村土地利用規(guī)劃的探索與實(shí)踐

崔繼升

摘? ?要：城市在建設(shè)發(fā)展中，針對(duì)村級(jí)國土資源進(jìn)行規(guī)劃和整治，開展具有創(chuàng)造性的村級(jí)土地資源規(guī)劃利用的編制實(shí)施工作，逐步完善相關(guān)的規(guī)劃體系，促進(jìn)農(nóng)村的改革發(fā)展，為美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)提供根本保障。

關(guān)鍵詞：村級(jí)土地資源;土地利用規(guī)劃;農(nóng)村改革發(fā)展;美麗鄉(xiāng)村建設(shè);國土資源整治

在農(nóng)村改革發(fā)展建設(shè)的過程中，對(duì)村級(jí)土地資源開展利用規(guī)劃編制工作，不僅能夠深化完善中國現(xiàn)有土地利用規(guī)劃體系，還能夠?yàn)橹袊恋乩靡?guī)劃體系提供基礎(chǔ)支撐，有效滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對(duì)土地資源利用提出的相關(guān)要求?！笆逡?guī)劃建議”明確指出了“提高社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)水平，開展農(nóng)村人口居住環(huán)境的整治行動(dòng)，建設(shè)適宜農(nóng)村人口居住的美麗鄉(xiāng)村”?；诖?，各個(gè)省市開展了村級(jí)土地資源的利用規(guī)劃工作，推動(dòng)了規(guī)劃體系的建設(shè)與完善，促進(jìn)農(nóng)村的改革發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村深化生態(tài)文明體制改革提供了根本保障。

1? ? 村級(jí)土地利用規(guī)劃的局限性

1.1? 土地利用規(guī)劃編制主體出現(xiàn)易位

土地資源利用規(guī)劃方案是規(guī)劃編制主體的意志體現(xiàn)，并由規(guī)劃編制主體進(jìn)行方案實(shí)施，其在某種程度上直接決定了土地資源利用規(guī)劃方案所具有的可操性。我國現(xiàn)行的5級(jí)土地資源利用總體規(guī)劃的實(shí)際編制主體是行政機(jī)構(gòu)，并由上自下開展規(guī)劃編制工作。在村域范圍內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)和生活等活動(dòng)時(shí)，需要由村民委員會(huì)根據(jù)我國的相關(guān)法律法規(guī)自主實(shí)施。所以，村級(jí)土地資源的利用規(guī)劃需要由村民委員會(huì)組織編制，各級(jí)人民政府部門和行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)需要予以適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和協(xié)調(diào)以及監(jiān)督。但是，由于村民委員會(huì)缺少規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，且村屯群眾參與的積極性不高，嚴(yán)重影響了村級(jí)土地資源的利用規(guī)劃的推廣實(shí)施。

1.2? 沿襲土地利用總體規(guī)劃編制模式

在國土資源綜合整治規(guī)劃工作中，需要以實(shí)施土地資源整治工作為重點(diǎn)，由上而下地進(jìn)行部署安排，對(duì)農(nóng)田、水體、道路、林木、土地進(jìn)行統(tǒng)籌安排，有效協(xié)調(diào)村內(nèi)各個(gè)用地之間的矛盾。雖然在國家規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)完成了土地資源規(guī)劃編制任務(wù)，但是針對(duì)村級(jí)土地資源利用規(guī)劃的實(shí)施效益和實(shí)際需求缺少充分考慮。目前，農(nóng)村在建設(shè)發(fā)展過程中呈現(xiàn)類型多樣化的特點(diǎn)，有進(jìn)行作物種植的生產(chǎn)村，有服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的城郊村，有發(fā)展特色產(chǎn)品的工業(yè)村，有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的山區(qū)村等。所以，在對(duì)村級(jí)土地資源利用規(guī)劃編制時(shí)，需要針對(duì)不同類型、不同地域的村級(jí)國土資源，采取合適的方式進(jìn)行綜合整治規(guī)劃。

1.3? 土地資源規(guī)劃彈性考慮不夠充足

剛性問題和彈性問題都是土地資源規(guī)劃工作中所關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。目前，我國現(xiàn)行的土地資源利用總體規(guī)劃側(cè)重于建設(shè)用地的空間管制，但是會(huì)受到剛性指標(biāo)的影響，導(dǎo)致空間區(qū)位和實(shí)際范圍受到了約束。在土地資源精細(xì)化管理工作中，不僅需要對(duì)村級(jí)土地資源利用規(guī)劃進(jìn)行編制，還需要適當(dāng)?shù)膹椥钥臻g作為管理工作的支撐。村集體作為自治性組織，村級(jí)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際選址存在較大的不確定性，無法保證村級(jí)公共建筑和公共設(shè)施的實(shí)際選址。同時(shí)，在用地空間的分區(qū)管制規(guī)劃中，對(duì)建設(shè)用地布局的實(shí)際調(diào)整情形未作出明確的規(guī)定，并且對(duì)土地資源利用規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整修改，其中，也尚未明確指出有關(guān)村級(jí)建設(shè)項(xiàng)目調(diào)整修改的相關(guān)規(guī)定。

2? ? 村級(jí)土地利用規(guī)劃的對(duì)策建議

2.1? 建立完善的規(guī)劃法律保障

將村級(jí)土地資源利用的規(guī)劃編制與整體實(shí)施都納入國家相關(guān)法治中為村級(jí)土地資源利用規(guī)劃工作的有序開展提供了根本保障。目前，村級(jí)土地資源利用規(guī)劃和村級(jí)國土資源的綜合整治規(guī)劃都已經(jīng)逐步納入我國法律法規(guī)體系，但仍有部分地區(qū)存在明顯的法律地位不高的不良現(xiàn)象。因此，為了保證村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作的有效開展，需要積極開展相關(guān)立法工作，加快法律法規(guī)的制訂，構(gòu)建完善的法制體系。

2.2? 調(diào)動(dòng)各方參與編制的積極性

我國農(nóng)村有關(guān)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作的開展較為緩慢，其主要原因是整體需求不足。目前，我國現(xiàn)行的土地制度不適應(yīng)市場化、城市化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，抑制了農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展需求，這就要求農(nóng)村積極進(jìn)行深化改革。在市場改革發(fā)展的大環(huán)境下，只要是符合土地利用規(guī)劃和使用用途管制的土地資源，都可以在土地資源所有制不發(fā)生變化的前提下，投入到市場中進(jìn)行相關(guān)的開發(fā)建設(shè)。而且農(nóng)村在進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之后，農(nóng)村承包地也開始實(shí)行“三權(quán)分置”，允許集體化建設(shè)用地進(jìn)入到市場中，如宅基地、自留地等。

2.3? 加強(qiáng)規(guī)劃技術(shù)的推廣和示范

目前，農(nóng)村在土地資源利用規(guī)劃編制方面，存在明顯的理論基礎(chǔ)薄弱問題以及規(guī)劃編制技術(shù)方法不充足現(xiàn)象。因此，為了積極推進(jìn)村級(jí)土地資源利用規(guī)劃的編制工作，不僅要突破現(xiàn)行規(guī)劃模式的束縛，探討符合鄉(xiāng)村土地資源利用規(guī)劃發(fā)展的技術(shù)體系，還要積極開展示范工作，通過將規(guī)劃示范區(qū)域與農(nóng)村土地整治、農(nóng)村土地管理制度改革等工作結(jié)合，提高整體工作效果。

3? ? 結(jié)語

綜上所述，在農(nóng)村建設(shè)改革發(fā)展過程中，各個(gè)省市要積極開展村級(jí)土地資源利用規(guī)劃工作，不斷建設(shè)完善規(guī)劃體系，調(diào)動(dòng)各方參與編制的積極性，加強(qiáng)規(guī)劃技術(shù)的推廣和示范，為實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，深化生態(tài)文明體制改革提供根本保障。

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