重慶市縣級(jí)公共圖書館經(jīng)費(fèi)收支現(xiàn)狀及優(yōu)化策略

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(重慶市南岸區(qū)圖書館，重慶 400060)

0 引言

圖書館是國家文化發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是滋養(yǎng)民族心和培養(yǎng)文化自信的重要場所?？h級(jí)公共圖書館是公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，是一個(gè)區(qū)域文明程度的重要標(biāo)志，反映著地方政府對公共文化建設(shè)的認(rèn)知水平。提高縣級(jí)公共圖書館服務(wù)效能、對經(jīng)費(fèi)進(jìn)行合理使用、對財(cái)務(wù)進(jìn)行科學(xué)管理是其中不可缺少的一環(huán)，科學(xué)合理的財(cái)務(wù)管理是不斷滿足城市居民對公共文化服務(wù)需要的重要物質(zhì)保證，是實(shí)現(xiàn)公共圖書館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代圖書館管理不斷走向成熟的標(biāo)志。

按照《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館公共圖書館文化館 (站)免費(fèi)開放工作的意見 》相關(guān)要求，2011年年底之前，全國所有公共圖書館、文化館( 站) 實(shí)現(xiàn)無障礙、零門檻進(jìn)入，公共空間設(shè)施場地全部免費(fèi)開放，所提供的基本服務(wù)項(xiàng)目全部免費(fèi)[1]。以重慶市為例，《2012年中國圖書館年鑒》的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，2011年6月1日前，重慶市公共圖書館已全部實(shí)現(xiàn)免費(fèi)開放[2]。

本研究收集統(tǒng)計(jì)了2012---2018年六年出版的《中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的“各地區(qū)縣級(jí)公共圖書館基本情況”數(shù)據(jù)，并對2011---2017年實(shí)現(xiàn)免費(fèi)開放以來重慶市縣級(jí)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)狀況進(jìn)行分析研究，總結(jié)了其特點(diǎn)和存在的問題。

1 重慶市縣級(jí)公共圖書館經(jīng)費(fèi)現(xiàn)狀

公共圖書館作為公益性文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，其對應(yīng)的經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)較為簡單，可分為經(jīng)費(fèi)收入和經(jīng)費(fèi)支出兩個(gè)部分。現(xiàn)選取經(jīng)費(fèi)收入合計(jì)、財(cái)政撥款、經(jīng)費(fèi)支出合計(jì)、工資福利支出、對個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出、商品和服務(wù)支出、其他資本性支出、新增藏量購置費(fèi)為本次研究的主要指標(biāo)，并對經(jīng)費(fèi)收入、經(jīng)費(fèi)使用、經(jīng)費(fèi)流向以及各項(xiàng)支出費(fèi)用之間的比例關(guān)系進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，總結(jié)其特點(diǎn)。

1.1 整體現(xiàn)狀

2011---2017年重慶市縣級(jí)公共圖書館經(jīng)費(fèi)收支綜合情況如表1所示：收支總額增幅除2013年出現(xiàn)負(fù)增長外，整體保持增長趨勢，其中2012年收入較上年增幅為100.09%，支出較上年增幅為91.09%，主要原因是2011年6月全面落實(shí)免費(fèi)開放政策。為更好的為讀者提供服務(wù)，政府加大了對公共圖書館事業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入，經(jīng)費(fèi)主要用于館舍改造、人員配備、文獻(xiàn)藏量補(bǔ)充、設(shè)施設(shè)備維護(hù)等方面。

表1 重慶市縣級(jí)公共圖書館經(jīng)費(fèi)收支綜合情況

1.2 經(jīng)費(fèi)收支各項(xiàng)指標(biāo)現(xiàn)狀

在年鑒數(shù)據(jù)中，縣級(jí)公共圖書館經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥款收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入、其他收入6個(gè)主要部分組成。公共圖書館公益性的性質(zhì)決定了其經(jīng)費(fèi)來源主要為財(cái)政撥款收入，如表2所示：2011---2017年財(cái)政撥款收入在經(jīng)費(fèi)總收入中的占比均在90%以上，其中2017年所占比重最高，達(dá)97.61%。

按照經(jīng)濟(jì)分類劃分，即從支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途的角度進(jìn)行劃分，經(jīng)費(fèi)支出包含工資福利支出、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出、商品和服務(wù)支出、其他資本性支出。工資福利支出主要指公共圖書館在職在編人員的基本工資及五險(xiǎn)二金等支出。對個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出是指公共圖書館離退休人員的健康休養(yǎng)費(fèi)及醫(yī)療補(bǔ)助等經(jīng)費(fèi)支出。本研究將工資福利支出與個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出兩項(xiàng)統(tǒng)稱為人員支出。如表3所示：人員支出占比在29.91%～49.92%，超過當(dāng)年總支出的1/3，是公共圖書館總支出的主要部分。雖然商品和服務(wù)支出在逐年增加，但在總支出中的比重仍然較少。

表2 重慶市縣級(jí)公共圖書館財(cái)政撥款收入在經(jīng)費(fèi)總收入中的占比

表3 重慶市縣級(jí)公共圖書館經(jīng)費(fèi)支出情況的各項(xiàng)占比

從表4可知，2011---2017年其他資本性支出呈動(dòng)態(tài)波動(dòng)的特征，但2012、2015年出現(xiàn)了峰值 61.33%、53.05%，明顯高于其他年份。年鑒中，其他資本性支出指標(biāo)包含各種設(shè)備購置費(fèi)和新增藏量購置費(fèi)兩項(xiàng)，這與2011年6月重慶市財(cái)政為全面落實(shí)免費(fèi)開放政策而一次性撥付的專項(xiàng)新增藏量購置費(fèi)和各種設(shè)備購置費(fèi)密切相關(guān)。

表4 重慶市縣級(jí)公共圖書館其他資本性支出的增長率及占比

2 重慶市縣級(jí)公共圖書館經(jīng)費(fèi)收支中存在的問題

2.1 收入來源相對單一

通過現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)重慶市縣級(jí)公共圖書館經(jīng)費(fèi)收入90%以上來源于財(cái)政撥款，經(jīng)費(fèi)來源相對比較單一，對財(cái)政撥款的依賴性較大，其他經(jīng)濟(jì)來源的占比微乎其微，經(jīng)費(fèi)來源渠道不均衡，給公共圖書館的長期發(fā)展帶來了一定風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府重視公共圖書館的程度幾乎對當(dāng)?shù)毓矆D書館的發(fā)展起著決定性作用，致使公共圖書館嚴(yán)重缺乏自主創(chuàng)新發(fā)展的能力。

2.2 人員經(jīng)費(fèi)支出占比較大

編制內(nèi)“人員支出”由地方財(cái)政嚴(yán)格按照地方人事綜合管理部門核準(zhǔn)的崗位類別、數(shù)量及等級(jí)列入財(cái)政預(yù)算給予撥付，但目前重慶市各區(qū)縣公共圖書館均存在人員編制不足的情況。按照第六次全國縣級(jí)以上公共圖書館評估定級(jí)工作指標(biāo)要求[3]，每兩萬服務(wù)人口需配備1名員工計(jì)算，為滿足讀者服務(wù)需求，很多公共圖書館采取了外聘人員的方式，但外聘人員工資無財(cái)政保障，只能從各館的免費(fèi)開放運(yùn)行經(jīng)費(fèi)中列支，而且占比較大，在保障人員支出的情況下勢必會(huì)擠占業(yè)務(wù)費(fèi)，影響圖書館正常業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展，還會(huì)導(dǎo)致其他服務(wù)無法得到保障。政府的投入主要是為了保障公共圖書館的生存，而不是保障公共圖書館的服務(wù)，這種不平衡嚴(yán)重影響了公共圖書館的公共文化服務(wù)水平及創(chuàng)新性發(fā)展。

2.3 業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用無法保障

商品和服務(wù)支出反映了單位購買商品和服務(wù)的支出(不包括用于購置固定資產(chǎn)的支出)，既包含水電費(fèi)、維護(hù)費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等日常運(yùn)行費(fèi)用，也包含公共圖書館開展閱讀推廣、文化交流、參考咨詢、教育培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)等各類業(yè)務(wù)費(fèi)用。近年來，重慶市縣級(jí)公共圖書館商品和服務(wù)支出費(fèi)用逐年增加，但在總支出中所占比重仍然較少，在保障人員支出與日常運(yùn)行費(fèi)用外，業(yè)務(wù)費(fèi)用的占比少之又少，業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用無法得到保障，導(dǎo)致公共圖書館在發(fā)揮閱讀推廣職能上受到限制，不能滿足市民日益豐富的文化需求。

2.4 設(shè)備與圖書購置費(fèi)有待提高

年鑒中，其他資本性支出指標(biāo)包含各種設(shè)備購置費(fèi)和新增藏量購置費(fèi)兩項(xiàng)。近年來，隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，自助借還書設(shè)備、可視化系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、電子閱覽設(shè)備等層出不窮，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和滿足讀者數(shù)字化閱讀的需求，各地公共圖書館的設(shè)備采購經(jīng)費(fèi)投入逐年增多，主要用于采購各類數(shù)字化設(shè)備和強(qiáng)化館內(nèi)數(shù)字化建設(shè)水平。做好圖書館藏建設(shè)工作是提高圖書館服務(wù)水平的基礎(chǔ)條件，只有豐富藏書結(jié)構(gòu)才能滿足讀者的閱讀需求，進(jìn)而提高到館率，增加業(yè)務(wù)量。

3 重慶市縣級(jí)公共圖書館經(jīng)費(fèi)收支問題優(yōu)化對策

3.1 加強(qiáng)法制建設(shè)和職能宣傳，政府加大對經(jīng)費(fèi)的保障力度

圖書館屬第一類公益性事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)的主要來源是財(cái)政撥款，當(dāng)?shù)卣畬矆D書館事業(yè)的重視程度直接決定了對圖書館投資的力度，對當(dāng)?shù)毓矆D書館事業(yè)的發(fā)展起著關(guān)鍵作用，可通過公共圖書館立法及職能宣傳來加強(qiáng)政府對于公共圖書館價(jià)值的認(rèn)知，這樣才能擴(kuò)大政府對公共圖書館的投資。

3.1.1 進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，細(xì)化經(jīng)費(fèi)保障條款

2018年1月1日施行的《中華人民共和國公共圖書館法》第四條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書館事業(yè)納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付。該條款明確了提供經(jīng)費(fèi)的責(zé)任主體，為各地公共圖書館經(jīng)費(fèi)保障提供了法律支撐。但從另一個(gè)角度來看，《公共圖書館法》仍缺乏更加數(shù)量化、指標(biāo)化的條款保障，地方政府對于公共圖書館的投入多少仍受制于當(dāng)?shù)卣畬τ诠矆D書館事業(yè)的價(jià)值認(rèn)知，而非隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而靈活動(dòng)態(tài)調(diào)整經(jīng)費(fèi)比例。

3.1.2 加強(qiáng)職能宣傳，提高政府對公共圖書館的重視程度

第一，充分發(fā)揮自身職能，加強(qiáng)與政府的合作與聯(lián)系?！兜诹稳珖?jí)以上公共圖書館評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則》中將提供政府公開信息及立法決策信息服務(wù)作為評分項(xiàng)，公共圖書館應(yīng)提供政府公開信息服務(wù)，在館內(nèi)設(shè)置政府公開信息查詢專區(qū)，并設(shè)有專門的政府信息查閱標(biāo)識(shí)和相關(guān)設(shè)施設(shè)備，還需提供紙質(zhì)政府文件及政府可公開的各種材料。立法服務(wù)是指為人大立法部門以及人大代表提供的各類信息服務(wù)，包括為“兩會(huì)”服務(wù)。決策服務(wù)是指為黨和政府的決策部門以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提供的各類信息服務(wù)。公共圖書館應(yīng)利用文獻(xiàn)資源優(yōu)勢重視政府決策的信息需求，主動(dòng)為黨和政府的決策部門以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提供有用、準(zhǔn)確的信息咨詢服務(wù)，提高政府對公共圖書館的重視程度，以加大對公共圖書館的投資力度。第二，提升服務(wù)質(zhì)量，切實(shí)滿足市民公共文化需求。近年來，重慶市各縣級(jí)公共圖書館在分館建設(shè)、24小時(shí)自助圖書館、數(shù)字圖書館等方面不斷創(chuàng)新，加強(qiáng)場館建設(shè)，開展豐富多彩的全民閱讀活動(dòng)，給市民帶來了全新的閱讀體驗(yàn)，豐富了市民的文化生活，在提高市民文化素質(zhì)和傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面發(fā)揮了重要作用，使各項(xiàng)服務(wù)更加貼近市民需求，提高了公眾對于公共圖書館的依賴度。

3.2 科學(xué)優(yōu)化預(yù)算編制，提高資金到位率

為提高財(cái)政資金使用效益，重慶市全面施行預(yù)算編制和績效管理一體化，并對預(yù)算實(shí)行公開評審。對于重慶市各縣級(jí)公共圖書館來說，編制內(nèi)容完整、指向明確、細(xì)化量化、合理可行的年初預(yù)算計(jì)劃尤為重要。在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，要增加各業(yè)務(wù)部門對于預(yù)算編制的參與度，并結(jié)合館內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)需求詳細(xì)、全面的對下年的人員支出、公用支出、全民閱讀活動(dòng)、圖書購置、數(shù)字資源采購等各項(xiàng)支出進(jìn)行合理規(guī)劃，提前計(jì)劃好年度重點(diǎn)項(xiàng)目，細(xì)化項(xiàng)目支出，按照績效管理指標(biāo)制作出詳細(xì)的績效評價(jià)體系，提高年初預(yù)算的科學(xué)性與合理性，提高資金到位率，提高財(cái)政資金使用的合理性。第一，人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算?？紤]在編人員不足的情況，可結(jié)合縣級(jí)公共圖書館業(yè)務(wù)需求做好外聘人員的費(fèi)用預(yù)算，這樣有利于縣級(jí)公共圖書館高素質(zhì)人才隊(duì)伍的建設(shè)。第二，商品和服務(wù)支出預(yù)算。重慶市縣級(jí)公共圖書館商品服務(wù)支出在總支出中占比較少，主要是業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)投入不足，一直以來，預(yù)算編制與業(yè)務(wù)活動(dòng)都處于脫節(jié)狀態(tài)，建議財(cái)務(wù)人員在制定經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門的溝通，需依據(jù)館內(nèi)實(shí)際的業(yè)務(wù)活動(dòng)情況來制定全面而系統(tǒng)的預(yù)算計(jì)劃。第三，其他資本性支出。近年來，為滿足讀者對于數(shù)字化閱讀的需求，自助借還設(shè)備、24小時(shí)自助圖書館、有聲圖書館等新形態(tài)的公共圖書館服務(wù)層出不窮，為此，公共圖書館購買數(shù)字化設(shè)備的經(jīng)費(fèi)支出也有所增加。但讀者對于紙質(zhì)圖書和期刊的需求仍然是通過縣級(jí)公共圖書館來滿足，館藏建設(shè)依然是圖書館的基本。因此，在制定預(yù)算時(shí)要兼顧數(shù)字資源建設(shè)與紙質(zhì)圖書館藏建設(shè)，滿足讀者的多元化閱讀需求和市民對基本公共文化服務(wù)的需求，提高財(cái)政資金使用效益。

3.3 完善自身財(cái)務(wù)管理制度，確保經(jīng)費(fèi)使用落到實(shí)處

經(jīng)費(fèi)管理不善會(huì)使得很多投入無效或效率低下，缺乏科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制將加劇經(jīng)費(fèi)短缺的危機(jī)，即使經(jīng)費(fèi)充足也會(huì)因?yàn)樽陨碓蚨焕速M(fèi)，因此，完善自身財(cái)務(wù)管理制度尤為重要。第一，建立適和自身的內(nèi)部控制制度。通過規(guī)范化和科學(xué)化的制度措施來制訂分級(jí)管理規(guī)范，完善專項(xiàng)資金管理制度，并針對資金的管理和使用建立科學(xué)的責(zé)任制。第二，建立貨幣資金使用管理制度。方便公共圖書館對資金實(shí)行合理、有效的監(jiān)管，保證資金使用的安全性，同時(shí)完善資金使用的審批制度，規(guī)范資金管理，對于館內(nèi)大額資金的使用必須嚴(yán)格經(jīng)過集體討論之后再作出決定。第三，規(guī)范政府采購制度。采購圖書及設(shè)備必須嚴(yán)格按照政府采購程序進(jìn)行辦理，做到合規(guī)合法，從效益出發(fā)，全面保障采購質(zhì)量及資金使用的合理性。

4 結(jié)語

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府對于公共圖書館事業(yè)的高度重視，重慶市縣級(jí)公共圖書館經(jīng)費(fèi)收支整體保持增長趨勢，但在收入與支出結(jié)構(gòu)配置上仍存在不足之處。經(jīng)費(fèi)保障是公共圖書館重要的生存條件之一，要做好科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)收入預(yù)算，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，建立健全完善的經(jīng)費(fèi)制度，做好經(jīng)費(fèi)收入與支出的平衡處理，使其能夠更好地發(fā)揮出社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，提高公共圖書館的整體實(shí)力，促進(jìn)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，要充分發(fā)揮基層公共圖書館的職能，弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，創(chuàng)新服務(wù)方式，推動(dòng)全民閱讀，滿足人們的精神文化需求，為建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國貢獻(xiàn)力量。