王海娟

[摘 要] 農(nóng)村社區(qū)面臨治理法治化的多重約束，居民參與角色缺失，農(nóng)村社區(qū)對(duì)居民需求的了解與居民社區(qū)認(rèn)同度悖論等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理造成阻滯。共享發(fā)展理念為農(nóng)村社區(qū)治理標(biāo)定了方向，基于這一理念，需要構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，完善社區(qū)治理的法治基礎(chǔ)，擴(kuò)大居民對(duì)社區(qū)參與的廣度和深度，加大新技術(shù)在危機(jī)防控中的作用，從而有力推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村社區(qū)治理;法治化;應(yīng)急管理體系;共享發(fā)展

[中圖分類號(hào)] D669.3? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ?[文章編號(hào)] 1673-8616（2020）03-0023-06

2017年6月，《中共中央? 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》對(duì)加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理作出了全面部署，要求到2020年基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。2020年是城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力的檢驗(yàn)期，我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村基層社區(qū)治理已成為城鄉(xiāng)治理無(wú)法繞開的重大議題[1]?；诖耍疚脑谑崂磙r(nóng)村社區(qū)事務(wù)治理相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，嘗試在共享發(fā)展理念下，為社區(qū)事務(wù)治理現(xiàn)代化面臨的困境提出相應(yīng)的措施。

一、共享發(fā)展理念的內(nèi)涵

“共享”一詞作為政治詞匯第一次正式出現(xiàn)是在黨的十五大報(bào)告中。在表述建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的基本目標(biāo)時(shí)，黨的十五大報(bào)告提出“保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，人民共享經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展”。接下來(lái)，“共享”的表述開始頻繁在黨的文件中出現(xiàn)，黨的十六大報(bào)告提出：“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步，不斷提高人民生活水平，保證人民共享發(fā)展成果?！秉h的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“走共同富裕道路，促進(jìn)人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！秉h的十八大報(bào)告指出：“全黨全國(guó)人民行動(dòng)起來(lái)，就一定能開創(chuàng)社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面?！秉h的十八屆五中全會(huì)將共享作為五大新發(fā)展理念之一。黨的十九大報(bào)告指出：“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開展脫貧攻堅(jiān)，保證全體人民在共建共享中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。”上述關(guān)于“共享”的提法基本上緊扣發(fā)展成果人民共享、構(gòu)建和諧社會(huì)和社會(huì)公平保障等黨治國(guó)理念的重大主題。

共享發(fā)展理念的核心是全民共享、全面共享、共建共享和漸進(jìn)共享。共享首先要求全民共享，將農(nóng)村地區(qū)貧困人口吸收到共享發(fā)展之中。其次，全民共享還包括地區(qū)的全面共享，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市和農(nóng)村地區(qū)的共享。解決貧困問(wèn)題正如習(xí)近平總書記在廣東考察時(shí)所強(qiáng)調(diào)的，“全面小康路上一個(gè)不能少，脫貧致富一個(gè)不能落下”，這正是共享發(fā)展理念的體現(xiàn)。全面共享是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)建設(shè)成果的全面共享。農(nóng)村貧困地區(qū)基本公共服務(wù)欠缺和滯后，需要提升農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育、醫(yī)療、文化設(shè)施和生態(tài)建設(shè)。共建共享使人民群眾享有獲得感，不僅包括共同享有發(fā)展成果，也包括人人都能參與其中。解決農(nóng)村貧困問(wèn)題需要充分發(fā)揮農(nóng)民自力更生的精神，讓每個(gè)農(nóng)民都能發(fā)揮積極性，進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。漸進(jìn)共享說(shuō)明共享是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不是一蹴而就的，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕。

二、新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)

社區(qū)作為居民工作生活的主要場(chǎng)所，農(nóng)村基層社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但鄉(xiāng)村社區(qū)治理法治化多重約束、居民參與角色缺失、農(nóng)村社區(qū)對(duì)居民需求的了解與居民社區(qū)認(rèn)同度悖論對(duì)社區(qū)事務(wù)治理形成了阻滯。新形勢(shì)下，需要不斷提升治理水平以滿足居民的需要。

（一）農(nóng)村社區(qū)治理法治化的多重約束

我國(guó)對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的相關(guān)問(wèn)題十分重視，在2008年的中央一號(hào)文件中，首次提出了要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理，要求基層治理堅(jiān)持服務(wù)為導(dǎo)向。在這之后，我國(guó)不斷出臺(tái)法律推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)化管理。目前我國(guó)涉及農(nóng)村社區(qū)治理的法律有《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)境保護(hù)法》《村民委員會(huì)組織法》等。在行政法規(guī)方面，有《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見(jiàn)》《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》等。另外，《憲法》《地方政府組織法》中呈現(xiàn)的基層治理核心價(jià)值和理念也是農(nóng)村社區(qū)治理中應(yīng)該遵循的，但仍缺乏更為細(xì)化和精準(zhǔn)的法規(guī)來(lái)約束和規(guī)范農(nóng)村社區(qū)治理。

首先，從立法規(guī)制來(lái)講，應(yīng)出臺(tái)專門針對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的法律法規(guī)，尤其是農(nóng)村社區(qū)在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件方面的相關(guān)法律法規(guī)及農(nóng)村應(yīng)急管理制度等，如野生動(dòng)物保護(hù)法、重大傳染病防治法。其次，“重政策、輕法治”的思想觀念導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)管理部門職能弱化、法治觀念淡薄、服務(wù)意識(shí)差、有法不依等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致現(xiàn)有的法律法規(guī)在處理農(nóng)村事務(wù)時(shí)表現(xiàn)出力有不逮。

（二）居民參與基層治理的角色缺失

在傳統(tǒng)思想觀念的影響下，廣大農(nóng)村居民是否有意愿參與社區(qū)治理首要考慮的因素是自身服務(wù)需求、獲得資源及如何使用各種資源。另外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，目前農(nóng)村長(zhǎng)期居住的人口以老人、小孩為主，由于農(nóng)村公共表達(dá)機(jī)制的不完善導(dǎo)致居民參與基層事務(wù)治理的意愿不強(qiáng)，而綜合素質(zhì)較弱導(dǎo)致其即使參與決策也易出現(xiàn)不合理的行為，這些加大了社區(qū)治理的難度[2]。針對(duì)農(nóng)村居民與社區(qū)聯(lián)系不緊密的弊端，應(yīng)通過(guò)講座、公告欄、標(biāo)語(yǔ)等形式宣傳社區(qū)治理理念，培養(yǎng)居民為社區(qū)服務(wù)的意識(shí)，強(qiáng)化居民參與社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)利。同時(shí)，加強(qiáng)社區(qū)居民的倫理建設(shè)，使其形成文化自覺(jué)，增強(qiáng)其對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，并內(nèi)化為自身日常的行為規(guī)范。

除此之外，目前大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為熟人社會(huì)的信息是共享的和透明的，不需要社區(qū)提供信息服務(wù)，但實(shí)際上農(nóng)村社區(qū)信息傳播相對(duì)不暢，這易造成村民對(duì)社會(huì)治理認(rèn)識(shí)不足、參與意識(shí)較弱。信息是農(nóng)村居民參與基層治理的重要媒介，信息的公開化和透明化應(yīng)是社區(qū)治理的當(dāng)務(wù)之急，需充分利用互聯(lián)網(wǎng)獲得信息，并及時(shí)向民眾公開。

（三）農(nóng)村社區(qū)對(duì)居民需求的了解與居民社區(qū)認(rèn)同度悖論

居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度決定其參與社區(qū)事務(wù)的積極性，居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性提高也會(huì)增加居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度，二者是相輔相成的關(guān)系。而且，居民對(duì)社區(qū)認(rèn)同度越高，對(duì)社區(qū)了解得越多，就越支持社區(qū)事務(wù)的治理;反之，農(nóng)村社區(qū)也能探求到居民的需求進(jìn)而不斷滿足其需求，也就能更好地為農(nóng)村居民服務(wù)，提升農(nóng)村社區(qū)治理水平。

農(nóng)村是同質(zhì)性熟人社會(huì)，居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度和歸屬感都比較高[3]。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，進(jìn)城務(wù)工人數(shù)逐漸增加，農(nóng)村成了青年人逢年過(guò)節(jié)暫時(shí)回去的場(chǎng)所，因此，大部分農(nóng)民工對(duì)農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同度急劇下降，對(duì)農(nóng)村的歸屬感也不高，無(wú)意愿參與農(nóng)村事務(wù)。另外，由于農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)落后，醫(yī)療資源不足，衛(wèi)生技術(shù)人員匱乏，加之目前鄉(xiāng)村人口大量流入城市務(wù)工，導(dǎo)致公共服務(wù)產(chǎn)品下沉，缺乏應(yīng)有的人口密度，這些因素均造成了農(nóng)村居民對(duì)社區(qū)的依賴度不高。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，村民參與社區(qū)治理的外在環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，居民的訴求也更加多元化和多樣化，社區(qū)難以準(zhǔn)確判斷居民的內(nèi)在需求。在這種情況下，農(nóng)村社區(qū)就出現(xiàn)了居民對(duì)社區(qū)的依賴與社區(qū)對(duì)民眾的服務(wù)不對(duì)應(yīng)。

三、共建共治共享鄉(xiāng)村社區(qū)治理的頂層設(shè)計(jì)和精細(xì)化路徑

在如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理有效這一問(wèn)題上，不僅需要構(gòu)建和諧有序的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，還需要提升治理效果，以擺脫其面臨的困境，更好地回應(yīng)人民對(duì)美好生活需要的要求。

（一）加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)

我國(guó)應(yīng)急管理制度建設(shè)起步于2003年，建立了“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制），成立了國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，2018年新組建了應(yīng)急管理部。在基層治理方面，要最大限度發(fā)揮集中力量辦急事的優(yōu)勢(shì)，完善國(guó)家應(yīng)急管理體系。從總體上來(lái)看，社區(qū)應(yīng)急管理模式要在法律法規(guī)的約束下，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，社區(qū)負(fù)責(zé)具體的運(yùn)作執(zhí)行。其中，政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中處于核心位置，對(duì)所在地區(qū)的情況負(fù)總責(zé)，在應(yīng)急預(yù)案的要求下，采取強(qiáng)有力的措施控制突發(fā)事件的進(jìn)展[4]。

精細(xì)化的應(yīng)急管理實(shí)施需要社區(qū)的具體運(yùn)作。農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)的主要任務(wù)包括改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì);增加農(nóng)民收入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。另外，還需為社區(qū)居民提供便民服務(wù)，具體內(nèi)容包括科技、衛(wèi)生、文體娛樂(lè)活動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、交通、通信、廁所改造等）建設(shè)、社會(huì)治安、民事糾紛、超市連鎖店、垃圾清理等。由于農(nóng)民的被動(dòng)服務(wù)和參與意識(shí)不高，部分村民認(rèn)為社區(qū)事務(wù)與自身關(guān)系不大，致使農(nóng)民對(duì)社區(qū)的認(rèn)可和依賴性較低。應(yīng)急管理模式的實(shí)施一方面要為社區(qū)居民提供基本服務(wù)，做好后續(xù)保障工作，如心理輔導(dǎo)、居家注意事項(xiàng)、社會(huì)治安等;另一方面則離不開每個(gè)社會(huì)成員的配合，如配合相關(guān)部門的措施、主動(dòng)了解相關(guān)信息等。

（二）完善農(nóng)村社區(qū)治理體系的法治基礎(chǔ)

健全、完善農(nóng)村社區(qū)法律制度是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系現(xiàn)代化的前提，但現(xiàn)有的法律條文符合農(nóng)村特征的相對(duì)較少，加之鄉(xiāng)村法治氛圍不濃厚，主要依靠鄉(xiāng)約、村規(guī)、道德等進(jìn)行約束[5]。為社區(qū)治理實(shí)踐提供合法基礎(chǔ)，第一，應(yīng)加快社區(qū)管理立法進(jìn)程。除《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》之外，盡快出臺(tái)規(guī)范農(nóng)村社區(qū)事務(wù)治理的相關(guān)法律法規(guī)，并將鄉(xiāng)村特有的人情文化融入鄉(xiāng)村法治建設(shè)中，充分考慮農(nóng)村特色、農(nóng)民要求、地區(qū)發(fā)展、社會(huì)狀況，使社區(qū)法律適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)治理的需求[6]。此外，應(yīng)突出農(nóng)村社區(qū)中重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，集中力量在重大公共衛(wèi)生、傳染病、野生動(dòng)物、救援人員、志愿者、網(wǎng)絡(luò)安全、物價(jià)等方面制定相應(yīng)的規(guī)章制度，特別突出綠色、共享、可持續(xù)等理念，優(yōu)化農(nóng)村生活環(huán)境。第二，應(yīng)有效貫徹實(shí)施問(wèn)責(zé)機(jī)制。通過(guò)實(shí)施基層問(wèn)責(zé)制度，強(qiáng)化基層工作人員的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，規(guī)范其行政行為，避免因個(gè)人的不作為、工作不到位而造成風(fēng)險(xiǎn)事件的出現(xiàn)。同時(shí)，配套制定人才選拔、培訓(xùn)、績(jī)效考核等一系列制度。

（三）增強(qiáng)居民參與社區(qū)事務(wù)的意愿

有效的社區(qū)治理需要居民強(qiáng)有力的配合，民眾的參與對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化至關(guān)重要[7]。農(nóng)村社會(huì)是以土地為紐帶的熟人社會(huì)，維系社會(huì)秩序和評(píng)判價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)是道德與倫理。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村中大部分青壯年逐步流入城市，部分農(nóng)村地區(qū)“空心化”[8]。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2018年，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.8836億人，平均年齡為40.2歲，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占全國(guó)農(nóng)民工總量的51.5%。從數(shù)據(jù)中可以看出，外出務(wù)工的多以第二代農(nóng)民工為主，與第一代農(nóng)民工相比，他們對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)關(guān)心較少，與鄉(xiāng)土的感情比較薄弱，期望留在城市生活，對(duì)社區(qū)事務(wù)基本不關(guān)心。對(duì)于留守在農(nóng)村的村民，一部分只關(guān)注與自身利益相關(guān)的國(guó)家政策和制度，也有一部分則存在決策隨意、判斷模糊的主觀性的問(wèn)題，忽視了作為社區(qū)居民本應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和享有的權(quán)利。

廣泛而有序的公民參與是社會(huì)治理的根本要求，如廣東省99.9%的農(nóng)村已設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等。農(nóng)村社區(qū)應(yīng)從治理的角度，挖掘居民主體利益訴求的差異，以公共精神維系和凝聚居民主體，使其對(duì)農(nóng)村有歸屬感、對(duì)公共決策有共識(shí)、對(duì)公共利益有維護(hù)的意識(shí)、對(duì)公共責(zé)任有擔(dān)當(dāng)、對(duì)公共事務(wù)有參與的意愿。同時(shí)，明晰鄉(xiāng)村“人情、關(guān)系”等非制度規(guī)范的治理領(lǐng)域，確保其能夠有效實(shí)施。

（四）加大新技術(shù)在危機(jī)防控中的作用

互聯(lián)網(wǎng)在公共衛(wèi)生事件管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的任務(wù)。早在2014年，騰訊公司就選取了貴州省黎平縣銅關(guān)村為試點(diǎn)，試行“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村”的管理模式，并為村民免費(fèi)提供智能手機(jī)，開通微信群，建立公眾服務(wù)號(hào)。在突發(fā)事件中，加大互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，包括及時(shí)發(fā)布信息、提供線上配送服務(wù)，通過(guò)關(guān)注公眾號(hào)、微信群、了解防護(hù)信息等，這些工作不僅方便了居民的日常生活，還為社區(qū)網(wǎng)格化大數(shù)據(jù)分析提供了基礎(chǔ)。同時(shí)，利用網(wǎng)格化管理方式打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。對(duì)農(nóng)村社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化管理，依托數(shù)字化平臺(tái)，將社區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同的單元網(wǎng)格，通過(guò)網(wǎng)格員細(xì)化到戶、責(zé)任到人，大大提高了治理的效果。

突發(fā)公共危機(jī)事件的防控一線主要集中在社區(qū)，但不少社區(qū)缺乏必要的資源保障，專業(yè)防控能力孱弱，使社區(qū)成為國(guó)家治理體系中的一個(gè)短板。農(nóng)村人口分散、地域廣闊、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源不足等，使其成為國(guó)家治理短板中的薄弱環(huán)節(jié)。新時(shí)期，應(yīng)擴(kuò)展農(nóng)村社區(qū)資源和專業(yè)能力的張力，將居民與社區(qū)的良性互動(dòng)納入社區(qū)的常態(tài)化管理;加大醫(yī)療資源的供給力度，提升傳染病防控的專業(yè)化;地方政府與社區(qū)治理之間要形成合力，及時(shí)將各項(xiàng)資源、信息和制度進(jìn)行整合。

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[責(zé)任編輯：楊? 彧]

Abstract： Rural communities face many problems such as the constraints of governance under the rule of law， lack of participation by residents， and the paradox between rural communities' understanding of residents' needs and residents' recognition on the role of community， which hinder the governance of rural communities. The concept of shared development sets the direction for rural community governance.? Based on this concept， efforts are needed to build an emergency management system， improve the legal basis of community governance， expand the breadth and depth of residents' participation in the community， and increase the use of new technologies in crisis prevention and control so as to achieve the goal of modernizing rural community governance.

Key words： rural community governance; rule of law; emergency management system; shared development