社保轉移、子女教育以及住房等多種問題。

第一，以農(nóng)民的意愿為前提，積極探索符合本地實際的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展模式。要結合當?shù)厥星?、縣情、鄉(xiāng)情和村情，更要尊重農(nóng)村居民的意愿，充分利用村莊現(xiàn)有的居住條件、生產(chǎn)條件與基礎設施，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，將有限的資源投入到農(nóng)民最需要的社區(qū)發(fā)展模式中。［13］第二，就業(yè)是民生之本，農(nóng)民有就業(yè)保障才能真正留得住、過得好。要調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，將產(chǎn)業(yè)支撐、工業(yè)發(fā)展與農(nóng)村社區(qū)建設銜接起來，拓寬農(nóng)民收入渠道，為農(nóng)業(yè)人口就地轉移提供更多就業(yè)崗位，引導農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè)，促進農(nóng)業(yè)勞動力就地轉化為產(chǎn)業(yè)工人。第三，就地城鎮(zhèn)化不僅需要就業(yè)為支撐，更需要公共服務作為保障。要在保障政府資金投入的基礎上鼓勵企業(yè)、社會參與社區(qū)公共服務設施建設，為社區(qū)建設提供穩(wěn)固的財政保障和社會支持，在加強道路、水電、住房等公共基礎設施建設和教育、科技、醫(yī)療、文化等公共服務建設的基礎上，進一步提升社區(qū)服務集聚功能，讓社區(qū)居民享受到平等、優(yōu)質(zhì)的公共服務，逐步與市民接軌，真正讓農(nóng)民過上城里人的生活。［14］

4.社會資本：農(nóng)民工的自生力量

林南教授將社會資本定義為行動者在行動中獲取和使用的嵌入在社會網(wǎng)絡中的資源。［15］社會資本在農(nóng)民工外出務工中發(fā)揮著重要作用，它以組織化的形式充分發(fā)揮農(nóng)民傳統(tǒng)社會關系網(wǎng)絡的力量，為農(nóng)民工就業(yè)提供信息、機會與資源，降低了農(nóng)民工務工的成本與風險。因此，要改善農(nóng)民工社會資本的存量，更好地促進農(nóng)民工市民化。首先，政府要加強社會資本的制度供給，通過戶籍、土地、社保、住房、就業(yè)以及教育等政策改革給予農(nóng)民工市民身份以及相關待遇，使其同樣具備國家賦予城市居民的社會資本，提高社會地位。其次，開拓社會各階層的溝通渠道。依托社會組織與城市社區(qū)，促進農(nóng)民工與市民的互動與交流，改變市民的歧視思想，逐步打破二者之間的隔閡，實現(xiàn)互惠互利、互相認同，擴大農(nóng)民工的社會關系網(wǎng)絡，提高農(nóng)民工社會資本存量，降低農(nóng)民工市民化的心理成本。最后，重視農(nóng)民自組織，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。政府要從經(jīng)費上給予支持，從管理上予以合作，從法律上加以規(guī)范，加強對組織領導者的培訓、引導，積極鼓勵農(nóng)民工在農(nóng)村和務工地成立老鄉(xiāng)會、同鄉(xiāng)會、農(nóng)民工工會等自組織，提高內(nèi)部的組織化程度，更好地整合資源，發(fā)揮協(xié)作功能，拓寬農(nóng)民工的社交網(wǎng)絡，為農(nóng)民工市民化提供更為有效的社會支持。