中國企業(yè)在緬甸投資所涉政治風(fēng)險防范芻議

鄭子薇

摘 要：近年來中國企業(yè)在緬甸投資涉及的項目數(shù)量急劇增長，鑒于緬甸國家內(nèi)部政治的特殊性，投資中不僅涉及經(jīng)濟風(fēng)險防范，還涉及政治風(fēng)險防范。對于緬甸投資的政治風(fēng)險主要涉及戰(zhàn)爭險、違約險以及其他非商業(yè)性風(fēng)險等，中國企業(yè)要因地制宜建立政治風(fēng)險防范機制，做好地區(qū)安全、項目環(huán)境保護以及投資對象的風(fēng)險評估，利用好緬甸國內(nèi)投資法以及相關(guān)國際公約維護自身利益，同時加強中國企業(yè)的宣傳，打造良好的企業(yè)形象。

關(guān)鍵詞：中國;緬甸;投資;政治風(fēng)險;風(fēng)險防范

隨著中國“一帶一路”合作倡議的實施，“走出去”成為中國企業(yè)在發(fā)展策略上的共識?！白叱鋈ァ辈粌H可以幫助“一帶一路”相關(guān)國家發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時也能夠發(fā)揮我國企業(yè)的自身優(yōu)勢，擴展業(yè)務(wù)范圍，拓展國際視野，同時提升自身國際投資能力。值得注意的是，“一帶一路”沿線上更多的是發(fā)展中國家，這些國家不僅在經(jīng)濟建設(shè)上基礎(chǔ)薄弱，同時也可能具有不穩(wěn)定的政治環(huán)境。因此，在我國企業(yè)的對外投資中，如何防范政治風(fēng)險成為了經(jīng)濟風(fēng)險防范之外的重要議題。

緬甸位于中南半島西部，也是東南亞聯(lián)盟的成員國之一。國內(nèi)自然資源較為豐富，河流密布，擁有較為豐富的礦產(chǎn)資源和水力資源。但同時，由于國內(nèi)政治環(huán)境長期不穩(wěn)定，緬甸北部的民族、西部的宗教問題仍急需解決，這些問題不僅影響了國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，也影響了外資在緬甸的投入。從政治風(fēng)險角度來說，緬甸為研究提供了很好的案例。對于中國企業(yè)在緬甸投資所涉政治風(fēng)險的研究較少。

根據(jù)《多邊投資擔保機構(gòu)公約》第十一條，對五種政治風(fēng)險進行闡述：其中包括貨幣轉(zhuǎn)移險、征收和類似的措施、違約險、戰(zhàn)爭和內(nèi)亂險以及其他非商業(yè)性風(fēng)險。本文根據(jù)公約對政治風(fēng)險的定義對中國企業(yè)在緬甸投資所涉政治風(fēng)險進行分析。

1 中國企業(yè)在緬甸投資所涉主要政治風(fēng)險

2011年緬甸實行民主選舉后實行了一系列經(jīng)濟改革，2012年4月起，緬甸啟動了匯率改革，緬元實現(xiàn)了與美元之間匯率的自由浮動。2014年開始緬甸政府先后批準了13家外資銀行在緬設(shè)立分行[1]，2019年11月緬甸央行又宣布向45家外資銀行發(fā)放牌照。2017年4月緬甸實施的新《投資法》將原有的《外商投資法》和《緬甸國民投資法》合并，這不僅有利于緬甸本國商人，也為外商提供了相對公平的投資環(huán)境。外商可直接對制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、零售批發(fā)業(yè)等行業(yè)進行投資[2]。

從以上措施來看，緬甸的投資環(huán)境尤其是對外商的投資環(huán)境正在得到逐步改善。金融方向上的改革為外資的注入提供便利，同時，逐步建立起來并不斷完善的法律也為形成良好的投資環(huán)境打下基礎(chǔ)。匯率改革與外資銀行準入條件的放寬使得中國企業(yè)在緬甸境內(nèi)投資的貨幣轉(zhuǎn)移風(fēng)險降低，尤其是兌換風(fēng)險以及歧視性的匯率風(fēng)險。目前中國企業(yè)對緬甸投資的主要政治風(fēng)險來源于違約風(fēng)險、戰(zhàn)爭及內(nèi)戰(zhàn)風(fēng)險以及其他非商業(yè)性風(fēng)險。

1.1 內(nèi)戰(zhàn)風(fēng)險：由民族、宗教等問題引發(fā)的政治動蕩

企業(yè)在對外投資時最易遭受的政治風(fēng)險就是由于當?shù)卣尾环€(wěn)定因素導(dǎo)致企業(yè)無法正常建設(shè)、運營，甚至可能面臨關(guān)停、被迫撤出。對緬甸來說，民主選舉在形式上結(jié)束了軍政府長達二十余年的直接統(tǒng)治，昂山素季出任國務(wù)資政對于緬甸的內(nèi)政外交也具有著重要意義。目前看來，主要問題仍是緬甸政府與緬北地區(qū)少數(shù)民族以及西部若開邦穆斯林族群之間的問題。

緬甸是一個有八大支系135個民族的多民族國家。獨立前英國殖民統(tǒng)治時期實行“分而治之”的政策，這也使得民族問題成為了歷史遺留問題。尤其在1948年緬甸獨立之后，民族問題進一步凸顯，各地少數(shù)民族反政府武裝實際控制著緬甸四分之一左右的地區(qū)。1988年軍政府執(zhí)政后，采取剿撫并用的方式，十年間與二十支反政府武裝力量達成和解[3]。近年來由于武裝沖突不斷，緬甸政府也在試圖與少數(shù)民族對話，進行民族和解。2016年8月，緬甸“21世紀彬龍會議”舉行，與會代表包括了緬甸政府以及17支民地武裝組織代表。目前分歧仍然集中在民族自治問題上，在現(xiàn)有的憲法制度下，各少數(shù)民族的武裝組織難以與中央政府達成和解，他們視武裝力量為自我保護的重要工具，這與憲法規(guī)定的國防軍統(tǒng)一全國武裝力量相悖[4]。

對于中國企業(yè)在緬投資影響最大的就是緬北地區(qū)的少數(shù)民族地方武裝，其中一部分自治程度較高的地區(qū)緊鄰中國。從中國企業(yè)對緬甸投資的角度來說，無論是公路、鐵路運輸都會經(jīng)過緬北地區(qū)，這就勢必造成安全上的隱患。緬北地區(qū)還擁有十分豐富的森林礦產(chǎn)和水利資源，這些資源的開發(fā)也將受到地區(qū)局勢不穩(wěn)定的影響。

1.2 政府治理水平低下可能造成的違約風(fēng)險

無論是在世界銀行發(fā)布的世界治理指數(shù)排名還是透明國際發(fā)布的清廉指數(shù)中，緬甸在政治清廉方面都存在較大問題。在2016年透明國際發(fā)布的《腐敗印象指數(shù)》中，緬甸在被調(diào)查的176個國家中排名第136位，得分僅28分[5]。2013年緬甸成立反腐敗委員會，試圖針對腐敗問題進行改革但收效甚微。腐敗現(xiàn)象不僅影響現(xiàn)階段的國家經(jīng)濟建設(shè)，同時也會造成政府公信力下降，外資需要的是值得信賴的政府。

近年來緬甸的社會環(huán)境的逐漸寬松，緬甸國內(nèi)的非政府組織迅速發(fā)展。目前中方企業(yè)對緬甸投資多集中在自然資源方面，因此緬甸國內(nèi)環(huán)保方面的非政府組織的活動也會產(chǎn)生影響。國內(nèi)較為活躍的有緬甸河流網(wǎng)、薩爾溫觀察、克欽發(fā)展網(wǎng)絡(luò)組織等，還有一些來自國外的非政府組織也在緬甸產(chǎn)生重要影響：比如日本的湄公瞭望。這些組織會對緬甸境內(nèi)河流開發(fā)進行環(huán)境評估，對開發(fā)造成的社會影響以及項目的受益方進行調(diào)查。對于投資的影響體現(xiàn)在組織社會運動反對項目建設(shè)、利用境外勢力進行輿論壓制等。上文中提在密松水電站在建設(shè)中遭受諸多爭議，其中緬甸的非政府組織也在水電站的環(huán)境保護、社會影響等方面提出質(zhì)疑，在緬甸社會中形成了較強的輿論影響。

無論是腐敗問題還是緬甸國內(nèi)非政府組織的問題的治理，根本上都有賴于緬甸政府治理能力的提高，政府違約或毀約也是中國企業(yè)在對緬甸投資中可能面臨的政治風(fēng)險之一。

2 中國企業(yè)在緬甸投資所涉政治風(fēng)險防范

2.1 針對緬甸國內(nèi)的內(nèi)戰(zhàn)風(fēng)險

首先，中方對于地區(qū)安全狀況要進行謹慎評估。上文中提到緬北地區(qū)的動蕩為中國企業(yè)對緬甸投資帶來政治風(fēng)險。因此在企業(yè)投資之前不僅要評估當?shù)厥欠駮l(fā)生戰(zhàn)爭，還要針對地方與中央的關(guān)系進行考察，對地區(qū)經(jīng)濟所涉及的利益分配進行了解。其中最典型的案例就是2015年中方155名伐木工人被緬甸扣押。緬甸政府目的是打擊民族地方武裝的經(jīng)濟命脈，中方加強考察是為了避免中方的投資成為其內(nèi)部政治斗爭的犧牲品。地區(qū)是否允許單獨與外資訂立采礦合同仍存在疑問，因此中國企業(yè)在考慮對此類資源進行投資時需更加慎重。

針對由緬甸單方面違約而造成的風(fēng)險損失，也可以利用國際機制使得中國企業(yè)減少損失。由于中緬雙方都不是《能源憲章條約》的成員國，因此在對于能源問題引發(fā)爭端的解決上，此項國際條約不具有約束力。而且由于中國企業(yè)投資多涉及大型項目建設(shè)，因此更多的還是依靠雙方平等協(xié)商，試圖繼續(xù)項目而不是依靠仲裁終止項目獲得賠償。

其次，拓展投資領(lǐng)域，尤其是對農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，從而降低風(fēng)險。

《中緬2015合作報告》中指出，中國對緬甸投資類別以資源開發(fā)為主，較少進入農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)以及制造業(yè)等民生領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)上中方可以以技術(shù)出口為主，中國云南地區(qū)與緬甸有著較為相似的地理環(huán)境，農(nóng)業(yè)技術(shù)出口風(fēng)險較低。新加坡作為緬甸的第二大投資來源國，其經(jīng)驗值得中方借鑒。尤其是在第三產(chǎn)業(yè)，比如酒店業(yè)的開發(fā)上。中方對于緬甸的礦產(chǎn)、油氣資源的開發(fā)提供技術(shù)支持，但是仍會引來他國不滿，在這種輿論煽動下，緬甸國內(nèi)人民的情緒也易受到影響，所以在做好輿論宣傳的同時，也應(yīng)加強其他產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，平衡發(fā)展。

2.2 針對緬甸政府違約或毀約等問題

世界銀行在2019年10月24日發(fā)布的《2020營商環(huán)境報告》中，緬甸的營商便利度在全球190個經(jīng)濟體中排名第165位，雖然較2014年的182位有所提高，但改善緩慢。緬甸開辦和運營企業(yè)的環(huán)境未得到明顯改善，是由于政治不穩(wěn)定以及法制不健全等多方面因素。我國企業(yè)在投資時可能面臨的風(fēng)險主要包括投資安全審查和反壟斷審查、經(jīng)濟制裁、反傾銷反補貼調(diào)查、出口管制等[6]。為應(yīng)對此類由國家政治不穩(wěn)定、法律不健全可能導(dǎo)致的間接政治風(fēng)險，我國企業(yè)在風(fēng)險防范中可從以下幾個方面入手：

首先，要對緬甸現(xiàn)行的《投資法》以及《緬甸經(jīng)濟特區(qū)法》充分了解。對于禁止外商投資的行業(yè)以及只能與本地企業(yè)合資經(jīng)營的行業(yè)要詳細了解。值得注意的一點是，緬甸關(guān)于外商投資的法律中不僅規(guī)定了投資人的責(zé)任、權(quán)益，還對保險問題，如必須向境內(nèi)公司投保;用工問題，如項目開始之年起，第1年內(nèi)國民職員占比至少25%，第2年內(nèi)至少50%，第3年內(nèi)至少75%[7]作以詳細的規(guī)定。

其次，建立健全境外法律風(fēng)險防范機制及涉外專業(yè)人才培養(yǎng)。加強對國際規(guī)則和境外法律制度研究離不開優(yōu)秀的人才，為了提高央企在境外的抗風(fēng)險能力，國資委近年來組織成立境外法律風(fēng)險防范專家組和涉外法律人才庫，以提升中央企業(yè)境外法律風(fēng)險防范與處置能力[8]?？梢哉f中央企業(yè)在這兩方面起到了很好的示范作用，但是近年來我國也有不少民營企業(yè)走出國門進行對外投資，因此在政治風(fēng)險防范方面，高素質(zhì)的涉外法律人才仍有較大缺口。

2.3 針對其他非商業(yè)性風(fēng)險問題

以密松水庫項目被擱置為例，其擱置主要原因仍是少數(shù)民族武裝與中央政府之間的政治問題，但此類政治風(fēng)險可以演化為對中國企業(yè)投資項目的質(zhì)疑。由于目前中國企業(yè)對緬甸的投資集中在油氣、水利、礦產(chǎn)上，這些資源的開發(fā)與環(huán)境保護需要緊密結(jié)合，否則易導(dǎo)致對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，影響雙邊貿(mào)易以及緬甸人民對中國企業(yè)的印象。因此不僅需要在投資實施前對投資地環(huán)境作以考察調(diào)研，進行環(huán)境風(fēng)險評估，在項目的實施過程中也要不斷跟進，對測評制度予以規(guī)范。

我認為，對于“一帶一路”沿線國家的評估可以不僅局限于基礎(chǔ)設(shè)施上[9]，這種評估可以更加細化。由于中國在“一帶一路”合作倡議中投資項目眾多，其側(cè)重不同因而評估的標準也應(yīng)發(fā)生變化。2012年緬甸的《環(huán)境保護法》正式頒布，因此中方可以根據(jù)緬甸的環(huán)保法律條款對風(fēng)險防范提出更有針對性的建議。

想要預(yù)防投資過程中的問題，需要對投資對象加強評估。緬甸國內(nèi)政治局勢的不穩(wěn)定不止會造成直接的政治風(fēng)險，還有一系列間接的政治風(fēng)險。為了防止這樣的政治風(fēng)險轉(zhuǎn)移到中國企業(yè)上，我們應(yīng)加強投資前期的調(diào)查。不僅是針對投資的實物，也要對投資對象的信用狀況進行調(diào)查，以免政治風(fēng)險轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟風(fēng)險。

3 結(jié)語

2020年是中緬建交七十周年，伴隨著兩國“胞波”情誼的是雙方的務(wù)實合作與民間交流更加緊密，中緬雙方已經(jīng)就在仰光市設(shè)立中國工業(yè)園區(qū)達成共識。而目前中國企業(yè)對緬甸投資的政治環(huán)境隨著緬甸國內(nèi)政治狀況趨于穩(wěn)定而逐步改善，面對對外投資的不確定性，政府要在“一帶一路”合作倡議的實施背景下逐步摸索對外投資的風(fēng)險防范機制、著重培養(yǎng)涉外法律人才，企業(yè)也要發(fā)揮主體作用，重視對外投資中可能發(fā)生的政治風(fēng)險，確保企業(yè)利益。

參考文獻：

[1] 《緬甸將逐步放寬外資銀行的經(jīng)營范圍》，中國—東盟商務(wù)理事會網(wǎng)站：http：//www.china-aseanbusiness.org.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=6&id=21055，2017-12-10.

[2] 緬甸投資與公司管理局網(wǎng)站：http：//www.dica.gov.mm/en/Investment，2017-12-10.

[3] 賀圣達，李晨陽編著：《緬甸》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009年7月版，第80頁.

[4] 劉務(wù)，賀圣達：《緬甸完成民族國家構(gòu)建所面臨的挑戰(zhàn)和機遇》，《南亞研究》，2014年第1期.

[5] 透明國際網(wǎng)站：https：//www.transparency.org/country/MMR，2017-12-10.

[6] 《央企參建“一帶一路”嚴防風(fēng)險》，經(jīng)濟參考報網(wǎng)站：http：//jjckb.xinhuanet.com/2017-05/26/c_136315787.htm，2017-12-10.

[7] 《緬甸外國投資法》第11章《用工規(guī)定》第24款第1條.

[8] 《央企參建“一帶一路”嚴防風(fēng)險》，經(jīng)濟參考報網(wǎng)站：http：//jjckb.xinhuanet.com/2017-05/26/c_136315787.htm，2017-12-10.

[9] 《“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施合作“晴雨表”發(fā)布》，中國網(wǎng)——“一帶一路”網(wǎng)：http：//news.china.com.cn/2017-06/02/content_40949929.htm，2017-12-10.