留置的性質(zhì)、適用條件及其規(guī)范化行使

關鍵詞 留置措施 適用條件 規(guī)范化行使

基金項目：本文系2019年度云南省黨校系統(tǒng)課題《監(jiān)察委員會的調(diào)查措施研究》（2019XN013）的階段性成果。

作者簡介：羅洪啟，中共云南省委黨校法學教研部副教授，研究方向：中國法制史、憲法行政法。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.125

黨的十九大報告指出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施。”2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，其中規(guī)定，監(jiān)察機關可以將涉嫌特定犯罪的被調(diào)查人留置在特定的場所。用留置取代“兩規(guī)”措施，是一項重要的制度創(chuàng)新，是以法治思維和法治方式反腐敗的重要體現(xiàn);但留置是一種能限制被調(diào)查人人身自由的強制調(diào)查措施，所以，為保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，切實推進法治反腐，必須確保留置措施的規(guī)范化、法治化行使。

一、留置取代“兩規(guī)”的背景

（一）“兩規(guī)”的源起及歷史作用

所謂“兩規(guī)”，即指《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第二十八條第（三）項規(guī)定的“要求有關人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”;與“兩規(guī)”類似的還有原來行政監(jiān)察部門的“兩指”，即《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（已失效）第二十條第（三）項規(guī)定的“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和“說明”。

我國的“兩規(guī)”起源于20世紀90年代，最早出現(xiàn)于國務院1990年12月頒的《行政監(jiān)察條例》。1993年中紀委和監(jiān)察部合署辦公，“兩規(guī)”的使用范圍有了一定的程度的擴大。1997年5月9日，《行政監(jiān)察條例》被廢除;同日，全國人大常委會審議通過《行政監(jiān)察法》，其中便規(guī)定了“兩指”。

“兩規(guī)”“兩指”之所以出現(xiàn)，源于當時嚴峻的反腐敗形勢。當時的紀檢監(jiān)察機關反腐敗任務十分艱巨繁重，卻缺乏查處和懲治腐敗的有效措施，因此，為加強反腐成效，黨和國家賦予紀檢監(jiān)察機關可通過“兩規(guī)”措施調(diào)查違紀違法的黨員領導干部。

“兩規(guī)”措施是過去黨的紀律檢查機關查辦腐敗案件的制勝武器，在反腐敗斗爭中發(fā)揮過重要作用。據(jù)學者彭江輝統(tǒng)計：“凡紀檢監(jiān)察移送檢察機關的職務犯罪案件，無一例外都使用了‘兩規(guī)措施。資料顯示，2015 年全國各級檢察機關共查辦職務犯罪案件40834 件54249 人，都是通過使用‘兩規(guī)措施取得重要證據(jù)后立案的;其中貪污賄賂、挪用公款100 萬元以上案件4490 件，平均‘兩規(guī)審查時間為3 個月;查辦原縣處級以上干部涉嫌犯罪的4568 人，平均‘兩規(guī)審查時間為4 個月;廳局級以上干部的769 人，平均‘兩規(guī)審查時間為5 個月。對涉嫌瀆職侵權(quán)犯罪案件13040 人，涉及克扣侵占惠農(nóng)扶貧資金等相關職務犯罪案件 11839 人，涉及征地拆遷、社會保障、教育、醫(yī)療等民生領域的職務犯罪案件8699 人，在移送檢察機關立案偵查前，一般均使用了‘兩規(guī)措施，‘兩規(guī)期限在1-3 個月?！?/p>

（二）留置取代“兩規(guī)”的背景

“兩規(guī)”雖然在過去的反腐斗爭中發(fā)揮著重要作用，但其合憲性、合理性一直受到國內(nèi)外輿論的詬病。

1.“兩規(guī)”的合憲性、合法性存在瑕疵。根據(jù)我國《憲法》第三十七條“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯……禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由”及《中華人民共和國立法法》第八條“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律”之規(guī)定，“兩規(guī)”作為黨內(nèi)執(zhí)紀措施而限制被調(diào)查人的人身自由，違背了憲法“尊重和保障人權(quán)”的法治精神，也違反了《立法法》有關“法律保留”的具體規(guī)定。

2.“兩規(guī)”無法與刑事訴訟法銜接。“兩規(guī)”雖只是一種黨內(nèi)執(zhí)紀措施，但在實踐中已成為具有刑事偵查性質(zhì)的強制措施，也構(gòu)成對違紀黨員干部人身自由的實際限制?？梢姡皟梢?guī)”與刑事羈押雖然名稱不同，羈押方式與羈押地點有異，但就限制人身自由的后果而言則無異。根據(jù)我國《刑法》規(guī)定，判決執(zhí)行以前先行被羈押的，羈押一日可以折抵刑期一日;但因“兩規(guī)”屬于黨內(nèi)執(zhí)紀措施，無法與刑事訴訟法銜接，所以當被違紀黨員干部被判處有罪之后，判決前被“兩規(guī)”的期限，并不能折抵刑期，對被“兩規(guī)”對象顯然有失公平。

3.“兩規(guī)”缺乏明確的適用程序。人身自由是現(xiàn)代公民最重要、最基本的人權(quán)，因此，世界大多數(shù)國家的法律對于限制人身自由的強制，都會從適用條件、羈押時間、羈押地點、羈押期間的權(quán)利保障以及權(quán)利受損后的救濟途徑等各方面設置嚴格、明確、剛性的程序。但“兩規(guī)”作為黨內(nèi)的執(zhí)紀調(diào)查措施，卻具有一定的秘密性，缺乏明確的適用程序，公眾對“兩規(guī)”的適用條件、兩規(guī)的時間、兩規(guī)的地點等都不知曉。“兩規(guī)”適用程序的不明確與現(xiàn)代法治精神不符。

4.“兩規(guī)”缺乏有效監(jiān)督。因“兩規(guī)”只是黨內(nèi)執(zhí)紀調(diào)查措施，故其實施條件、批準程序與操作方式大都由紀檢監(jiān)察機關內(nèi)部掌控，處理程序與處理結(jié)果不為公眾知悉，所以早在十幾年前就有公眾質(zhì)疑為何高官被“雙規(guī)”前后為何語焉為詳，許多反腐消息“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”。如果當事人的權(quán)益因“兩規(guī)”而受損，也缺乏制度性、法律性救濟渠道，他們沒有申訴渠道，也不能提出國家賠償。可見，“兩規(guī)”既缺乏外部的監(jiān)督制約機制，又沒有明確的內(nèi)部監(jiān)督程序，不利于監(jiān)督執(zhí)紀調(diào)查權(quán)的規(guī)范化、法治化行使。

因此，在十八大以來越來越強調(diào)法治、強調(diào)依憲治國的今天，“兩規(guī)”措施已不能與法治反腐的法治精神契合，故十九大明確以留置取代“兩規(guī)”，將“兩規(guī)”納入法治化軌道。

二、留置的概念與性質(zhì)

（一）《監(jiān)察法》頒布前的“留置”概念

“留置”的字面含義，是指“把人或東西留下”。在《監(jiān)察法》頒布之前，“留置”在我國法律體系中主要有以下幾方面的含義：

1.民法意義上的“留置權(quán)”。根據(jù)《民法通則》《合同法》與《物權(quán)法》的規(guī)定，“留置權(quán)”是一種債權(quán)人為維護自身的合法權(quán)益而對自己合法占有的他人物權(quán)強行扣留并處置的民事權(quán)利，如《民法通則》第八十九條，《物權(quán)法》第二百三十條，《合同法》第二百六十四條、三百一十五條、三百八十條、四百二十二條均有類似規(guī)定。

2.訴訟法意義上的“留置送達”。我國《刑事訴訟法》《民事訴訟法》及相關的司法解釋都有“留置送達”的規(guī)定。當受送達人拒絕簽收法律文書時，送達人可依法將法律文書留在受達人的住所，其法律效果等同于受送達人親筆簽收，是一種法定的強制送達方式。

3.行政法意義上的“留置盤問”。民法與訴訟法意義上的“留置”，針對的都是“物”;針對“人”的留置首見于1995年2月28日公布實施的《人民警察法》，其第九條的規(guī)定：“為維護社會治安秩序，人民警察對被指控有犯罪行為、有現(xiàn)場作案嫌疑、有作案嫌疑身份不明和攜帶的物品可能是贓物的四類人員，可以將其帶至公安機關對其留置繼續(xù)盤問。”

根據(jù)以上分析可以看出，民法、訴訟法與行政法意義上的“留置”概念雖然性質(zhì)不同，目的有異，但其共同特征是均具有不同程度的“強制性”。民法意義上的“留置權(quán)”，是債權(quán)人在無需征求債務人意見的情況下，通過強制占有并處置債務人的財產(chǎn)以實現(xiàn)自身的債權(quán);訴訟法意義上的“留置送達”，是為了實現(xiàn)法律文書的送達效果而將法律文書強制留在被送達人住所;行政法意義上的“留置盤問”，是為了盤問案情而暫時將違法犯罪嫌疑人暫時留置在特定的場所。

（二）監(jiān)察留置措施的性質(zhì)

《監(jiān)察法》規(guī)定的留置措施與上述民法、訴訟法與行政法意義上的留置的共同之處在于，都是為了實現(xiàn)特定的法律目的而對“人”或“物”進行一定程度與一定時長的強制物理隔離和控制，監(jiān)察留置是為了實現(xiàn)調(diào)查目標而將被調(diào)查人留置在特定的場所。但監(jiān)察留置的權(quán)力屬性究竟應當如何界定，學界卻存在多種觀點：

1.學界既有研究對監(jiān)察留置權(quán)力屬性的界定。雖然我國的政治體制并非西方“三權(quán)分立”的架構(gòu);但長久以來，將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三種屬性的分析模式已是學界的通行學術話語體系。因此，雖然監(jiān)察體制改革之后的國家監(jiān)察委員會獨立于原來的“一府兩院”，監(jiān)察權(quán)既非行政權(quán)，亦非司法權(quán)，但學者還是習慣性地用既有的分析模式去追問監(jiān)察權(quán)中的留置究竟的權(quán)力屬性究竟是行政權(quán)還是司法權(quán)。

（1）認為監(jiān)察留置屬于行政權(quán)。有學者認為，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)既涵蓋行政性質(zhì)的調(diào)查，還包括“刑事偵查”，而“留置措施是監(jiān)察委員會實施調(diào)查的一項重要措施，它同樣具有這兩種性質(zhì)。作為普通行政性質(zhì)的調(diào)查措施，留置具有行政性質(zhì);作為刑事偵查措施的一種，同樣屬于行政權(quán)的一種。”

（2）認為監(jiān)察留置是偵查措施。監(jiān)察體制改革賦予了監(jiān)察機關“相當于公安機關、檢察機關在偵查刑事案件中擁有的偵查權(quán)”。因此，有學者認為，對于“留置這樣長時間限制或剝奪人身自由的措施”“不能因為稱其為調(diào)查便掩蓋其偵查的實質(zhì)”。還有學者認為，“監(jiān)察委員會實際享有原來由檢察機關原來行使的部分偵查權(quán)”，一方面，“檢察機關自偵部門整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，必然帶動相關職能的移轉(zhuǎn)”，另一方面，從限制人身自由的強度來看，“部分監(jiān)察措施的強制性程度頗高，帶有明顯的‘偵查色彩”。

（3）認為監(jiān)察留置具有獨立屬性。有學者認為，“現(xiàn)代監(jiān)察制度促進監(jiān)察權(quán)成為‘第四權(quán)”，“監(jiān)察權(quán)作為‘第四權(quán)已經(jīng)在社會發(fā)展中走出了一條以扼制公權(quán)力濫用為起點，以推進權(quán)力善治、權(quán)利維護與保障為使命的成長之路，成為促進現(xiàn)代政府‘廉能、善治的重要推進與保障機制?！?/p>

2.監(jiān)察留置具有黨紀調(diào)查、行政調(diào)查與司法偵查的雜糅、綜合權(quán)力屬性。監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公，原來屬于檢察院的職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員，監(jiān)察委員會便成了集違紀審查、行政監(jiān)察與法律監(jiān)督于一身，并獨立于“一府兩院”的“行使國家監(jiān)察職能的專責機關”。監(jiān)察權(quán)既是傳統(tǒng)意義上“黨權(quán)”，更不是西方傳統(tǒng)“三權(quán)分立”話語體系下的行政權(quán)、司法權(quán)，因此，僅用傳統(tǒng)行政權(quán)或司法權(quán)概念無法準確把握監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性，也不能準確界定監(jiān)察留置的權(quán)力性質(zhì)。監(jiān)察留置雖然是為取代原來黨內(nèi)的“兩規(guī)”而創(chuàng)設，但其與“兩規(guī)”并不是簡單的替代關系，其權(quán)力屬性也由原來黨內(nèi)調(diào)查措施轉(zhuǎn)變?yōu)閲覚?quán)力機關的獨立調(diào)查措施。同時，雖然留置就限制人身自由的嚴厲程度而言與行政法中的盤問留置、行政拘留以及刑事訴訟法中的刑事拘留、逮捕高度相似，但留置卻非傳統(tǒng)的行政強制措施與司法強制措施。監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)因整合多種權(quán)力而具有政治與法律屬性雙重屬性，因此，留置措施作為“監(jiān)察權(quán)”的下位概念，也同樣兼具黨紀調(diào)查、行政調(diào)查與司法偵查的綜合權(quán)力屬性。

監(jiān)察留置固然具有刑事偵查措施的功能。如果監(jiān)察委的調(diào)查程序沒有刑事偵查功能，那在我國有關職務犯罪的刑事訴訟程序中，就會只有審查起訴與審判兩個階段，而沒有偵查階段;但監(jiān)察委的調(diào)查又不能簡單地等同于刑事訴訟法中的偵查。刑事訴訟中的偵查，關注的焦點是犯罪問題，即刑法中的罪與非罪、罪輕與罪重問題;但監(jiān)察法中的調(diào)查，則必須按監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的要求，既關注犯罪問題，同時也監(jiān)督被調(diào)查人“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”，調(diào)查的范圍囊括了思想覺悟、道德操守、違紀違法及犯罪，更為寬泛。留置作為最嚴厲的調(diào)查措施，雖然針對的主要對象都是涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的人，但監(jiān)察調(diào)查畢竟還包括了黨紀、政紀調(diào)查，所以其性質(zhì)與刑事強制措施逮捕并不能等同，而是具有雜糅性、綜合性與獨立性特征。

三、留置的適用條件與適用程序

留置能限制被調(diào)查人最高六個月的人身自由，是監(jiān)察委員會擁有的強制性最強的調(diào)查措施，因此，《監(jiān)察法》對留置的適用條件與適用程序作出了較為嚴格的規(guī)定。

（一）留置的適用要件

根據(jù)《監(jiān)察法》第二十二條的規(guī)定，適用留置措施需要滿足罪名、證據(jù)與情節(jié)三個要件：

1.罪名要件。留置適用的違法犯罪行為主要是貪污賄賂、失職瀆職等行為，在“違法犯罪”之前以“嚴重”限定，意在限制留置的適用范圍，即除貪污賄賂、失職瀆職之外的其他職務犯罪或者違法行為、輕微的一般不采取留置措施。何為“嚴重”，雖然監(jiān)察機關擁有較大的自由裁量權(quán)，但在實務中一般需根據(jù)違法犯罪的情節(jié)、金額、后果等因素綜合認定。

2.證據(jù)要件。采取留置措施前監(jiān)察機關應已掌握被調(diào)查人的部分違法犯罪事實及證據(jù)，且仍有重要問題需要進一步調(diào)查。包括正反兩層含義，就正面而言，采取留置措施必須要有確實的證據(jù)基礎，此處證據(jù)雖然不一定要達到“確鑿充分”“排除合理懷疑”的證明標準，但應當達到“高度蓋然性”的證明標準，而且證據(jù)本身應當真實可靠，不能是捕風捉影的言辭證據(jù)或傳聞證據(jù);就反面而言，若監(jiān)察機關已充分掌握了被調(diào)查人涉嫌違法犯罪的證據(jù)，且已經(jīng)沒有重要問題需要進一步調(diào)查，或者無需通過限制被調(diào)查人人身自由來調(diào)查取證，也不宜對被調(diào)查人采取留置措施。

3.情節(jié)要件。除同時具備上述罪名要件與證據(jù)要件之外，還必須具備下列四種法定情節(jié)之一：“（1）涉及案情重大、復雜的;（2）可能逃跑、自殺的;（3）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的;（4）可能有其他妨礙調(diào)查行為的?！?/p>

（二）留置的批準程序

與過去“兩規(guī)”缺乏明確具體明確的批準程序相比，《監(jiān)察法》第四十三條對留置的批準程序作出較為嚴格的程序制約：

1.批準主體。對被調(diào)查人采取留置措施，不能由調(diào)查人員個體決定，而必須由監(jiān)察機關的領導人員集體研究決定。將批準主體設置為“領導人員”體現(xiàn)了適用留置措施的嚴肅性與慎重性;“集體研究”決定體現(xiàn)了監(jiān)察工作的民主集中制原則。

2.批準權(quán)限。留置的審批權(quán)限上提一級，市（縣、區(qū)）級監(jiān)察機關對被調(diào)查人采取留置措施時不能自己決定，而必須報上級機關批準。意在通過監(jiān)察機關內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督，強調(diào)適用留置措施必須慎之又慎。

3.備案程序。特殊情況下，不僅需要批準程序，而且還要有備案程序。由于省級監(jiān)察委留置的對象一般都高級領導干部，影響比較大，故《監(jiān)察法》規(guī)定省級監(jiān)察機關對被調(diào)查人采取留置措施，必須報國家監(jiān)察委備案。

（三）留置期限

留置期限關乎被調(diào)查人的切身利益。過去“兩規(guī)”常受人詬病之處就在“兩規(guī)”沒有明確的時間限制，實踐中常會出現(xiàn)“兩規(guī)”對象被長期羈押的現(xiàn)象，所以《監(jiān)察法》對留置期限作了嚴格限制：

1.普通留置期限。普通案件留置不得超過三個月。此處的“三個月”為固定期限，不能因案件情況的變化而變化，也不能如《刑事訴訟法》規(guī)定的一樣，因監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)之前未掌握的被調(diào)查人的職務違法“新罪”而重新計算留置期限。

2.特殊留置期限。對于復雜、疑難的案件，經(jīng)批準后留置的期限可以而且只能延長一次，延長的時間不得超過三個月。即留置期限最多不得超過六個月，可見留置的最長期限遠低于《刑事訴訟法》中偵查階段的最長羈押期限。并且，為防止延長留置期限被濫用，《監(jiān)察法》進一步提高了延長留置時間的批準級別：省級以下監(jiān)察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監(jiān)察機關批準。

（四）留置場所

留置場所對于保障留置對象的權(quán)利至關重要，但在《監(jiān)察法》征求意見稿中卻未對留置場所作出任何規(guī)定，后來吸取了民間公眾、學者的意見，在定稿第二十二條增加了一款：“留置場所的設置、管理、監(jiān)督依照國家有關規(guī)定執(zhí)行。”

這款規(guī)定非?；\統(tǒng)與原則化，卻并非毫無意義?！耙勒諊矣嘘P規(guī)定執(zhí)行”意味著監(jiān)察機關不能自己隨意設置留置場所，也不能只依據(jù)自己的內(nèi)部管理規(guī)定來管理、監(jiān)督留置場所，而必須按照國家的“有關規(guī)定執(zhí)行”——雖然現(xiàn)在“有關規(guī)定”還未出臺，但至少為留置場所的監(jiān)管留下了制度改進的空間。

（五）留置后通知家屬的期限

被調(diào)查人被限制人身自由后家屬的知情權(quán)是一項基本權(quán)利?！缎淌略V訟法》第八十五條規(guī)定：“公安機關拘留犯罪嫌疑人后，除無法通知或者涉嫌危害國家安全罪、恐怖活動罪通知可能有礙偵查的情形以外，都應當在拘留后二十四小時以內(nèi)通知被拘留人的家屬?！睋?jù)此規(guī)定，公安拘留犯罪嫌疑人后，只有“無法通知”或涉嫌危害國家安全罪、恐怖活動罪兩種特別罪名時，才可以不在二十四小時以內(nèi)通知被拘留人家屬，否則一律都應通知。

《監(jiān)察法》征求意見稿第四十一條對留置后通知家屬的期限作了規(guī)定：“采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應當在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人所在單位或家屬?！贝苏髑笠庖姼骞己螅鹆藰O大的爭議，原因一是“除有礙調(diào)查”過于原則化、抽象化，賦以監(jiān)察機關過大的自由裁量權(quán)，對監(jiān)察機關無法形成剛性約束，實踐中極可能是調(diào)查人員認為“有礙調(diào)查”被認定“有礙調(diào)查”，由此而導致采取留置措施后不通知家屬情形的大量出現(xiàn);二是“通知單位或家屬”的“或”字極其令人不安——因為“或”就意味著可以不通知家屬，這條規(guī)定不利于保障家屬的知情權(quán)，也有違法治精神。所以定稿第四十四條采納了公眾與學者的意見，對通知家屬的期限作了較大的修改：“采取留置措施后，除有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的，應當在二十四小時以內(nèi)，通知留置對象所在單位和家屬。”將“或”字改為“和”，同時對不通知的情形作了必要限制。雖然監(jiān)察機關對于“毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供”的判斷標準仍然具有非常大的自由裁量權(quán)，但畢竟有了一定程度的限制。

（六）留置對象留置期間的權(quán)利保障

留置對象雖然涉嫌嚴重職務犯罪被留置，但其留置期間的各項權(quán)利同樣應該受到保障?！侗O(jiān)察法》第四十四條規(guī)定：“監(jiān)察機關應當保障留置對象的飲食、休息和安全提供醫(yī)療服務。訊問留置對象應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名?！?/p>

另外，為確保監(jiān)察程序與刑事訴訟程序有機銜接，《監(jiān)察法》還規(guī)定：“留置對象涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置可以如拘留一樣折抵刑期：留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日?！?h3>四、留置措施的規(guī)范化行使

留置是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關強制程度最高的調(diào)查措施，其對被調(diào)查人人身自由的限制強度與《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事強制措施相似，但留置不屬于《刑事訴訟法》的調(diào)整范圍，只受《監(jiān)察法》規(guī)范：監(jiān)察調(diào)查終結(jié)移送檢察機關之后，留置才與刑事訴訟中的拘留、逮捕相銜接，從而轉(zhuǎn)為刑事訴訟程序?！侗O(jiān)察法》已對留置的規(guī)范化行使設置了較為嚴格的適用條件和適用程序，在推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化方面取得了長足的進步，但《監(jiān)察法》作為一部基本法，不可能面面俱到，對許多問題目前還只有原則性、方向性的規(guī)定，還缺乏具體可操作的配套法規(guī)。而留置措施規(guī)范化、法治化行使程度是監(jiān)察工作法治化與法治反腐的重要體現(xiàn)，因此，應當貫徹黨的十九屆四中全決定會精神，“深化紀檢監(jiān)察體制改革，加強上級紀委監(jiān)委對下級紀委監(jiān)委的領導，推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化”，進一步完善留置措施規(guī)范化行使的體制機制。

（一）留置的批準與實施

《監(jiān)察法》已從批準主體、批準權(quán)限、備案等方面對留置的批準與實施設置了嚴格的程序制約機制，但目前《監(jiān)察法》設置的程序制約主要是內(nèi)部監(jiān)督機制，這種內(nèi)部監(jiān)督機制的特點是強調(diào)上級紀委監(jiān)委對下級紀委監(jiān)委的領導與監(jiān)督，體現(xiàn)了黨對監(jiān)督工作的領導。對留置的批準與實施而言，內(nèi)部的監(jiān)督當然很重要;但從程序正當?shù)慕嵌?，作為一種涉及限制人身自由的調(diào)查措施，還應考慮設置必要的外部監(jiān)督機制。

1.監(jiān)察留置與刑事訴訟程序“拘留”“逮捕”批準程序比較。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，公安機關擁有拘留犯罪嫌疑人一個月以內(nèi)的自主決定權(quán);羈押超過一個月，就必須逮捕，逮捕便不能由公安機關自主決定，而需級同級人民檢察院批準，可見，“逮捕”的批準程序存在不同職權(quán)部門之間的相互監(jiān)督與制約。留置措施可以限制被調(diào)查人人身自由最長高達六個月，時間遠超刑事訴訟程序中逮捕前的拘留時間，更接近逮捕，因此，要提升留置的法治化程度，應當考慮在適當?shù)臅r機，設置必要、適當?shù)耐獠勘O(jiān)督與制約機制。

2.監(jiān)察留置與香港廉政公署調(diào)查程序監(jiān)督機制比較。香港廉政公署是與內(nèi)地監(jiān)察委員職能相近的專職反腐敗機構(gòu)。根據(jù)香港《廉政公署條例》規(guī)定，香港廉署可自主決定的權(quán)力包括拘捕權(quán)、48小時內(nèi)的扣留權(quán)與查詢銀行數(shù)據(jù)等;但對于諸如監(jiān)聽、搜查、扣押財產(chǎn)等可能嚴重侵害被調(diào)查人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的權(quán)力，卻不能自主決定，而必需向法庭申請“調(diào)查令”“搜查令”之后方可進行。中國內(nèi)地的監(jiān)察體制具有自身的獨特性，固然不宜生搬硬套香港廉署的作法，但香港廉署對調(diào)查權(quán)的監(jiān)督機制卻對內(nèi)地監(jiān)察體制改革具有一定的借鑒與啟發(fā)意義：香港廉署扣留犯罪嫌疑人超過48小時就必須受到其他部門的監(jiān)督，且律師可以隨時介入;而內(nèi)地監(jiān)察機關可以限制被調(diào)查人幾個月的留置措施，在批準與實施程序方面卻未設置明確的外部監(jiān)督制約機制，也未設置允許律師介入的程序，這顯然與我國憲法規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”、十九大報告與《十九屆四中會決定》強調(diào)的“加強人權(quán)法治保障”法治精神不符。所以有學者主張留置既然是與羈押接近且程度輕于羈押的準羈押措施，就必須考慮律師的辯護權(quán)和介入權(quán)問題，“不能因怕給公權(quán)力添麻煩而（將律師）拒之門外”。

設置外部監(jiān)督機制，或許確實可能會影響監(jiān)察機關反腐敗調(diào)查的效率，但是，為了切實保障法治反腐、陽光反腐，維護程序的正當性比調(diào)查效率更為重要。畢竟，反腐斗爭永遠在路上，反腐不是一朝一夕、能畢其功于一役之事，而是一場長期、永久性的戰(zhàn)役。要贏得這場戰(zhàn)爭的勝利，最重要的就是要不斷增強監(jiān)察機關公信力——而設置必要的外部監(jiān)督機制，讓監(jiān)察機關辦理的每一個案件都經(jīng)得起法治的檢驗、經(jīng)得起人民的檢驗、經(jīng)得起歷史的檢驗，就是增強監(jiān)察機關公信力的根本之道。

（二）留置場所的設置與管理

留置場所如何設置，由誰主管和監(jiān)督對留置對象的權(quán)利有重要影響。在監(jiān)察體制改革試點過程中，有關留置場所的設置，大抵有兩種做法：一種是繼續(xù)使用紀委的辦案基地即原“兩規(guī)”場所;另一種是將公安機關看守所作為留置場所。

為切實保障留置對象的權(quán)利，實現(xiàn)留置實施過程的法治化與規(guī)范化，將不受監(jiān)察機關直接控制的看守所進行適當改造后作為留置場所或許是更符合法治精神的作法?！侗O(jiān)察法》第四十四條規(guī)定“訊問留置對象應當合理安排訊問時間和時長”，但何為“合理的訊問時間與時長”在實踐中的判斷標準存在模糊灰色地帶——事實上，只要留置場所處于監(jiān)察機關的直接控制之下，要保障“合理的訊問時間與時長”便幾乎是一個難以實現(xiàn)的目標。

為了杜絕被羈押人員在偵查過程中被偵查人員進行直接或間接的刑訊逼供，早就有學者呼吁改變我國看守所“偵押合一”的體制，實現(xiàn)看守所的“中立化”。當前司法體制改革的一個重要內(nèi)容就是要改變目前看守所由公安機關直接管轄的體制，改由司法行政部門管理，從而偵查人員不能直接、隨意接觸羈押對象，而只能按法定程序辦理手續(xù)之后才能接觸羈押對象。

與羈押對象不能被偵查人員直接控制同理，留置對象也不宜處于監(jiān)察機關調(diào)查人員的直接控制之下。因此，留置場所不宜由監(jiān)察機關自己設置，也不宜由監(jiān)察機關自行管理監(jiān)督，而應由其他機關設置并監(jiān)管。監(jiān)察機關調(diào)查人員要訊問留置對象，只能按規(guī)定辦理手續(xù)。唯有如此，才能使保障“合理的訊問時間與時長”成為現(xiàn)實，才能使留置對象的權(quán)利保障有堅實的制度性基礎。

留置場所不由監(jiān)察機關直接控制，還有利于消除過去紀檢律檢查機關工作的“神秘性”，增加社會公眾對監(jiān)察機關的反腐工作的了解。為保證反腐調(diào)查工作的順利開展，監(jiān)察機關固然需要注重反腐調(diào)查工作保密紀律，但從長遠來看，不斷加強反腐敗調(diào)查的公開性與透明化程度，對增強監(jiān)察機關反腐公信力，從而贏得民眾對反腐工作的支持，具有重要意義。如香港廉政公署便設有專門的“公眾開放日”，主動吸引公眾去參觀廉政公署，了解廉政公署的日常工作。

總之，制定國家監(jiān)察法，用留置取代“兩規(guī)”，體現(xiàn)了黨和國家反腐敗治理體系和治理手段的法治化與科學化，彰顯了黨中央全面從嚴治黨和全面依法治國的決心，為監(jiān)察機關履行反腐職責提供了合法有效且極具威懾力的調(diào)查措施，對深入推進反腐敗具有重要意義;與此同時，由于留置限制被調(diào)查人的人身自由，故必須加強留置行使的規(guī)范化與法治化，真正做到法治反腐敗、陽光反腐。

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