BSC視角下高校專(zhuān)項(xiàng)資金全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)

李莉

摘 要：高校專(zhuān)項(xiàng)資金是高校預(yù)算資金的重要組成部分，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算資金實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)能夠推動(dòng)高校健康發(fā)展。從財(cái)務(wù)、服務(wù)對(duì)象、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有助于改善高校預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀，對(duì)提升高校預(yù)算資金使用效率具有重要意義。

關(guān)鍵詞：平衡記分卡;高校專(zhuān)項(xiàng)資金;績(jī)效評(píng)價(jià)體系;全面預(yù)算

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）12-0114-04

高等教育的發(fā)展已經(jīng)影響了一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)的規(guī)劃，已成為我國(guó)人才培訓(xùn)和科技進(jìn)步的主要?jiǎng)恿?，如何提高資金使用和資源配置效率越來(lái)越受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。2014年，新《預(yù)算法》第一次以法律形式融入績(jī)效管理，奠定了績(jī)效管理的發(fā)力基礎(chǔ)。因此，高校全面預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)對(duì)我國(guó)高等教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。全面預(yù)算績(jī)效管理就是“全面預(yù)算+全程預(yù)算+績(jī)效評(píng)價(jià)”，構(gòu)建一套公開(kāi)、透明、合理、科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是對(duì)全面預(yù)算工作效率和效果的積極反饋。

本文中的Z大學(xué)針對(duì)2016—2018年專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算申報(bào)管理采取試點(diǎn)，推行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系考核，由于原來(lái)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)仍然偏重于結(jié)果，因此缺乏對(duì)考核對(duì)象執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督和執(zhí)行狀態(tài)的考量，未建立起預(yù)算與績(jī)效的動(dòng)態(tài)聯(lián)系。基于BSC的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，可以克服原有指標(biāo)體系“偏財(cái)務(wù)、重結(jié)果、輕過(guò)程、忽長(zhǎng)效”的缺陷，對(duì)于提高預(yù)算資金使用效率具有重要意義。

一、基本情況

Z大學(xué)按照國(guó)務(wù)院預(yù)算改革和財(cái)政部文件（國(guó)發(fā)[2014]45號(hào)、財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，首先對(duì)學(xué)校專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。Z大學(xué)每年專(zhuān)項(xiàng)資金主要分為公共服務(wù)類(lèi)、教學(xué)類(lèi)、科研類(lèi)、人才學(xué)科建設(shè)類(lèi)和其他類(lèi)，通過(guò)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目的實(shí)地訪(fǎng)談，結(jié)合預(yù)算編制組織單位校財(cái)務(wù)處的意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的預(yù)算編制工作存在以下問(wèn)題。

1.績(jī)效概念模糊，績(jī)效目標(biāo)缺乏長(zhǎng)期性。Z大學(xué)目前實(shí)行的“兩上兩下”的專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算編制辦法，先由財(cái)務(wù)處下達(dá)預(yù)算編制要求，各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算資金單位進(jìn)行預(yù)算編制，再由財(cái)務(wù)處進(jìn)行預(yù)算匯總調(diào)整，各個(gè)預(yù)算編制單位根據(jù)調(diào)整后的預(yù)算量進(jìn)行調(diào)整，再次上交財(cái)務(wù)處。預(yù)算績(jī)效要用于衡量資金所要達(dá)到的效果，但不僅僅是結(jié)果，更應(yīng)該是與目標(biāo)相關(guān)的一系列行為。如果專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目的申報(bào)單位概念模糊，預(yù)算績(jī)效的編制不是服務(wù)于預(yù)算資金的既定目標(biāo)（即預(yù)算期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)），而是根據(jù)財(cái)務(wù)處能夠撥付的預(yù)算資金總量，安排預(yù)算期內(nèi)的一系列活動(dòng)，就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效缺乏實(shí)際活動(dòng)的支撐。由于對(duì)預(yù)算資金缺乏總體規(guī)劃，專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)單位在確定績(jī)效目標(biāo)時(shí)往往缺乏長(zhǎng)期性，更偏重于短期利益。

2.績(jī)效考核指標(biāo)過(guò)度依賴(lài)財(cái)務(wù)指標(biāo)。專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)的時(shí)候要求提交預(yù)算績(jī)效表，績(jī)效目標(biāo)中的一級(jí)和二級(jí)目標(biāo)是既定的，問(wèn)題主要出現(xiàn)在三級(jí)績(jī)效目標(biāo)的選取上。專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)人員由于缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在選取目標(biāo)上往往依賴(lài)于財(cái)務(wù)人員的指導(dǎo)，財(cái)務(wù)人員由于缺乏具體項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)知識(shí)而過(guò)多選擇財(cái)務(wù)性指標(biāo)。而預(yù)算資金的撥付、到位情況又受到各種政策、制度的束縛帶有剛性，河南未能對(duì)項(xiàng)目本身的執(zhí)行情況做出客觀評(píng)估，這就造成了“績(jī)效目標(biāo)編制不合理、績(jī)效后期評(píng)價(jià)不到位不公平”的情況，項(xiàng)目申報(bào)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)都是怨聲載道。

3.績(jī)效指標(biāo)單一，缺乏針對(duì)性。按照中央績(jī)效改革的要求，項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)要確立績(jī)效目標(biāo)，并分解成多層績(jī)效指標(biāo)，并逐一賦權(quán)重，便于后期進(jìn)行評(píng)價(jià)。項(xiàng)目申報(bào)單位進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，由于擔(dān)心既定目標(biāo)完不成，后期評(píng)價(jià)效果不好，在分解績(jī)效指標(biāo)時(shí)傾向選擇籠統(tǒng)、單一、缺乏針對(duì)性的指標(biāo)，造成指標(biāo)缺乏專(zhuān)業(yè)性、缺乏針對(duì)性，甚至只是對(duì)二級(jí)指標(biāo)的簡(jiǎn)單重復(fù)，更甚至出現(xiàn)故意降低指標(biāo)要求，以便于后期評(píng)價(jià)。但這往往造成預(yù)算編制不詳盡、預(yù)算資金打折扣、項(xiàng)目申報(bào)失敗的惡性循環(huán)。

4.績(jī)效管理缺乏后續(xù)反饋。預(yù)算編制階段確認(rèn)的績(jī)效目標(biāo)不準(zhǔn)確，確認(rèn)的績(jī)效指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，預(yù)算資金使用過(guò)程中，很難按照預(yù)算申報(bào)書(shū)執(zhí)行，當(dāng)初確認(rèn)的指標(biāo)體系就流于形式，對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行后續(xù)評(píng)價(jià)和反饋更無(wú)從談起。這更打擊了進(jìn)行預(yù)算績(jī)效編制的項(xiàng)目單位的積極性，也讓沒(méi)有進(jìn)行認(rèn)真準(zhǔn)備的單位暗自慶幸，讓預(yù)算績(jī)效管理工作難上加難。即使進(jìn)行反饋，反饋形式比較單一，預(yù)算資金的剛性限制，無(wú)法真正兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益上的獎(jiǎng)勵(lì)，一開(kāi)始設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)不恰當(dāng)，基于這些目標(biāo)進(jìn)行的評(píng)價(jià)也往往難以令人信服。

二、全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立

通過(guò)對(duì)代表項(xiàng)目的實(shí)地訪(fǎng)談，本文建立了以平衡記分卡為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，首先從四個(gè)維度建立一級(jí)指標(biāo)，并對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行層層分解，設(shè)立二級(jí)指標(biāo)，為了增加績(jī)效指標(biāo)的可操作性，同時(shí)發(fā)揮項(xiàng)目申報(bào)單位的主觀能動(dòng)性，分解三級(jí)指標(biāo)時(shí)本文主要設(shè)立指導(dǎo)性指標(biāo)框架，建立三級(jí)指標(biāo)庫(kù)，并放松對(duì)指標(biāo)個(gè)數(shù)和指標(biāo)權(quán)重的要求，由項(xiàng)目申報(bào)單位自主從指標(biāo)庫(kù)中進(jìn)行選擇，并逐年根據(jù)項(xiàng)目情況對(duì)指標(biāo)庫(kù)進(jìn)行更新和調(diào)整。該指標(biāo)體系以組織戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，目的是實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略和績(jī)效目標(biāo)的一致、財(cái)務(wù)指標(biāo)與業(yè)務(wù)指標(biāo)并重，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)拉動(dòng)財(cái)務(wù)、財(cái)務(wù)監(jiān)督業(yè)務(wù)的良性循環(huán)。

Z大學(xué)各類(lèi)的專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)，一方面由上級(jí)垂直管理部門(mén)決定，另一方面與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，還應(yīng)該涵蓋自己的組織目標(biāo)。因此，確定BSC為基礎(chǔ)的績(jī)效指標(biāo)體系，就是要BSC的四個(gè)維度與上級(jí)管理部門(mén)的制度要求相融合，形成一套便于理解并具有可操作性的三層指標(biāo)體系。具體操作上，可以將四個(gè)維度細(xì)化成三級(jí)指標(biāo)庫(kù)，其中一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行固定，三級(jí)指標(biāo)要體現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)性和可行性，分解結(jié)果（見(jiàn)表1）。

這套績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有以下特征：一是整套指標(biāo)體系以平衡記分卡的四個(gè)維度為視角，以預(yù)算資金的績(jī)效目標(biāo)為準(zhǔn)繩，以專(zhuān)項(xiàng)資金的審批立項(xiàng)、過(guò)程管理和結(jié)項(xiàng)評(píng)價(jià)為邏輯編制;二是指標(biāo)體系中的一、二級(jí)指標(biāo)相對(duì)固定，三級(jí)指標(biāo)由項(xiàng)目申報(bào)單位自主擬定，數(shù)量以3—5個(gè)為宜;三是三級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)權(quán)重由申報(bào)單位自行確定，由預(yù)算組織單位進(jìn)行審核調(diào)整;四是三級(jí)指標(biāo)可以根據(jù)預(yù)算組織單位提供的指標(biāo)庫(kù)選取，也可由項(xiàng)目申報(bào)單位自行抽取。

三、基于BSC的高?？?jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)用分析

為了檢驗(yàn)以平衡記分卡四個(gè)維度為基礎(chǔ)的全面預(yù)算指標(biāo)體系實(shí)施效果，Z大學(xué)從2016—2018年全校專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算項(xiàng)目中抽取了18個(gè)作為試點(diǎn)，要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按照績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系重新整理預(yù)算資金項(xiàng)目申報(bào)書(shū)，項(xiàng)目結(jié)束按照申報(bào)書(shū)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以三年為一個(gè)周期進(jìn)行調(diào)整。

1.財(cái)務(wù)層面。本文以Z大學(xué)財(cái)務(wù)處獲取2016—2018年的分項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)作為財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)源，主要以財(cái)務(wù)處財(cái)務(wù)系統(tǒng)中的預(yù)算資金到位和使用情況作為財(cái)務(wù)層面績(jī)效指標(biāo)完成情況的依據(jù)。經(jīng)過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，三年間不同項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行效率具有明顯的項(xiàng)目類(lèi)別特征，其中公共服務(wù)類(lèi)和教學(xué)類(lèi)項(xiàng)目的執(zhí)行效率相對(duì)較高，項(xiàng)目執(zhí)行效率基本在80%～100%之間，但所有項(xiàng)目普遍存在資金到位時(shí)間滯后，使用時(shí)間過(guò)于集中于第四季度這一現(xiàn)象。但是這部分指標(biāo)完成情況會(huì)受到上級(jí)預(yù)算資金撥付時(shí)間的影響，并不能完全反映預(yù)算資金的使用效率，要與其他非財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行結(jié)合分析。

2.內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面。內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵內(nèi)部過(guò)程，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是項(xiàng)目的立項(xiàng)，主要由項(xiàng)目隸屬職能部門(mén)來(lái)進(jìn)行把控，二是項(xiàng)目的執(zhí)行管理，主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位進(jìn)行控制，這兩個(gè)過(guò)程都對(duì)項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象層面和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面有重要影響。比如學(xué)科類(lèi)里面的“2018年公共分析與計(jì)算平臺(tái)三期裝備計(jì)劃”，不僅業(yè)務(wù)管理制度健全，而且對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)定及考核標(biāo)準(zhǔn)非常清晰明確（如表2所示），在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中自動(dòng)對(duì)服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意情況進(jìn)行調(diào)查，獲得了關(guān)于客戶(hù)滿(mǎn)意度維度的一手資料，業(yè)務(wù)流程也得到大大改善。

3.服務(wù)對(duì)象層面?，F(xiàn)有資金項(xiàng)目從服務(wù)對(duì)象來(lái)看，主要為學(xué)校現(xiàn)有的師生，少量大型學(xué)科項(xiàng)目會(huì)涉及社會(huì)服務(wù)的提供，但基本上不涉及經(jīng)濟(jì)利益，這可能會(huì)降低項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)服務(wù)對(duì)象的關(guān)注，在筆者調(diào)查的重點(diǎn)項(xiàng)目中，教育類(lèi)、學(xué)科建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目都比較注重對(duì)服務(wù)對(duì)象范圍進(jìn)行劃分，并能夠形成書(shū)面調(diào)查問(wèn)卷。但是對(duì)于公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，由于服務(wù)對(duì)象范圍較廣，原來(lái)在執(zhí)行中總是模糊處理，現(xiàn)在績(jī)效評(píng)價(jià)中在三級(jí)指標(biāo)中進(jìn)行細(xì)化分解，項(xiàng)目執(zhí)行中也注重對(duì)服務(wù)對(duì)象的反饋，服務(wù)滿(mǎn)意程度大大提高。

4.學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面?？?jī)效指標(biāo)體系中的學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面主要體現(xiàn)各種效益指標(biāo)，劃分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和可持續(xù)效益，雖然高校的專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目中大多數(shù)不涉及經(jīng)濟(jì)利益，但是為了保證績(jī)效指標(biāo)的完整性，仍然保留“經(jīng)濟(jì)效益”指標(biāo)。在執(zhí)行過(guò)程中，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以根據(jù)需要對(duì)該指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行調(diào)整，如果社會(huì)中提供有類(lèi)似服務(wù)項(xiàng)目，可以參考社會(huì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。比如“2018年高性能計(jì)算平臺(tái)及學(xué)科建設(shè)”中，盡管對(duì)社會(huì)提供計(jì)算服務(wù)不收費(fèi)，但是仍然可以按照社會(huì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)體系運(yùn)行的保障機(jī)制

在對(duì)各個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目為期三年的跟蹤服務(wù)中，筆者發(fā)現(xiàn)BSC視角的全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是指標(biāo)體系中實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)的平衡。長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算資金主要從財(cái)務(wù)方面進(jìn)行考核，由于預(yù)算資金管理制度的剛性，無(wú)法全面評(píng)估資金項(xiàng)目的效率。將其他三個(gè)維度加進(jìn)來(lái)，既調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目執(zhí)行單位的積極性，又能夠?qū)?xiàng)目執(zhí)行情況做出客觀評(píng)價(jià)。二是落實(shí)高校的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。績(jī)效目標(biāo)管理通過(guò)確定高校的整體績(jī)效目標(biāo)，再對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分解，落實(shí)在組織的一系列行為活動(dòng)中。平衡記分卡的四個(gè)維度既考慮了內(nèi)部業(yè)務(wù)流程與外部服務(wù)對(duì)象的平衡以及結(jié)果衡量與未來(lái)發(fā)展的平衡，突破了以往預(yù)算評(píng)價(jià)的限制，真正實(shí)現(xiàn)了“全面預(yù)算+全程預(yù)算”的指導(dǎo)思想。

通過(guò)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的連續(xù)跟蹤，筆者也發(fā)現(xiàn)BSC的績(jī)效評(píng)價(jià)體系在執(zhí)行中也存在一定的困難，比如三級(jí)指標(biāo)的選取要保證指標(biāo)間的相關(guān)性和適當(dāng)性，具有很大的難度，實(shí)施成本較高，績(jī)效評(píng)價(jià)從始到終的執(zhí)行難度較大，全員參與的積極性較低等等。因此，筆者建議績(jī)效評(píng)價(jià)體系的實(shí)施要建立以下保障機(jī)制。

1.建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制。學(xué)校建立財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)總體工作，財(cái)務(wù)處是績(jī)效評(píng)價(jià)的歸口管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織工作，專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目的日常管理由各職能部門(mén)負(fù)責(zé)，實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)制度，包括立項(xiàng)、日常管理和結(jié)項(xiàng)。各職能部門(mén)在對(duì)所有申報(bào)項(xiàng)目建立項(xiàng)目庫(kù)，按照學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展需要安排項(xiàng)目，實(shí)施3—5年的滾動(dòng)管理，非入庫(kù)項(xiàng)目當(dāng)年預(yù)算資金不予考慮，已入庫(kù)項(xiàng)目可以?xún)?yōu)先安排資金，可以提前項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)點(diǎn)，克服項(xiàng)目資金由于預(yù)算撥付的限制到位晚、項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度拖延、資金運(yùn)用不及時(shí)的現(xiàn)象。

2.實(shí)行預(yù)算項(xiàng)目“自評(píng)+他評(píng)”制度。專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施完成后，實(shí)行“自評(píng)+他評(píng)”制度，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位對(duì)照申報(bào)表中的績(jī)效指標(biāo)設(shè)定，撰寫(xiě)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效自評(píng)報(bào)告，然后由財(cái)務(wù)處組織職能部門(mén)聘請(qǐng)專(zhuān)家檢查考核，所有考核結(jié)果報(bào)學(xué)?？?jī)效考評(píng)小組最后決定，對(duì)每年的評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施經(jīng)濟(jì)利益反饋。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，構(gòu)建有平衡記分卡四個(gè)維度的全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，充分考慮了高校全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的可操作性，能夠促進(jìn)預(yù)算管理工作的良性循環(huán)，提高預(yù)算資金執(zhí)行效率的評(píng)價(jià)水平，促進(jìn)高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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