[摘 要] 在新時(shí)代全面深化改革進(jìn)程中，需要明確政府治理能力現(xiàn)代化的改革方向，發(fā)揮政府治理在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等方面的作用。新時(shí)代政府治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制良好運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展為主要方向，重點(diǎn)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)行政體制改革，促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間良好關(guān)系的形成。新時(shí)代推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的主要舉措包括轉(zhuǎn)變治理觀念、注重機(jī)制建設(shè)、創(chuàng)新治理模式及發(fā)揮現(xiàn)代科技力量。

[關(guān)鍵詞] 新時(shí)代;政府治理能力現(xiàn)代化;政府職能轉(zhuǎn)變;行政體制改革

[中圖分類號(hào)] D035? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ?[文章編號(hào)] 1673-8616（2020）03-0012-11

一、問(wèn)題的提出

黨的十九屆四中全會(huì)指出，要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)[1]，是在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革的重要內(nèi)容。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、法治環(huán)境等都發(fā)生了巨大的變化，人民生活水平迅速提高，居民收入也在不斷提高，然而各類社會(huì)公共問(wèn)題也在不斷出現(xiàn)，涉及教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)及社會(huì)福利等多個(gè)方面。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使得政府必須在全面建成小康社會(huì)的背景下調(diào)整其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的職能和作用。

治理是指協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各種方式，其目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化[2]。政府治理包括政府職能和作用的合理確立、管理方式的創(chuàng)新、領(lǐng)導(dǎo)方式的改進(jìn)及政府的法律方式的運(yùn)用等[3]。1992年世界銀行年度報(bào)告指出，治理的實(shí)質(zhì)在于揭示國(guó)家事務(wù)如何管理，良好而有效的治理包括政府治理的有效性，即政府能夠創(chuàng)造并維護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)和社會(huì)公平分配的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)構(gòu);社會(huì)治理的有效性，即公眾參與的有效性、社會(huì)和諧及集體行動(dòng)的有效性;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中發(fā)揮著重要作用[4]。

習(xí)近平總書(shū)記指出，國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成[5]。推動(dòng)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)制度的現(xiàn)代化，包括政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度等;治理能力現(xiàn)代化則是制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，需要通過(guò)創(chuàng)新治理方式、改進(jìn)治理手段來(lái)提高治理效能，把制度真正落實(shí)下來(lái)[6]。其中，政府是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，政府治理能力的高低不僅是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)，也是影響國(guó)家治理效能的重要因素，因此推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化首先是實(shí)現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化[7]。推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的路徑主要包括政府行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變兩大部分，即一方面通過(guò)優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)來(lái)理順行政關(guān)系，明確部門職責(zé)，降低治理成本;另一方面通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)提高政府治理效能，如近年來(lái)大力推動(dòng)的“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜多變的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要，探析政府治理能力現(xiàn)代化的改革方向顯得十分緊迫和必要。

二、新時(shí)代政府治理能力現(xiàn)代化的主要方向

新時(shí)代我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化的主要方向是通過(guò)不斷實(shí)踐，鞏固和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及各項(xiàng)社會(huì)制度，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的良好運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，創(chuàng)新行政管理模式，加強(qiáng)政府科學(xué)決策，提高治理效能和發(fā)展效能。

（一）促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的良好運(yùn)行

黨的十九屆四中全會(huì)把社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上升為基本經(jīng)濟(jì)制度，是我國(guó)改革開(kāi)放重要實(shí)踐的偉大成果。新時(shí)代政府治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)以處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系為重點(diǎn)，依靠經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要來(lái)倒逼政府提升治理能力，不斷促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，以此促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的良好運(yùn)行。面對(duì)全球化加劇、信息爆炸及政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)不足、維護(hù)市場(chǎng)秩序、吸引外部資源等方面的工作還有待完善，因此隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的逐步發(fā)展，各市場(chǎng)主體出于對(duì)自身利益的關(guān)注，必然要求政府治理模式發(fā)生變化以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新環(huán)境的需要，從而推動(dòng)政府治理能力的現(xiàn)代化。

治理模式的改變歸根結(jié)底來(lái)自政府與市場(chǎng)邊界的重新確定，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是市場(chǎng)與政府之間的一種組合，兩者之間是功能上互補(bǔ)、邊際上替代的關(guān)系[8]。1997年世界銀行的發(fā)展報(bào)告指出，政府治理在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著糾正市場(chǎng)失靈的作用[9]。任何國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制度都是在“市場(chǎng)”與“政府”的不同配比中進(jìn)行選擇。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系”，這是對(duì)政府治理邊界和政府職責(zé)的明確，強(qiáng)調(diào)從制度層面上約束政府這只“看得見(jiàn)的手”，用好市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”，提高資源的配置效率，更好地實(shí)現(xiàn)資源的價(jià)值。

1. 政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變

簡(jiǎn)政放權(quán)及維護(hù)正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序是政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，也是在健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的有力嘗試，能夠進(jìn)一步明確政府的功能權(quán)責(zé)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善中，加快自身行政機(jī)構(gòu)改革，簡(jiǎn)化審批流程，減少不必要的行政審批，有助于提高政府治理效能，通過(guò)還權(quán)于社會(huì)和市場(chǎng)來(lái)發(fā)揮政府公共服務(wù)職能，從而把政府的職責(zé)更多地落實(shí)在掌舵上，而不是劃槳上。掌舵的人往往能夠站在更高的層面對(duì)各類問(wèn)題及其可能性有著相對(duì)更加準(zhǔn)確的判斷，同時(shí)能夠平衡社會(huì)各方對(duì)社會(huì)資源的需求，劃槳的人則根據(jù)自身的特點(diǎn)專注于單一事務(wù)[10]。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)每5年左右會(huì)進(jìn)行一次政府機(jī)構(gòu)改革，目前已經(jīng)進(jìn)行了8次政府機(jī)構(gòu)改革[11]，每次改革都與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相伴隨，一方面是為了政府社會(huì)管理職能的完善，另一方面則是為了健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，政府的經(jīng)濟(jì)職能更多地向強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管、加強(qiáng)公共服務(wù)供給和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，一方面突出政府在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品供給方面的作用;另一方面向著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管來(lái)規(guī)范市場(chǎng)行為，推動(dòng)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。

良好的市場(chǎng)秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合理運(yùn)行的保障，政府通過(guò)維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、降低交易成本、提高經(jīng)濟(jì)效率。良好市場(chǎng)秩序的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)制度，根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中科斯定理的描述，在一個(gè)存在交易成本的世界里，初始產(chǎn)權(quán)的歸屬對(duì)經(jīng)濟(jì)效率是有影響的[12]。產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是解決外部性問(wèn)題、提供正常生產(chǎn)和研發(fā)激勵(lì)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)、提高資源配置效率的保障。諾斯也認(rèn)為，有效率的經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生首先需要確定產(chǎn)權(quán)，以便對(duì)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)形成一種激勵(lì)[13]。

要維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序應(yīng)特別注意兩方面的行為影響：一是政府行為;二是市場(chǎng)中的企業(yè)和個(gè)人行為，包括生產(chǎn)和市場(chǎng)交易中出現(xiàn)的欺詐、虛假等違法違規(guī)行為及壟斷、惡意競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)失靈行為。因此，政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，一是應(yīng)當(dāng)約束政府自身行為，減少對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，積極推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制，進(jìn)一步加大市場(chǎng)開(kāi)放力度，切實(shí)改善營(yíng)商環(huán)境;二是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管力度，保護(hù)市場(chǎng)交易雙方的合法權(quán)益，扭轉(zhuǎn)要素市場(chǎng)、資源價(jià)格扭曲，維護(hù)市場(chǎng)的公平正義;三是要進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，減少過(guò)多的行政干預(yù)，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠更有效率地運(yùn)行。

2. 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多中心治理

行政分割是影響我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，阻礙了市場(chǎng)一體化發(fā)展?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”的存在使得地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中往往更多考慮自身的發(fā)展利益[14]，產(chǎn)生行政分割問(wèn)題。同時(shí)，一些社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)與解決往往涉及不同行政區(qū)域的治理問(wèn)題，包括流域環(huán)境治理和保護(hù)、水資源的綜合利用等，進(jìn)一步加劇了行政分割的程度。多中心治理理論強(qiáng)調(diào)，在社會(huì)公共事務(wù)的管理過(guò)程中存在較多社會(huì)主體的參與，政府僅是其中的一個(gè)組成部分，包括中央政府、地方政府等，其他社會(huì)主體則包括各種社會(huì)組織群體、社會(huì)公眾代表及個(gè)人等多元化的治理主體，這些治理中心在相關(guān)的制度約束下共同行使主體性權(quán)力。因此，需要建立統(tǒng)一的多中心治理機(jī)制，加強(qiáng)各中心間的聯(lián)動(dòng)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的地方發(fā)展以經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、區(qū)域公共管理為特征，呈現(xiàn)出典型的多中心治理格局，在調(diào)節(jié)地區(qū)差距、實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展方面作用顯著。例如，在區(qū)域發(fā)展方面，通過(guò)以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在一定區(qū)域范圍內(nèi)強(qiáng)化城市體系建設(shè)，協(xié)調(diào)城市發(fā)展定位、形成有序的城市發(fā)展格局，城市間同時(shí)存在“競(jìng)爭(zhēng)-合作”“集中-分散”等關(guān)系，從而建立起網(wǎng)絡(luò)型的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)。在多中心的秩序中，各行政單位既相互獨(dú)立地謀求自身利益，又能在經(jīng)濟(jì)區(qū)框架下或者單純的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中相互調(diào)整、適應(yīng)，并在區(qū)域內(nèi)的一般規(guī)劃體系中確定各自的定位以實(shí)現(xiàn)相互關(guān)系的整合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展從“極化”到“擴(kuò)散”的轉(zhuǎn)變。因此新時(shí)代下，面對(duì)進(jìn)一步加快的區(qū)域一體化、市場(chǎng)一體化發(fā)展需要，區(qū)域發(fā)展的多中心治理應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、打破地方保護(hù)，在產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等方面加強(qiáng)合作，形成發(fā)展合力，加快區(qū)域一體化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)互利共贏[14]。

（二）促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展

生態(tài)環(huán)境的惡化、發(fā)展不平衡、公共安全、社會(huì)保障體系建設(shè)等各類熱點(diǎn)問(wèn)題對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定及老百姓的幸福生活造成了一定的影響，也在考驗(yàn)著政府化解社會(huì)矛盾的能力，日益復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)及眾多不確定性因素也對(duì)政府治理能力現(xiàn)代化提出了更高的要求。從治理結(jié)構(gòu)和治理體系構(gòu)成上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)治理以社會(huì)組織和公民為參與主體，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的模式下推動(dòng)國(guó)家治理體系的發(fā)展[15]，因此，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展離不開(kāi)政府治理能力的現(xiàn)代化;同時(shí)新時(shí)代推動(dòng)政府治理能力的現(xiàn)代化也需要社會(huì)力量的參與，這是因?yàn)楝F(xiàn)代政府集合政治資源的權(quán)力邊界逐漸明確，多元社會(huì)力量參與并促使公共事務(wù)呈現(xiàn)出多元化治理成為一種趨勢(shì)[16]。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告中也指出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，從而實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)治理、公眾參與的良性互動(dòng)。

1. 生態(tài)文明建設(shè)

當(dāng)前，環(huán)境污染帶來(lái)的影響對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了較大的沖擊，同時(shí)資源的稀缺性和公共屬性也可能會(huì)造成地區(qū)發(fā)展中的矛盾。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題被認(rèn)為是“公地的悲劇”的經(jīng)典案例，每個(gè)公民或企業(yè)都追求自身利益的最大化，而當(dāng)每個(gè)參與者的最大利益超過(guò)環(huán)境的最大承載力時(shí)，將引發(fā)“公地的悲劇”。在行政體制改革方面，以國(guó)家層面為例，環(huán)保部門由原來(lái)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局到環(huán)境保護(hù)部再到生態(tài)環(huán)境部，一方面體現(xiàn)出政府更加關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù);另一方面也通過(guò)行政體制改革加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)職能的整合，從而提高了治理效能。

在政府職能轉(zhuǎn)變方面，政府主導(dǎo)是生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，政府一方面通過(guò)立法保護(hù)、環(huán)境督察、行政監(jiān)管、宣傳引導(dǎo)社會(huì)力量參與等方式直接參與環(huán)境保護(hù)工作，通過(guò)行政手段規(guī)范和約束政府部門和社會(huì)行為;另一方面則積極利用市場(chǎng)化手段來(lái)規(guī)范環(huán)境治理行為。黨的十八屆三中全會(huì)提出要實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，堅(jiān)持誰(shuí)破壞誰(shuí)付費(fèi)的原則。這一原則利用庇古稅1手段使外部成本內(nèi)部化，通過(guò)發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度的建立與發(fā)展，形成生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，要推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)資源有償使用制度，實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度。綠水青山就是金山銀山，自然資源的確權(quán)一方面為資源的有償使用提供了依據(jù)，另一方面也是政府治理法治化的體現(xiàn)，有助于推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)和鞏固人民群眾的利益。

2. 公共事業(yè)發(fā)展

相對(duì)完善的公共服務(wù)和必備的公共物品是人民美好生活的基礎(chǔ)條件，也是政府的基本職能之一?？偟膩?lái)看，在公共事業(yè)方面，一方面要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平數(shù)量的增加，保障公共物品的供給，建立多層次、全覆蓋的公共事業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng);另一方面則是確保公共物品和公共資源的合理配置，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。因此，政府在推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)首先明確政府責(zé)任，理順中央和地方之間事權(quán)和財(cái)權(quán)的關(guān)系，發(fā)揮地方政府的自主權(quán)以及中央政府在保障落后地區(qū)公共事業(yè)發(fā)展上的作用。

具體來(lái)說(shuō)，由于缺乏相應(yīng)的生產(chǎn)激勵(lì)及“搭便車”（Free-rider）行為的存在，公共物品的供給必須由政府承擔(dān)主要的責(zé)任。然而，公共物品的供給涉及政府與社會(huì)公眾之間的責(zé)任配置、上級(jí)政府與下級(jí)政府間的資源配置、條塊部門之間及部門與地方之間的責(zé)任配置，其中政府與社會(huì)主體之間應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，政府不僅應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)和響應(yīng)社會(huì)公眾的公共事業(yè)產(chǎn)品需求，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理權(quán)限的部分下移，使基層社會(huì)治理能夠發(fā)揮出應(yīng)有的作用，成為政府治理的有效補(bǔ)充;上下級(jí)政府之間則在生產(chǎn)資源、行政資源分配等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過(guò)適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)政放權(quán)來(lái)提高下級(jí)政府的積極性和主動(dòng)性，從而提高公共事業(yè)治理的效能。對(duì)落后地區(qū)而言，中央政府應(yīng)當(dāng)積極通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段來(lái)加強(qiáng)落后地區(qū)的公共事業(yè)發(fā)展。

3. 社會(huì)矛盾治理

社會(huì)矛盾的出現(xiàn)是社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中利益分配變化帶來(lái)的不同群體間的對(duì)立現(xiàn)象[17]，社會(huì)矛盾的主體主要以相關(guān)的利益群體為主，如征地拆遷戶、農(nóng)民工等。社會(huì)矛盾的存在往往具有累積性和群體性，一方面，社會(huì)矛盾得不到及時(shí)解決，則有可能通過(guò)矛盾累積形成更大的社會(huì)問(wèn)題;另一方面，社會(huì)矛盾的群體性則可能由于矛盾的尖銳形成群體性事件，從而加大了社會(huì)矛盾化解的難度。

特定條件下的社會(huì)矛盾沖突可能影響社會(huì)和諧穩(wěn)定[18]，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別是化解社會(huì)矛盾、減少矛盾沖突發(fā)生的重要工作，通過(guò)政府引導(dǎo)社會(huì)和公眾參與來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治是防范和化解社會(huì)矛盾的重要原則。社會(huì)矛盾的化解需要完善相關(guān)的化解機(jī)制，提高政府治理和社會(huì)治理的能力及法治建設(shè)。通過(guò)政府治理能力現(xiàn)代化來(lái)化解社會(huì)矛盾，主要工作在于對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)防和處置三個(gè)方面。對(duì)于政府而言，提高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急響應(yīng)能力和矛盾處置能力是政府自身治理水平提升的關(guān)鍵，還需要引導(dǎo)社會(huì)公眾理性參與社會(huì)矛盾的化解，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)重視大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科技手段對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和社會(huì)矛盾化解的支撐。

三、新時(shí)代政府治理能力現(xiàn)代化的主要特征

政府治理能力現(xiàn)代化包括完善行政體制和轉(zhuǎn)變政府職能等內(nèi)容，以促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制良好運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展為主要方向，在矯正市場(chǎng)失靈和維護(hù)社會(huì)公平正義方面有著重要作用。然而，政府失靈的情形也同樣存在，如產(chǎn)權(quán)制度的不完善導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無(wú)效率的存在;信息不完全則容易引發(fā)決策的滯后和不全面;在公共物品和公共資源的供給和分配上，也較容易出現(xiàn)供給不足和分配不合理等問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的和諧發(fā)展，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，維護(hù)良好的社會(huì)秩序，政府應(yīng)當(dāng)提高服務(wù)效率、明確治理權(quán)限、加強(qiáng)法治和民主建設(shè)。因此，政府治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)具有以下特征：以有限政府和有效政府建設(shè)來(lái)界定治理范圍，提高政府治理效能;以法治政府和廉潔政府建設(shè)來(lái)規(guī)范治理行為，提高政府公信力;以服務(wù)型政府和發(fā)展型政府建設(shè)來(lái)優(yōu)化政府職責(zé)，提高政府服務(wù)水平。

（一）有限政府與有效政府

有限政府是與全能政府相對(duì)應(yīng)的政府類型。有限政府的內(nèi)涵包括三個(gè)方面，即權(quán)力有界、管理有界和相對(duì)穩(wěn)定。權(quán)力有界要求政府治理要在法律范圍內(nèi)依法進(jìn)行，同時(shí)，法律面前人人平等，政府行為不得凌駕于法律之上。管理有界強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)放開(kāi)單一的指揮體系，尋求多中心治理，管理自身職責(zé)之內(nèi)的事，市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)或者社會(huì)能夠自主管理的事情則按市場(chǎng)、社會(huì)規(guī)則來(lái)做，放開(kāi)諸多不必要的行政限制，對(duì)社會(huì)組織做好監(jiān)督，只掌舵不劃槳[19]。相對(duì)穩(wěn)定是指政府的決策和規(guī)劃要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，以避免產(chǎn)生不必要的社會(huì)不安。

政府治理模式的變革過(guò)程是從等級(jí)制轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)政府治理行為要以大規(guī)模生產(chǎn)為基礎(chǔ)的“福特式”向強(qiáng)調(diào)靈活性、創(chuàng)新和分散決策的“后福特式”轉(zhuǎn)變，以一種政策網(wǎng)絡(luò)（policy network）的形式提高治理效率[2]。有效政府的重點(diǎn)在于提高政府的運(yùn)行效率：一是要按照經(jīng)濟(jì)需求和社會(huì)事務(wù)調(diào)整行政管理機(jī)構(gòu)，明確各部門分工、責(zé)任到人;二是要規(guī)范各部門行為，簡(jiǎn)化行政管理程序，減少?zèng)Q策的隨意性和失誤;三是要建立反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行結(jié)果的透明、公開(kāi)，反映真實(shí)的情況。有效政府的形成依賴于有限政府。行政體制改革的本質(zhì)在于理順行政關(guān)系，促進(jìn)治理效能的提高。上級(jí)政府一方面通過(guò)多層治理實(shí)現(xiàn)分權(quán)，通過(guò)行政審批權(quán)的下放、監(jiān)督權(quán)的分離等，調(diào)動(dòng)其他組織和行政人員的積極性和責(zé)任感;另一方面減少命令傳遞層級(jí)，提高效率。

（二）法治政府與廉潔政府

法治政府是指政府機(jī)關(guān)及行政人員行使公共權(quán)力，管理公共事務(wù)時(shí)必須有法可依、依法辦事[16]。在人治政府中，由各種利益編織而成的關(guān)系網(wǎng)存在，使得權(quán)力異化、腐敗叢生，嚴(yán)重地影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好發(fā)展。從政府治理的有效性出發(fā)，法治政府和廉潔政府的構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)有限政府的基礎(chǔ)，原因在于：一是強(qiáng)化了治理行為的規(guī)范操作，程序透明，避免暗箱操作，提高政府效率的同時(shí)增加了政府公信力;二是法律規(guī)定的權(quán)力界限是有限政府建立的依據(jù)，以立法的形式規(guī)范政府職能和責(zé)任，避免出現(xiàn)權(quán)力越界和權(quán)責(zé)不明。

法治政府的建立和完善需要通過(guò)制度建設(shè)確立公共權(quán)力的使用規(guī)則、使用程序及行使的透明化、公開(kāi)化，使公共權(quán)力的運(yùn)行納入法制化的發(fā)展軌道，讓法律成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)意志的工具，從而使“法律面前人人平等”的原則能夠得以落實(shí)。在實(shí)現(xiàn)全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，充分發(fā)揮行政法、憲法等規(guī)范政府行為的法律的作用，做好基本政治秩序、社會(huì)秩序的法制化建設(shè)。廉潔政府的構(gòu)建重點(diǎn)在于法治政府的建立，行為公開(kāi)、透明，破除權(quán)力運(yùn)用中的潛規(guī)則，規(guī)范自身行為;同時(shí)，完善紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)腐敗問(wèn)題的共同治理。

（三）服務(wù)型政府與發(fā)展型政府

新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，政府治理也應(yīng)當(dāng)以滿足人民美好生活需要的服務(wù)型政府和實(shí)現(xiàn)平衡充分發(fā)展的發(fā)展型政府建設(shè)為目標(biāo)。服務(wù)型政府建設(shè)不僅強(qiáng)調(diào)政府自身治理能力和治理方式的改變，還強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)治理模式改變，吸引社會(huì)組織、公眾等參與，培育社會(huì)公眾的責(zé)任感，從而帶來(lái)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變革[20]。一方面要求政府多傾聽(tīng)來(lái)自社會(huì)、民眾的聲音，了解人民的訴求，消除由于制度的不完善導(dǎo)致民眾參與程度不高及價(jià)值導(dǎo)向的偏離;另一方面以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等現(xiàn)代科技手段為支撐，進(jìn)一步強(qiáng)化民主參與，實(shí)現(xiàn)多中心治理。在新時(shí)代全面深化改革進(jìn)程中，服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容也在不斷深化，這是由于隨著國(guó)家綜合實(shí)力的提升，國(guó)家在公共產(chǎn)品提供的能力上也在不斷提升，使得服務(wù)的內(nèi)容不斷增加、服務(wù)的質(zhì)量不斷提升，消除了以往存在的部分不合理現(xiàn)象，更好地服務(wù)公眾需求。

發(fā)展型政府建設(shè)則應(yīng)當(dāng)突出政府作為掌舵人的主要角色。政府的作用主要在于維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序、提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施、對(duì)產(chǎn)業(yè)新領(lǐng)域發(fā)展給予適當(dāng)?shù)闹С?、為企業(yè)提供良好的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境等，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用來(lái)優(yōu)化資源的合理配置，培育企業(yè)自生能力，以此減少企業(yè)的外部成本、提高企業(yè)在市場(chǎng)環(huán)境中的競(jìng)爭(zhēng)力。面對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義等帶來(lái)的不確定性影響，發(fā)展型政府建設(shè)的主要內(nèi)容是培養(yǎng)有活力的微觀主體，為企業(yè)生存和發(fā)展提供便利，為企業(yè)拓寬海內(nèi)外市場(chǎng)渠道做好服務(wù);用好宏觀調(diào)控工具，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)，保持政策的穩(wěn)定性;進(jìn)一步深化“放管服”改革，形成更加有效的市場(chǎng)機(jī)制。

四、推動(dòng)新時(shí)代政府治理能力現(xiàn)代化的主要舉措

新時(shí)代政府治理能力現(xiàn)代化的主要內(nèi)容包括行政體制改革和政府行政職能轉(zhuǎn)變。在實(shí)現(xiàn)體制改革與職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制良好運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展為主要改革方向，更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展。在當(dāng)前全面深化改革進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)治理觀念轉(zhuǎn)變，把我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，通過(guò)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)有限政府和有效政府建設(shè)，通過(guò)依法治國(guó)來(lái)推動(dòng)法治政府和廉潔政府建設(shè)，通過(guò)改善治理模式來(lái)加強(qiáng)服務(wù)型政府和發(fā)展型政府建設(shè)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)注重大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)科技手段在提升政府治理能力現(xiàn)代化中的作用，推動(dòng)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。

（一）加強(qiáng)政府治理觀念轉(zhuǎn)變

觀念轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的先導(dǎo)。新時(shí)代推動(dòng)政府治理能力的現(xiàn)代化，首先，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)政府執(zhí)政能力建設(shè)。提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、各部門管理人員的思想意識(shí)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)、工作能力、文化素質(zhì)等各個(gè)方面的水平，完善干部任用選拔機(jī)制，促進(jìn)政府治理能力的整體提升。其次，應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。積極轉(zhuǎn)換行政觀念，以人民為中心，以服務(wù)公眾為宗旨，堅(jiān)持服務(wù)至上，摒棄“家長(zhǎng)式”作風(fēng)，努力提高公共管理水平;還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與社會(huì)事務(wù)治理，加強(qiáng)民主管理，充分利用社會(huì)力量來(lái)加強(qiáng)各方面事務(wù)管理，集中體現(xiàn)廣大人民的根本意愿。最后，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)治理理念創(chuàng)新，包括有限政府理念、“互聯(lián)網(wǎng)+治理”理念、法治化思維等。緊跟時(shí)代步伐，堅(jiān)持有所為、有所不為，一方面積極適應(yīng)并主動(dòng)引導(dǎo)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向，減少行政性干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響;另一方面加強(qiáng)社會(huì)的全方面管理，積極維護(hù)良好的市場(chǎng)和社會(huì)秩序，注重基礎(chǔ)保障性工作，在人民群眾息息相關(guān)的一些治理難點(diǎn)上下苦功夫，為社會(huì)公眾提供更加多樣化和更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（二）注重政府治理機(jī)制建設(shè)

機(jī)制建設(shè)是提高政府治理效能的重要保障。習(xí)近平總書(shū)記指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)。加強(qiáng)政府治理機(jī)制建設(shè)就是政府在執(zhí)行中國(guó)特色社會(huì)主義制度過(guò)程中的制度化、規(guī)范化和程序化，是治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)[21]。

政府治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)以解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾為突破口，形成廣泛、有效、持久、公平的治理機(jī)制。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時(shí)代政府治理能力現(xiàn)代化，首先，要繼續(xù)深化“放管服”改革，進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用，更好地解決人民美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。其次，要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，確保公共物品和公共資源合理分配，著眼于均衡發(fā)展，通過(guò)區(qū)際互助和利益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)來(lái)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制、資源輸出補(bǔ)償機(jī)制等，調(diào)動(dòng)地區(qū)生態(tài)環(huán)境、糧食種植、資源輸出的積極性;加強(qiáng)向落后地區(qū)的基本公共服務(wù)保障能力建設(shè)的傾斜力度，健全公共服務(wù)保障調(diào)控機(jī)制以及社會(huì)融資機(jī)制，從而保障落后地區(qū)公共事業(yè)發(fā)展。最后，要加強(qiáng)基層治理機(jī)制建設(shè)，主要是加強(qiáng)社會(huì)矛盾化解機(jī)制建設(shè)：一是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過(guò)大數(shù)據(jù)、輿情分析、民意調(diào)查等及時(shí)了解可能存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾，建立健全全社會(huì)覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系;二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提前研判，做好各類社會(huì)矛盾的化解預(yù)案，建立突發(fā)性群體事件應(yīng)急處置機(jī)制，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素;三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行全面跟蹤，切實(shí)維護(hù)社會(huì)群體的正當(dāng)利益;四是正確引導(dǎo)矛盾主體，依托社會(huì)力量加強(qiáng)司法宣傳，倡導(dǎo)以法制渠道和正當(dāng)制度來(lái)解決問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的一致性，從而實(shí)現(xiàn)公平正義。

（三）強(qiáng)化政府治理模式創(chuàng)新

治理模式是政府開(kāi)展治理活動(dòng)的主要手段和方法。強(qiáng)化政府治理模式創(chuàng)新，也是政府治理機(jī)制建設(shè)的具體表現(xiàn)，主要包括政府治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、權(quán)力監(jiān)督與服務(wù)評(píng)價(jià)渠道的建立、治理手段的創(chuàng)新等。首先，在政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，應(yīng)當(dāng)在政府引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)多元化治理，同時(shí)確保多元治理主體的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)化政府與社會(huì)組織、公眾等的多元化治理，包括發(fā)揮不同層級(jí)的政府、司法部門、基層組織在社會(huì)治理中的作用，讓社會(huì)治理成為政府治理的重要補(bǔ)充。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、服務(wù)評(píng)價(jià)等治理渠道建設(shè)。一方面，為防止公權(quán)力的濫用、使政府更好地行使公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督，完善黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)拓寬其他社會(huì)組織包括行業(yè)協(xié)會(huì)、群眾自治組織等社會(huì)群體參與社會(huì)治理的方式，包括輿論監(jiān)督、項(xiàng)目化參與、公益宣講等方式參與社會(huì)治理;另一方面，通過(guò)服務(wù)評(píng)價(jià)體制的建設(shè)倒逼政府簡(jiǎn)化辦事流程、提高辦事效率。最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，充分運(yùn)用試點(diǎn)建設(shè)、示范區(qū)建設(shè)等方式加大治理模式創(chuàng)新力度，形成若干可復(fù)制、可推廣的治理模式，為推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造有利條件。

（四）積極發(fā)揮現(xiàn)代科技力量

當(dāng)前以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的現(xiàn)代科技正在深刻影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，對(duì)促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化也產(chǎn)生了重要影響。在推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)加大互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段在政府治理決策服務(wù)、信息收集、風(fēng)險(xiǎn)防范、危機(jī)管理等方面的作用，全面推動(dòng)政府治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、政府治理程序的正義和法治化、促進(jìn)政府公共決策的科學(xué)化和精準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)政府治理模式的全方面創(chuàng)新。一是應(yīng)當(dāng)利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)加快智慧政府建設(shè)，這不僅有助于減少公眾的跑動(dòng)次數(shù)、提高辦事效率，還能夠打通政府部門間的數(shù)據(jù)共享，消除“信息孤島”，減少行政開(kāi)支。二是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能在提升政府治理能力中的作用。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)指出，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平[22]。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有助于更加精準(zhǔn)、更加全面、更加系統(tǒng)地了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化趨勢(shì)，通過(guò)大數(shù)據(jù)的采集和分析，不僅有助于公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)行使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，還能夠更加精準(zhǔn)地輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理，從而實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。三是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮區(qū)塊鏈等技術(shù)在信用監(jiān)管方面的作用，構(gòu)造多中心治理結(jié)構(gòu)，打造共建共治共享的數(shù)據(jù)平臺(tái)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理創(chuàng)新和陽(yáng)光政府建設(shè)，促進(jìn)政府治理的精細(xì)化。

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[責(zé)任編輯：丁浩芮]

Abstract： During the process of comprehensively deepening the reform in the new era， the direction of modernizing the government's capacity for governance needs to be clarified and the role of government should be given full play in its governance in promoting economic and social development and maintaining social stability. To modernize the government's capacity for governance in the new era， while adhering to the main principles of promoting sound functioning of market economy system and maintaining social stability， the priority is to promote transformation of government functions， strengthen the reform of administrative system， and improve the relationship among the government， market and society. The main measures to modernize the government's capacity for governance in the new era include changing the concept of governance， advancing institutional construction， innovating the governance model and developing modern science and technology.

Key words： new era; modernizing the government's capacity for governance; transformation of government functions; reform of administrative system