曹巍 陳政 陳慧卿

摘 要：基于衡陽市農(nóng)民工在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)問題，對衡陽市政府出臺的一系列農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的成效進(jìn)行分析，找出衡陽市農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策實施中存在的問題和不足，進(jìn)而提出優(yōu)化和支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策。

關(guān)鍵詞：衡陽市;農(nóng)民工;返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);政策評估

中圖分類號：F323.6 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）13-0014-02

黨的十八屆三中全會強調(diào)完善就業(yè)和創(chuàng)業(yè)制度機制，建議“完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，形成政府鼓勵創(chuàng)業(yè)、社會支持創(chuàng)業(yè)、職工敢于創(chuàng)業(yè)的新機制”。整個國家都高度重視創(chuàng)業(yè)問題，并逐步建立了相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)機制體系，具有一定的法律保障。各種新措施、新任務(wù)、新要求將極大地鼓勵農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。近年來，衡陽市GDP增速較快，但人才流失現(xiàn)象更為嚴(yán)重。人才流失影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不利于就業(yè)結(jié)構(gòu)的改善，不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，會加速老齡化進(jìn)程，進(jìn)而導(dǎo)致人力資源流失。面對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和升級的壓力，衡陽市出臺了吸引人才的優(yōu)惠政策。許多地方都打過“返鄉(xiāng)證”，開放優(yōu)惠條件，歡迎農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。因此，針對目前我國農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)及創(chuàng)業(yè)問題及現(xiàn)狀，探討優(yōu)化衡陽市農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的對策和建議。

一、衡陽市實施農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的主要問題

2018年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)質(zhì)發(fā)展，創(chuàng)建大眾創(chuàng)業(yè)升級版的意見》;2019年9月，湖南人民政府發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)質(zhì)發(fā)展和創(chuàng)建大眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新升級版的實施意見》。2013年，衡陽市政府首次明確提出支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的若干意見》。隨后，衡陽市委、市政府也相應(yīng)出臺了一系列扶持措施，落實國家和省級黨委、省政府的“創(chuàng)建大眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新升級版”政策，引導(dǎo)和幫助中小企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊和創(chuàng)業(yè)者了解和享受“大眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新升級版”創(chuàng)建政策的紅利，已經(jīng)取得了良好的效果。從總體上講，中央和地方政府出臺的支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策主要包括服務(wù)支持政策、金融貸款政策、稅收優(yōu)惠政策、土地利用優(yōu)惠政策和財政支持政策。因此，本文從服務(wù)支持政策、財政貸款政策、稅收優(yōu)惠政策、土地利用優(yōu)惠政策和財政優(yōu)惠政策五個方面，對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行了分析。

1.農(nóng)民工自身的知識水平有限，經(jīng)驗不足。由于返鄉(xiāng)農(nóng)民工的學(xué)習(xí)能力差異很大，政府組織的培訓(xùn)活動只能考慮到少數(shù)在課堂上具有良好實踐技能的人員，缺乏對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的系統(tǒng)培訓(xùn)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，盡管衡陽市各級政府和社會各界都在為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)營造良好氛圍并提供相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)條件。但是創(chuàng)業(yè)畢竟是一種高風(fēng)險的實踐活動，在創(chuàng)業(yè)失敗或挫折時，創(chuàng)業(yè)者們受到深深的打擊，心灰意冷。政府從多方面對農(nóng)民工的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)開了很多的綠燈，但是這一群體的缺點非常明顯，主要經(jīng)歷的很少，缺乏危機感，心理承受的能力非常薄弱。因此，失敗的時候總是感到忙不過來，有時不能正面面對失敗。

2.如果金融體制改革不到位，很難創(chuàng)業(yè)。銀行貸款是衡陽農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的最關(guān)鍵的創(chuàng)業(yè)基金，具有重要的意義。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，超過25%的農(nóng)民工認(rèn)為政府對小額擔(dān)保貸款的支持不夠，實施效率低。衡陽市的主要銀行和地方商業(yè)銀行在貸款門檻、手續(xù)和利息方面給予衡陽農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大量的優(yōu)惠，但一般而言，受經(jīng)營成本和利潤空間的限制，成為衡陽本地農(nóng)民工返鄉(xiāng)融資的主體。衡陽返鄉(xiāng)農(nóng)民工在創(chuàng)業(yè)開辦企業(yè)期間可以享受優(yōu)惠的政策性貸款，但門檻很高，衡陽農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中金融機構(gòu)借給衡陽返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的資金不多。

3.農(nóng)民工缺乏系統(tǒng)的創(chuàng)業(yè)教育，缺乏創(chuàng)辦企業(yè)的專業(yè)能力。大多數(shù)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是為了生存，科技含量低，創(chuàng)新成分低，容易模仿和模仿，有大量的同行，使得市場競爭激烈，失敗的風(fēng)險很高。盡管衡陽市職能部門對創(chuàng)業(yè)教育給予了很大的支持，但事實上很多職能部門對創(chuàng)業(yè)教育的認(rèn)識還只停留在表面，沒有實際行動。在創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)政策方面，大多數(shù)農(nóng)民工認(rèn)為政府的培訓(xùn)政策尚未落實，有的培訓(xùn)部門為了完成上級賦予的任務(wù)和處理問題，并沒有使農(nóng)民工學(xué)習(xí)真正的技能，他們大多是毫無意義的遵循課文，使得農(nóng)民工對創(chuàng)業(yè)沒有很好地理解，實施能力和風(fēng)險抵抗力是不夠的。

4.政策的執(zhí)行僅僅是一種形式，政府作用未得到充分發(fā)揮。政府對于返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的支持僅僅在于政策上，而政策的落實并沒有落到實處，很多地方農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中并沒有享受到政府的優(yōu)惠政策，或者要真正享受到優(yōu)惠政策的資助還很費勁，因而很難達(dá)到預(yù)期的效果。所以，對于職能部門、縣鄉(xiāng)政府出臺的扶持政策更應(yīng)當(dāng)切合實際，具有可操作性。從實地的問卷調(diào)查來看，60%的農(nóng)民工返鄉(xiāng)后對服務(wù)政策不滿意，這表明政府提供的審批程序仍然比較復(fù)雜，政府工作人員的效率很低，同時我們也間接地看到了對農(nóng)民工的態(tài)度很差，這些問題使得政策的實施仍然只是一種形式，缺少操作性，收效甚微。

二、衡陽市優(yōu)化農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策的對策

1.構(gòu)建農(nóng)民工返鄉(xiāng)金融支持體系，建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基金。衡陽農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持系統(tǒng)的建立，可以有效地節(jié)約辦理企業(yè)許可證的交易成本，使返鄉(xiāng)農(nóng)民工不必花費大量的時間和財力創(chuàng)業(yè)。目前，衡陽市要盡快建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險基金，可以考慮在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一部署下，最好在市政府的統(tǒng)一部署下，設(shè)立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)委員會，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用社共同設(shè)立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基金，每年由農(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鎮(zhèn)）政府協(xié)商確定，對于資金的使用，政府應(yīng)跟蹤和控制資金的使用，避免重大風(fēng)險。

2.制定發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)衡陽市農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。由于衡陽市政府掌握的綜合信息和引導(dǎo)衡陽農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的責(zé)任，在區(qū)域功能定位的前提下，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)衡陽農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。衡陽市政府要引導(dǎo)和提供對衡陽市農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的配套服務(wù)，提高農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功率。例如，鄉(xiāng)村旅游和其他服務(wù)業(yè)可以在郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。當(dāng)?shù)卣ㄟ^旅游、旅游、食品、住房、購買和娛樂等六個要素的配套建設(shè)，吸引衡陽市農(nóng)民工參與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游創(chuàng)業(yè)。

3.實施稅費優(yōu)惠政策，支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。衡陽市政府應(yīng)出臺各種優(yōu)惠政策，促進(jìn)衡陽農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，確保創(chuàng)業(yè)的靈活性。為了為衡陽市農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資金，建立了各種小額貸款擔(dān)?；稹Ｔ谔幚磙r(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的土地使用權(quán)時，應(yīng)盡量簡化手續(xù)，減少限制，使創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)備工作順利進(jìn)行，降低農(nóng)民工回歸農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的門檻，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工通過工商、商業(yè)、稅收、科技等部門的商業(yè)登記、項目審批，為衡陽市農(nóng)民工返鄉(xiāng)制定相對靈活的稅收政策，使農(nóng)民工能夠得到盡可能多的優(yōu)惠和減免。

4.制定適當(dāng)?shù)牡胤秸咧С謩?chuàng)業(yè)，提高政策的靈活性。衡陽市政府可以制定地方政策，提高政策的靈活性、可操作性和有效性，更好地滿足衡陽市農(nóng)民工農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的需要。首先，衡陽市政府可以建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)服務(wù)基地，廣泛開展各種答疑活動，解決發(fā)展政策咨詢項目和行政審批過程中遇到的各種問題，真正理解和受益于各種良好的政策。其次，衡陽市政府還可以借鑒國外先進(jìn)的做法，如德國政府為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)放政府補貼和補貼，為創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工購買養(yǎng)老、醫(yī)療等各類保險，使他們能夠?qū)Ｐ慕鉀Q創(chuàng)業(yè)過程中遇到的問題。最后，簡化政策過程，降低創(chuàng)業(yè)門檻。衡陽市政府可以出臺鼓勵返鄉(xiāng)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)或者創(chuàng)業(yè)的政策，只要按照有關(guān)規(guī)定申請就業(yè)創(chuàng)業(yè)證書，就可以享受各種稅費優(yōu)惠。

總之，農(nóng)民工在創(chuàng)業(yè)階段，必然會遇到各種困難，為此，各部門給予恰當(dāng)?shù)膸椭头龀质钱?dāng)下要務(wù)。農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)主要會受到資金不足、創(chuàng)業(yè)信息閉塞等諸多情況的影響，特別是在不斷完善當(dāng)前制度和措施的情況下，還要對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的實際需求予以重點關(guān)注。當(dāng)個人在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)方面表示持續(xù)關(guān)注，想好創(chuàng)業(yè)成功也不是一件簡單的事情。在推動返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的成功率逐步提升的情況下，還應(yīng)該要對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)予以持續(xù)化關(guān)注，爭取將其中存在的困難一次性解決。

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