田曉雷

摘要：自新政府會計制度的全面實施，行政事業(yè)單位在財政預(yù)算管理工作上不斷進行深化改革，以加強預(yù)算績效管理的方式提升財政資金的使用效益，從而也提高預(yù)算管理的應(yīng)用成效。但由于行政事業(yè)單位的剛性支出項目相對多元化，這給單位組織的預(yù)算管理工作帶來了一定的難度，而當(dāng)前大多數(shù)行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理方面缺乏經(jīng)驗，在預(yù)算績效管理活動開展過程中存在著一些共性問題，影響了項目績效評價結(jié)果的科學(xué)性。本文以行政事業(yè)單位為主體，研究行政事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算績效管理的有效策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算績效管理;對策分析

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的主要問題

（一）預(yù)算績效管理意識淡薄

行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績效管理工作的過程中，往往以政府的政策文件作為導(dǎo)向，但在實際應(yīng)用過程中，由于預(yù)算項目眾多、財政資金使用領(lǐng)域比較廣泛等，在績效評價具體落實與操作上還存在著一定的難點問題。

單位績效管理理念有待進一步加強。公益性質(zhì)和服務(wù)性質(zhì)的行政事業(yè)單位在正常運轉(zhuǎn)過程中，以財政資金收入作為主要的支出來源。受傳統(tǒng)的管理體制影響，行政事業(yè)單位內(nèi)普遍存在著對財政資金使用意識淡薄的問題，甚至對預(yù)算績效管理工作重視程度不高。一些單位忽視財政資金的使用效益，錯誤地認(rèn)為預(yù)算績效管理增加了單位的工作量、減少了預(yù)算資金撥付，對預(yù)算績效管理工作存在著被動應(yīng)付和抵觸的情緒[1]。而預(yù)算績效管理工作與單位的業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門以及人力資源管理部門等具有較強的聯(lián)系性，缺乏相關(guān)職能部門的配合，造成預(yù)算績效管理工作難以順利推進。

（二）預(yù)算績效管理機制不健全

預(yù)算績效評價在實際應(yīng)用中，其根本目的就是為了以評價結(jié)果作為反饋內(nèi)容，不斷改進預(yù)算管理執(zhí)行過程中存在的問題，形成預(yù)算閉環(huán)管理，從而減少財政資金使用不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)痊F(xiàn)象。但是在現(xiàn)階段，大部分行政事業(yè)單位已經(jīng)依據(jù)政策需求建立了預(yù)算績效管理體系，但該機制在應(yīng)用中缺乏完善性，無法對單位各項經(jīng)濟活動進行有效考核。一方面，行政事業(yè)單位內(nèi)存在著崗位職權(quán)劃分不明的問題，尤其在監(jiān)督管理機制尚未健全的情況下，很難對關(guān)鍵崗位發(fā)揮監(jiān)管作用，造成預(yù)算績效管理不嚴(yán);另一方面，在預(yù)算績效考核指標(biāo)體系的設(shè)計過程中，沒有綜合考慮行政事業(yè)單位在業(yè)務(wù)特征及管理職能等方面的差異性，也沒有立足于單位發(fā)展的實際情況，直接借鑒或照搬其他行政事業(yè)單位的考核指標(biāo)體系，造成預(yù)算績效管理脫離實際。

（三）預(yù)算績效管理缺乏執(zhí)行力

為了加強對預(yù)算績效運行過程的監(jiān)督管理，提升績效目標(biāo)執(zhí)行率，行政事業(yè)單位需要建立相應(yīng)的保障制度。但實際上，部分行政事業(yè)單位存在著“重編制、輕管理”的問題，即只看重績效目標(biāo)的設(shè)計和下達，但沒有針對預(yù)算績效運行全過程建立有效的跟蹤運行機制;另一方面，行政事業(yè)單位尚未將預(yù)算績效管理與獎懲機制直接掛鉤，無法調(diào)動內(nèi)部員工對預(yù)算管理的參與積極性，缺乏對員工的支配與控制能力，從而造成預(yù)算績效實施成效較低。此外，我國大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算績效考核工作往往都是以年度預(yù)算執(zhí)行為一個周期，考核周期過長雖然可以緩解預(yù)算部門及人力資源部門的工作壓力，但難免會造成預(yù)算執(zhí)行松弛，繼而使得預(yù)算績效考核流于形式。

（四）評價與反饋體系不夠完善

行政事業(yè)單位存在著預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用程度不高的問題。以財政資金預(yù)算績效管理為例，行政事業(yè)單位可以依據(jù)財政預(yù)算績效評價結(jié)果作為各項經(jīng)濟決策、資源調(diào)配的參考依據(jù)，以確保單位的資金運行能夠健康高效。但目前，很多單位缺乏完善的評價與反饋體系，一方面是因為單位重視事后評價，且往往以自評的方式評價預(yù)算執(zhí)行，在缺乏外部監(jiān)管的情況下，無法保證考核結(jié)果的質(zhì)量;另一方面，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用范圍有限，僅體現(xiàn)在了項目績效目標(biāo)批復(fù)方面，局限于業(yè)務(wù)管理層面，繼而削弱了預(yù)算績效管理工作的優(yōu)勢[2]。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化對策

（一）強化預(yù)算績效管理理念

在2018年我國政府相關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》政策文件，針對行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理制定了最高標(biāo)準(zhǔn)。在剛性的政策規(guī)定下，各預(yù)算部門必須要樹立預(yù)算績效管理理念，轉(zhuǎn)變“重支出、輕結(jié)果”的管理模式，將各項業(yè)務(wù)活動、經(jīng)濟支出等與績效管理工作直接掛鉤，實現(xiàn)“凡事必問效，問效必監(jiān)督”的規(guī)范管理體系。在這一理論指導(dǎo)下，行政事業(yè)單位一方面要加大內(nèi)部宣傳工作，通過員工培訓(xùn)、下發(fā)文件等方式提升基層人員對預(yù)算績效管理的重視程度;另一方面，以預(yù)算管理部門和人力資源部門作為預(yù)算績效管理的牽頭部門，在其他業(yè)務(wù)職能部門的積極配合下開展預(yù)算考核工作，并通過打通信息溝通渠道、推進業(yè)財融合等方式加強各部門之間的聯(lián)系，為預(yù)算績效管理工作創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

（二）創(chuàng)新預(yù)算管理方法

為了更好地推進預(yù)算績效管理工作的順利開展，行政事業(yè)單位需要創(chuàng)新預(yù)算管理方法。其一，針對單位當(dāng)前適用的預(yù)算定額和項目庫的管理模式進行調(diào)整，在增量預(yù)算編制法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位預(yù)算項目支出的特征，將彈性預(yù)算、零基預(yù)算、滾動預(yù)算等方法納入預(yù)算編制過程中，實現(xiàn)多元化編制。既要以業(yè)務(wù)預(yù)測量作為依據(jù)為不同部門設(shè)置預(yù)算定額，還要重視大額預(yù)算項目的事前審批與論證環(huán)節(jié)，通過集體討論、市場調(diào)研等方式對項目進行風(fēng)險排序，選擇價值更高的項目;同時，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制流程要嚴(yán)格遵循“二上二下”的編制原則，將預(yù)算管理內(nèi)容細(xì)化為基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算，并在預(yù)算編制前期對各個部門的預(yù)算數(shù)據(jù)進行采集和分析，加強預(yù)算初稿的審核，結(jié)合近三年內(nèi)部門預(yù)算執(zhí)行情況，在嚴(yán)格按照“績效優(yōu)先”原則的基礎(chǔ)上實現(xiàn)預(yù)算資金的合理調(diào)配，以保證預(yù)算編制環(huán)節(jié)的真實性和精確性。其二，行政事業(yè)單位要不斷推進公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，即以預(yù)算績效目標(biāo)為基準(zhǔn)點，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)職能及服務(wù)性質(zhì)，建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，并針對當(dāng)前的國庫集中支付模式制定相應(yīng)的管理制度和操作流程，明確各個部門及崗位的經(jīng)濟管理責(zé)任。此外，行政事業(yè)單位還可以充分利用管理會計功能，由管理會計人員參與到成本控制、目標(biāo)成本管理以及預(yù)算管理等工作環(huán)節(jié)中，發(fā)揮管理會計的前瞻性作用，為預(yù)算績效管理提供更加可靠的信息依據(jù)。

（三）構(gòu)建預(yù)算績效考核指標(biāo)體系

在預(yù)算績效管理工作開展過程中，預(yù)算績效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建是核心環(huán)節(jié)，它能夠全面反映出預(yù)算考核的客觀公正性。對于行政事業(yè)單位來說，預(yù)算績效考核指標(biāo)體系的建構(gòu)既要基于不同維度和不同階段建立全方位考核指標(biāo)，還要突出行政事業(yè)單位的公益性特征，以經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響作為指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則[3]。以醫(yī)療事業(yè)單位為例，可以將醫(yī)院的預(yù)算績效評價劃分為三方面內(nèi)容，其一是成本費用方面的評價，評價指標(biāo)設(shè)置以業(yè)務(wù)評價為主、財務(wù)指標(biāo)為輔，以預(yù)算績效評價結(jié)果反映醫(yī)院成本費用中心對成本支出的控制效果;其二，對醫(yī)院的收入費用進行評價，由于醫(yī)院收入來源由醫(yī)療醫(yī)技科室承擔(dān)，因此在評價指標(biāo)設(shè)置過程中采取財務(wù)與業(yè)務(wù)指標(biāo)并重的方式，以預(yù)算績效考核結(jié)果反映收入中心的預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行率;其三，針對醫(yī)院的投資中心進行考核，以財務(wù)指標(biāo)為主，業(yè)務(wù)指標(biāo)為輔，主要反映醫(yī)院資金投入與產(chǎn)出的比率。在具體的評價指標(biāo)設(shè)計中，公立醫(yī)院可以引進BSC評價法，將評價指標(biāo)細(xì)化為財務(wù)、患者、業(yè)務(wù)、學(xué)習(xí)成長這四個維度，采用財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)結(jié)合、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合的方法。例如：從財務(wù)維度可以將考核指標(biāo)細(xì)化為收入預(yù)算完成率、收入增長率、成本費用控制率、資金流動比率、收支結(jié)余率等;患者維度將考核指標(biāo)細(xì)化為服務(wù)滿意度和社會影響度;業(yè)務(wù)維度將考核指標(biāo)細(xì)化為預(yù)算精準(zhǔn)率、預(yù)算差異率、預(yù)算反饋及時性等;學(xué)習(xí)成長維度則可以將考核指標(biāo)細(xì)化為醫(yī)務(wù)人員培訓(xùn)費用、醫(yī)療技術(shù)增長率和醫(yī)務(wù)人員滿意程度等。

（四）健全預(yù)算績效管理體系

預(yù)算績效管理將預(yù)算管理與績效考核有機結(jié)合，是提升預(yù)算執(zhí)行效率的管理工具。在實際應(yīng)用過程中，行政事業(yè)單位要健全預(yù)算績效管理體系，做好制度保障建設(shè)工作。在這一過程中，行政事業(yè)單位要結(jié)合發(fā)展地區(qū)的經(jīng)營規(guī)劃和單位的實際情況，合理統(tǒng)籌安排各業(yè)務(wù)活動及重大項目，在符合實際且指標(biāo)可細(xì)化量化考核的基礎(chǔ)上合理設(shè)置預(yù)算績效管理目標(biāo);其次，落實預(yù)算績效考核工作的責(zé)任主體，并細(xì)化到各個職能部門與崗位層面上，要求各業(yè)務(wù)部門要充分配合預(yù)算考核相關(guān)部門的工作，對失職環(huán)節(jié)追究責(zé)任到個人;最后，行政事業(yè)單位要明確預(yù)算管理在績效考核中的核心地位，建立聯(lián)系內(nèi)外的溝通機制，在接受當(dāng)?shù)刎斦块T監(jiān)督的同時，也要充分利用信息系統(tǒng)采集預(yù)算執(zhí)行信息、建立信息反饋機制，在自我評價與外部監(jiān)督的雙重管理下，提升預(yù)算績效評價工作的透明性和公正性。此外，為了強化預(yù)算績效考核對內(nèi)部人員的控制力度，行政事業(yè)單位可以將預(yù)算績效考核細(xì)化為月度、季度和年度考核，并建立完善的預(yù)算執(zhí)行跟蹤機制，避免制度松弛造成人員工作懈怠等現(xiàn)象，從整體上提升單位的工作效率。

（五）充分利用績效評價結(jié)果和反饋

預(yù)算績效評價結(jié)果的運用是行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理活動的最終目的，因此，行政事業(yè)單位應(yīng)建立完善的內(nèi)部控制管理制度，樹立“以效益定支出”的預(yù)算收支管理理念，嚴(yán)厲打擊超預(yù)算或無預(yù)算支出等現(xiàn)象，加強對預(yù)算執(zhí)行過程的控制;同時，將預(yù)算考核評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算編制的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，并做好各部門的預(yù)算增減工作，充分發(fā)揮預(yù)算績效評價結(jié)果在財政資金調(diào)配中的指導(dǎo)作用。此外，單位還要將預(yù)算績效考核結(jié)果與員工個人利益建立效益聯(lián)動關(guān)系，基于完善的激勵機制和獎懲制度下，強化人員控制，貫徹落實預(yù)算績效考核工作。

（六）建立預(yù)算績效信息系統(tǒng)

預(yù)算績效管理工作是一項流程繁瑣且技術(shù)性較強的工作，需要信息技術(shù)作為輔助和支持。因此，行政事業(yè)單位要重視預(yù)算績效信息化系統(tǒng)的建設(shè)與投入，基于預(yù)算基礎(chǔ)資料信息數(shù)據(jù)庫，建立預(yù)算績效評價信息溝通機制，提升內(nèi)部信息的互通效率。另外，行政事業(yè)單位還可以在信息化應(yīng)用過程中，將績效評價與電子政務(wù)進行有機結(jié)合，采用信息手段建立預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系，提升績效考核的公正性和客觀性。

三、結(jié)束語

綜上所述，對于行政事業(yè)單位來說，預(yù)算績效管理工作的開展既是基于政策導(dǎo)向下的必然舉措，也是單位提升財政資金管理水平的有效手段。因此，行政事業(yè)單位要從轉(zhuǎn)變管理意識、健全管理體系、合理設(shè)計考核指標(biāo)、充分利用考核結(jié)果等層面出發(fā)，優(yōu)化考核流程，促進單位健康可持續(xù)性發(fā)展。

參考文獻：

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