程旭 吳雪

摘 要：在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。目前，我國城鎮(zhèn)化在發(fā)展進(jìn)程中仍存在總體發(fā)展水平不高、農(nóng)民切身利益和基本權(quán)益得不到有效保障、體制機(jī)制制約、資源要素制約等問題。但在新常態(tài)下，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出以人為本、中高速發(fā)展、高效集約等新特點(diǎn)。因此，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑應(yīng)著眼于新發(fā)展理念、制度改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，適應(yīng)新常態(tài)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài);城鎮(zhèn)化;發(fā)展路徑

中圖分類號：F299.21 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）13-0004-03

2014年5月，習(xí)近平總書記在河南考察時強(qiáng)調(diào)：“中國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)?！痹诋?dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力逐漸加大的背景下，運(yùn)用“新常態(tài)”來定義我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢的。進(jìn)入新常態(tài)說明我國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)與改革開放40年的10%左右的經(jīng)濟(jì)高速增長模式基本告別，經(jīng)濟(jì)逐漸進(jìn)入中高速發(fā)展階段，傳統(tǒng)的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的粗放增長模式已經(jīng)不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長的需要。黨的十八大提出，我國要不斷加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，并且將城鎮(zhèn)化發(fā)展作為我國未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略。國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中強(qiáng)調(diào)，加快實施以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略?？梢?，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，只有清醒認(rèn)識和深刻剖析制約我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要因素，才能做到在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，尊重客觀規(guī)律，以我國的實際國情為依據(jù)，選擇適宜的發(fā)展路徑，從而推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)步發(fā)展。

一、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的約束

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但總體發(fā)展水平不高。目前，中國的經(jīng)濟(jì)在全國人民共同努力下，已經(jīng)實現(xiàn)了平穩(wěn)增長，且經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到了全世界第二位。21世紀(jì)，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速得益于中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，實現(xiàn)了短期高速城鎮(zhèn)化。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，至2018年末，我國城鎮(zhèn)化率為59.6%，這一比率依然低于人均收入與我國相近國家61%的城鎮(zhèn)化水平，更低于發(fā)達(dá)國家的81%的水平，且我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有43.4%左右。以上分析可以明確看出，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快，但總體發(fā)展水平依然不高。相關(guān)研究得出，若城鎮(zhèn)化率每增加1%，將有約1 000萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。由此看來，在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，從土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變問題是新常態(tài)下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的重要問題。

2.城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中農(nóng)民的切身利益和基本權(quán)益得不到有效保障。城鎮(zhèn)化的根本是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，并逐漸向城鎮(zhèn)地區(qū)生活聚集，最終目標(biāo)是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和共同富裕。但是，在這一過程中存在的主要問題有：一是在城鎮(zhèn)化的過程中存在著農(nóng)民非意愿內(nèi)強(qiáng)制拆遷，不尊重農(nóng)民的情況，使他們的切身利益和意愿得不到有效保障;二是失地農(nóng)民的福利、再教育權(quán)利等得不到有效保障;三是現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度和土地補(bǔ)償制度還不夠完善?；谝陨戏治觯诮窈笠粋€時期內(nèi)，要使農(nóng)民的意愿、福利和再教育等權(quán)利得到充分保障，政府必須完善相應(yīng)的規(guī)章制度。

3.體制機(jī)制不完善、不健全影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程。城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程面臨的體制機(jī)制問題。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是行政等級化的管理體制制約城鎮(zhèn)化發(fā)展。按行政級別劃分出的等級較高的城鎮(zhèn)可以利用自身的優(yōu)勢去吸引更好的資源，獲得更多的生產(chǎn)要素（如土地、資本、人才等要素），從而導(dǎo)致區(qū)域城鎮(zhèn)化水平失衡問題、城鎮(zhèn)體系發(fā)展失衡等問題不斷凸顯。即小城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程緩慢，水平偏低，而行政級別較高的大城市，尤其是特大城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快，甚至出現(xiàn)畸形擴(kuò)張。同時，城鎮(zhèn)化這種行政分割現(xiàn)象加劇了城市政府區(qū)域合作之間的限制。二是戶籍制度滯礙城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。戶籍制度附帶著與居民生活相關(guān)的利益，教育、醫(yī)療、就業(yè)等均受到戶籍制度的限制，這成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化中難以逾越的鴻溝。

4.資源要素短缺制約城鎮(zhèn)發(fā)展的速度及規(guī)模。城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模及速度要受到各種資源環(huán)境要素的制約。與傳統(tǒng)的粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式相比，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展更強(qiáng)調(diào)資源有效利用。目前，資源受限和要素短缺仍然是我國資源要素面臨的主要問題，具體體現(xiàn)為：一是資源受限愈演愈烈。盡管我國一直強(qiáng)調(diào)要建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，但由于歷史遺留堆積的這方面問題較多。再加上中國人口基數(shù)大等國情，使得資源環(huán)境的約束仍在強(qiáng)化。我國人均資源占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平相比，并且還面臨著資源運(yùn)用量大、高效利用率低的問題。國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年我國水資源總量為28 761億立方米，人均水資源占有量僅2 075立方米，僅為世界人均水資源總量的1/4左右，而且水資源供需量嚴(yán)重不平衡;城市快速發(fā)展占用大量耕地，使得近年來我國進(jìn)口糧食的需求量增加。二是資金、技術(shù)、人才等要素缺口不斷加大。資金短缺、技術(shù)水平程度較低、人才數(shù)量不足等制約著城市化進(jìn)程，會導(dǎo)致城市化進(jìn)程步伐放慢。

二、新常態(tài)下我國城鎮(zhèn)化的新特征

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國城鎮(zhèn)化也要表現(xiàn)出新特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.城鎮(zhèn)化首要目標(biāo)的轉(zhuǎn)變——“以城為本”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽薄ｋS著城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度逐漸加快，一些地區(qū)將“造城”建設(shè)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要目標(biāo)，這不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)的成本提高，同時加劇了房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中明確強(qiáng)調(diào)，要“堅持以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2015—2018年間，我國常住人口城鎮(zhèn)化率由53.6%上升至59.6%，提高了6.3百分點(diǎn)，年均提高1.6個百分點(diǎn)。2015年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，到2018年提高至43.4%，提高了3.5個百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程逐漸加快的過程中，半城鎮(zhèn)化狀態(tài)問題日益凸顯，嚴(yán)重影響廣大農(nóng)民入城的夢想。為此，中央順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，提出“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下要更加注重滿足人民群眾的需要，更加注重引導(dǎo)社會預(yù)期，這就要改變以城市建設(shè)為要務(wù)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化推進(jìn)路徑，不做表面文章，更加突出以人為本的理念”。2015年、2019年《政府工作報告》中分別提出，堅持以人為核心、發(fā)揮好城鎮(zhèn)化對現(xiàn)代化的支撐作用和進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這些內(nèi)容都進(jìn)一步明確了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。