就近市民化：農(nóng)民市民化道路的現(xiàn)實選擇

邱玉婷，于大川

（廣東金融學(xué)院公共管理學(xué)院，廣州510520）

隨著我國社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大規(guī)模流入城市，涌現(xiàn)出了一個特殊而龐大的社會群體，他們是代表著新時期經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的“農(nóng)民工”。農(nóng)民工在我國城市化進程中形成、發(fā)展和壯大，廣泛地分布在國民經(jīng)濟的各個行業(yè)，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了重要貢獻。然而，值得關(guān)注的是，這些游離在城市與農(nóng)村之間的農(nóng)民工群體，他們對社會的巨大貢獻與其社會地位、社會待遇極不相稱，與此同時，大量農(nóng)民工融入城市也帶來了許多經(jīng)濟問題和社會問題。在城市，農(nóng)民工在就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療、社會保障、子女教育、住房等方面均面臨著許多困難，他們不能平等地享有與城鎮(zhèn)居民同樣的基本公共服務(wù)。在農(nóng)村地區(qū)，由于青壯年勞動力的外流，未成年兒童和年邁老人成為農(nóng)村的主要人口組成，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟“碎片化”和農(nóng)村“空心化”非常嚴重。要從根本上解決這些問題，需要科學(xué)地協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)不同社會群體的社會融合，尋找農(nóng)民工群體科學(xué)、合理的市民化路徑，最終實現(xiàn)全社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展?；谖覈?dāng)前龐大的農(nóng)村人口規(guī)模和城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，縣域小城鎮(zhèn)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)為農(nóng)村人口的聚集提供基點，農(nóng)民在省內(nèi)就近區(qū)域完成市民化成為未來實現(xiàn)市民化道路的新選擇。鑒于此，本文試圖從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會背景出發(fā)，分析農(nóng)民市民化的現(xiàn)實困境和就近市民化的出路。

一、相關(guān)研究綜述

從國外有關(guān)農(nóng)民市民化研究的文獻看，早在20 世紀50 年代，劉易斯（William Lewis）就提出了二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展模型，他認為要實現(xiàn)一元經(jīng)濟的轉(zhuǎn)化關(guān)鍵在于實現(xiàn)農(nóng)民向現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移。［1］然而，美國經(jīng)濟學(xué)家哈里斯和托達羅（Harris，Todaro）并不贊同他的觀點，提出收入期望理論，指出城鄉(xiāng)收入相差無幾且就業(yè)概率相當(dāng)?shù)臅r候，農(nóng)民就地市民化才容易實現(xiàn)。［2］近年，西方學(xué)者從實證研究的角度，涉及到農(nóng)民市民化的具體方面，如交通、電網(wǎng)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和家庭土地利用模式等，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民市民化存在多方面的制約因素，并提出了富有針對性的對策建議。由于西方城鎮(zhèn)化進程不同于我國二元社會結(jié)構(gòu)存在制度性約束，因此較少從制度建設(shè)方面研究農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)移。綜觀西方文獻，學(xué)者們從宏觀和微觀的維度進行了較為豐富的研究，為我國探索農(nóng)民工就地市民化發(fā)展路徑，研究農(nóng)民就地市民化問題提供了理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。

國內(nèi)農(nóng)民市民化的研究是一個不斷深化的過程。隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，農(nóng)民就地市民化趨勢愈加彰顯，深入研究農(nóng)民就地市民化，具有重大理論意義。我國學(xué)者早在1999年就提出了農(nóng)民就地市民化的戰(zhàn)略思想，近年來，學(xué)者們開始對農(nóng)民就地市民化的內(nèi)容進行深入探討。張繼梅提出農(nóng)民向大城市轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移的“雙軌”制［3］，郭金豐認為農(nóng)民就地市民化是我國城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民理性的選擇［4］，厲以寧也提出中國應(yīng)走農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”道路［5］。在實證研究方面，陳殿美［6］、張繼良［7］等學(xué)者根據(jù)地方實際從市民化成本及評價的角度進行了大量研究，其中江蘇省農(nóng)民就地市民化研究內(nèi)容最豐富，對我國其他省份的市民化研究提供了有效參考。

綜上，國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)民市民化問題的研究取得了不少有價值的成果。首先，認為農(nóng)民工市民化是加快我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑，是中國特色城鎮(zhèn)化道路的重要動力。其次，從實證出發(fā)，探索農(nóng)民工市民化過程中的制約性要素，提出了大量探索性的對策建議，如通過制度化改革、農(nóng)民工自身能力建設(shè)、完善組織管理來保障農(nóng)民工市民化的過渡。已有研究成果為本研究的開展提供了較好的文獻積累，但現(xiàn)有的研究對于農(nóng)民工省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)趨勢、農(nóng)民工就近市民化狀況、就近市民化的路徑分析并不多，同時，也缺少以大規(guī)模的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，把握不同地區(qū)、不同流向、不同群體農(nóng)民工的的市民化政策需求。因此，在新政策出臺和新型城鎮(zhèn)化的推動下，研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化極具現(xiàn)實意義和價值。

二、農(nóng)村人口大規(guī)模異地遷移的現(xiàn)實困境

根據(jù)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會2014年關(guān)于流動人口的動態(tài)監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，跨省流動的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例最大，占69%，在流動范圍的數(shù)據(jù)監(jiān)測中省內(nèi)流動占比31%，其中省內(nèi)跨市占13%，市內(nèi)跨縣和縣內(nèi)跨鄉(xiāng)的總和為18%。［8］從數(shù)據(jù)上看，流動人口的流動趨勢呈現(xiàn)出流動距離長、流動范圍廣的顯著特征。然而，隨著我國城市化進程的不斷推進，部分大城市過分強調(diào)速度、經(jīng)濟與數(shù)量的城市化指標，開始呈現(xiàn)出一系列問題。

（一）“城市病”與“農(nóng)村病”并存

在城市，居民生活的空間容納能力和勞動力容納能力是當(dāng)前小城鎮(zhèn)無法比擬的，從集聚效應(yīng)理論看，城市的集聚效應(yīng)越來越強大，大中城市以其獨特的優(yōu)勢吸引著大量的勞動力，解決了大多數(shù)農(nóng)民工的就業(yè)問題。但城市的容量和規(guī)模是有限的，當(dāng)工業(yè)部門和中小型企業(yè)不斷向城市聚集和發(fā)展，城市人口快速增長達到某個臨界值的時候，規(guī)模效應(yīng)就會減弱，造成大城市依然具有吸納能力但是卻無力承載超出的負荷，伴隨而來的是一系列的“城市病”，如交通擁堵、環(huán)境污染、資源緊張、秩序混亂等問題。面對巨大的需求和治理壓力，政府不得不在環(huán)境、治安、交通等方面加大投入，這從每年極具中國特色的、堪稱全球最大規(guī)模的人類遷徙活動“春運”中可見。過度化異地遷移的最終后果是大中城市超荷重地承載著來自外地的流入人口，而縣域社區(qū)、小城鎮(zhèn)、中小城市發(fā)展動力不足，農(nóng)村的中青年勞動力向城市遷移，在某些省份和地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)了“農(nóng)村病”，如由于缺少青壯年勞動力，農(nóng)村大量土地撂荒，土地資源極大浪費。不僅如此，由于新生代農(nóng)民工大量異地遷移，農(nóng)村空巢老人、留守兒童的問題非常嚴峻，盡管政府實施社會主義新農(nóng)村建設(shè)，在物質(zhì)方面投入了大量資本，但是老年人的養(yǎng)老問題和兒童的教育問題依然嚴重阻礙著農(nóng)村地區(qū)的長遠發(fā)展。可以說，通過改善農(nóng)村面貌發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟在某種意義上看只是一項表面工程，而事實上“空心村”普遍存在。

（二）社會政策限制了農(nóng)民工融入大城市

社會政策是影響農(nóng)民工城市融入最直接、最迫切、最突出的現(xiàn)實原因，除了戶籍制度限制，其子女受教育問題和自身的社會保障問題已經(jīng)成為他們返鄉(xiāng)或留在城市的兩大制約因素。

1.戶籍制度

十八屆三中全會就改革戶籍制度有了進一步指示：加強大、中、小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，嚴格控制特大城市人口規(guī)模、合理確定大城市的落戶條件、有序開放中等規(guī)模城市的落戶限制，全面開放建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制。在這一政策的指引下，近年來，廣州、上海等地紛紛出臺《積分入戶細則》，將落戶條件與文化程度、技術(shù)能力、職業(yè)資格、社會服務(wù)、納稅、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及職住區(qū)域等條件掛鉤，城市的人口管理取得新進展，更加精細化、科學(xué)化。從表面看，各大城市把“積分入戶”政策作為促進農(nóng)民工在大城市實現(xiàn)市民化的激勵手段，但事實上對于大部分來自農(nóng)村地區(qū)從事藍領(lǐng)工作的工人和體力勞動者而言，很難達到地方性政策的指標門檻，該政策實則在很大程度上已經(jīng)把大多數(shù)收入較低和專業(yè)技能較差的農(nóng)民工阻攔在大城市的門檻之外。

2.教育政策

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心關(guān)于城鎮(zhèn)戶籍對農(nóng)民工吸引力排序的一項調(diào)查顯示，“獲得較好的子女教育水平”是農(nóng)民工最想通過市民化實現(xiàn)的要素，但在現(xiàn)行教育政策下，這是大部分農(nóng)民工難以實現(xiàn)的。［9］目前，我國普遍實行城鄉(xiāng)二元分割的教育政策，外來人員子女在城市不能享受與本地居民子女同等的受教育機會和權(quán)利。在義務(wù)教育階段，“人戶一致”“就近入學(xué)”是在城市入學(xué)的基本原則，外來人員若想就讀當(dāng)?shù)氐墓k學(xué)校通常需要繳納如借讀費、贊助費等數(shù)量不菲的額外費用，雖然教育管理部門明確規(guī)定取消這一規(guī)定，但仍然有不少學(xué)校以“捐資助學(xué)”的形式變相收取高額費用。無力承擔(dān)此類支出的農(nóng)民工子女只能選擇資源較為匱乏、教育質(zhì)量難以保證、教師隊伍不穩(wěn)定的私立農(nóng)民工子弟學(xué)校。迫于客觀條件的限制，大多數(shù)進城務(wù)工的農(nóng)民工會選擇把子女留鄉(xiāng)接受教育，留守兒童的受教育問題又成為了另一領(lǐng)域的社會問題。

3.就業(yè)政策

在我國就業(yè)政策的指導(dǎo)下，各大城市結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，對拖欠農(nóng)民工薪酬工資和勞動權(quán)益保護等方面做出了具體規(guī)定，但從實際操作層面看，進城打工的農(nóng)民工依然被區(qū)別對待，他們?nèi)笔降鹊木蜆I(yè)機會，職業(yè)安全難以得到保障。2016年國家統(tǒng)計局就農(nóng)民工就業(yè)保障相關(guān)問題的調(diào)查顯示，自新修訂的《勞動合同法》實施后，只有19.2%的農(nóng)民工與雇主或單位簽訂了勞動合同。其中，簽訂無固定期限勞動合同的占比6.6%，一年或一年以上勞動合同占比10.8%，少于一年的勞動合同僅為1.8%。［10］在已簽約的勞動關(guān)系中，也普遍存在勞動合同內(nèi)容不合理、執(zhí)行不規(guī)范的問題，進一步加劇了農(nóng)民工在城市工作和生活的壓力和風(fēng)險。

4.社會保障政策

社會保障政策在維護社會穩(wěn)定、促進社會進步、保障社會勞動力再生產(chǎn)、實現(xiàn)社會公平等方面具有重要的堡壘作用。就農(nóng)民工而言，社會保障政策可以助其積極應(yīng)對社會風(fēng)險，保障基本的生存需要。農(nóng)民工的工作存在不穩(wěn)定、收入低、環(huán)境差和勞動強度大的特點，他們更需要社會保障制度的救濟和幫助，因此社會保險對他們而言就顯得尤為重要。然而，戶籍在我國不僅僅是對在大城市工作的農(nóng)民工的身份認同，而且還決定著他們是否可以享受與城市居民相同的社會福利。2018年，我國農(nóng)民工數(shù)量達到2.88億人，為了更好地完善農(nóng)民工群體的社會保障，各地紛紛推出多樣化的農(nóng)民工參保辦法。例如，上海市農(nóng)民工根據(jù)自身需求可以自由選擇參與城鎮(zhèn)社會保險或者其他保險；北京市則把醫(yī)療保險的全部責(zé)任下沉到企業(yè)，規(guī)定雇主必須承擔(dān)所有費用，而個人不需要再支付保險費用。盡管如此，但相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工的參保率不足20%，在這些參保的農(nóng)民工中，跨省流動的農(nóng)民工參保意愿和參保行為都顯著低于留在省內(nèi)務(wù)工的農(nóng)民工。［11］究其原因，跨省務(wù)工的農(nóng)民工離家距離較遠，沒有長期在外停留的打算，不愿意為自己的在外保障作出長期投保；另一方面，更是由于保險水平之間的省際差異和對接不上，權(quán)衡之下他們放棄投保決策。雖然政府已經(jīng)在統(tǒng)籌社保標準和對接問題上做了一些完善措施，但從農(nóng)民工群體的參保意愿和行為看，政策發(fā)揮還存在著一定的滯后性，對社會保障制度的擔(dān)憂依然存在。這種多樣化參保模式和低參保率的矛盾在農(nóng)民工較為集中的大城市尤為明顯，主要原因是各方面費用支出對低收入的農(nóng)民工、用人單位和流入地的地方政府而言比較大，當(dāng)農(nóng)民工出現(xiàn)跨省或跨市工作時，社會保險不能轉(zhuǎn)移續(xù)接，最終只能無奈退保或者停保。另外，農(nóng)民工對當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ现贫炔⒉涣私?，參保意識也不強。因此，在政策層面確保農(nóng)民工享受社會保障權(quán)利是解決問題的最有效途徑。

（三）城鄉(xiāng)文化差異

農(nóng)民工市民化不僅僅意味著身份上的轉(zhuǎn)變，也意味著社會生活方式的變化，這種變化建立在城鄉(xiāng)之間“文化融合”的基礎(chǔ)上，因此，農(nóng)民工主觀上是否具有市民化的意愿成為城市融入的重要因素，而影響市民化意愿的重要因素則是地域歸屬感和群體歸屬感。［12］2017 年國家統(tǒng)計局關(guān)于農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告的數(shù)據(jù)顯示：城市規(guī)模越大，農(nóng)民工對所在城市的歸屬感越弱，適應(yīng)城市生活的難度越大。［13］這種難以適應(yīng)主要源自主觀上的城市歸屬感不強和客觀上的社會排斥。一方面，進城務(wù)工的農(nóng)民工習(xí)慣以家族和鄉(xiāng)里互助為核心互助方式，他們出于對復(fù)雜城市環(huán)境主觀上的防御和自我保護，會更加傾向于選擇與同鄉(xiāng)或同樣身份的農(nóng)民工群體聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部或者舊城區(qū)，主觀上的城市不融入阻礙著他們行為和生活方式的城市融合。另一方面，由于城市居民和農(nóng)民之間在傳統(tǒng)價值觀和行為方式上的文化差異，他們的社會差距進一步拉大，居民不愿意與農(nóng)民交往互動，這種文化差距常常會造成一些社會沖突，城市居民對農(nóng)民工的社會排斥進一步影響了農(nóng)民工的城市融入。

三、就近市民化的現(xiàn)實驅(qū)力

與大范圍、遠距離跨省流動的異地市民化相比，就近市民化以農(nóng)民原居住的農(nóng)村為支點，依托縣域內(nèi)小城鎮(zhèn)、中小城市的發(fā)展，他們不進行大規(guī)模、長距離的異地遷移，省內(nèi)就近獲得與城市居民同等的市民權(quán)，在生活標準、價值觀、生產(chǎn)和生活方式等方面實現(xiàn)市民化的轉(zhuǎn)變。自2014 年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》頒布以來，中央各部委已經(jīng)陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策，全國各地積極探索中小城鎮(zhèn)發(fā)展道路，為農(nóng)民工就近實現(xiàn)市民化給予了政策性支持。從當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程和農(nóng)民工遷移的現(xiàn)實情況看，就近市民化的模式具有一定的科學(xué)性和適用性。

（一）新生代農(nóng)民工省內(nèi)就近市民化意愿不斷提高，省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)的數(shù)量不斷增加

由于城鄉(xiāng)收入之間的差距和自身定位不同，傳統(tǒng)農(nóng)民工群體與新生代農(nóng)民工群體進城務(wù)工的初衷存在一定的差異。傳統(tǒng)農(nóng)民工外出務(wù)工主要源于農(nóng)村推力，農(nóng)村資源匱乏，為了生計遠走他鄉(xiāng)掙錢謀生，但他們對農(nóng)村土地有著深厚感情，濃厚的戀鄉(xiāng)情結(jié)對于他們而言最好的歸屬就是回鄉(xiāng)養(yǎng)老，城市對他們來說只是一個謀求生計的地方；而新生代農(nóng)民工進城務(wù)工的動因主要源于城市拉力，他們懷著對理想和美好生活的追求，更加主動地融入和適應(yīng)城市生活，他們的鄉(xiāng)土情懷相對較弱，因此市民化的意愿更加強烈。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2018 年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示：2018年，全國農(nóng)民工總數(shù)達到了28836 萬人，新生代農(nóng)民工占比50.5%，80 后農(nóng)民工成為當(dāng)前農(nóng)民工群體的主體。在外出務(wù)工的農(nóng)民工中，省內(nèi)流動農(nóng)民工9672 萬人，占外出農(nóng)民工總量的56%，與2017年相比增加了162萬人，增長為1.7%。［13］這部分新增的農(nóng)民工主要是以省內(nèi)流動為主，省內(nèi)流動的增量占所有外出增量的96.4%。近年來，我國區(qū)域經(jīng)濟格局處于調(diào)整當(dāng)中，外出農(nóng)民工省內(nèi)流動雖仍以東部地區(qū)為主，占比82.8%，但隨著中西部地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，該地區(qū)省內(nèi)就業(yè)的趨勢較以往日增明顯，農(nóng)村新增轉(zhuǎn)移勞動力選擇在省內(nèi)就業(yè)的比重日漸上升，可預(yù)見該區(qū)域在未來將有更多農(nóng)民工選擇就近轉(zhuǎn)移就業(yè)或回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)（見表1）。

表1 2018年農(nóng)民工地區(qū)分布及構(gòu)成

從2017 年和2018 年的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，跨省流動的新生代農(nóng)民工中，約50%愿意在戶籍省內(nèi)長期居住并保留戶籍，60%以上打算以后回戶籍省內(nèi)養(yǎng)老。省內(nèi)流動的農(nóng)民工中，同樣有50%左右愿意回到戶籍地長期居住，約有40%—50%愿意回到戶籍地的縣城或鄉(xiāng)村購房建房和養(yǎng)老。這表明，不管原來是跨省還是省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工群體都更愿意在省內(nèi)長期居住、購房建房和養(yǎng)老，而縣域城鎮(zhèn)成為他們將來選擇定居的重要場所。

（二）小城鎮(zhèn)、小城市的數(shù)量和規(guī)模不斷壯大為就近市民化提供就業(yè)基礎(chǔ)

隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不斷提高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式的興起和國家政策體制的導(dǎo)向為小城鎮(zhèn)、小城市的發(fā)展提供了驅(qū)動力，部分縣級市和建制鎮(zhèn)快速發(fā)展起來，全國各地逐步建立起一批具有鮮明特色的重點小城鎮(zhèn)，這些小城鎮(zhèn)吸引了附近農(nóng)村地區(qū)的大量剩余勞動力，為提高農(nóng)民工的生活水平做出了巨大貢獻。

眾所周知，就業(yè)機會和收入水平是吸引農(nóng)民工流動的重要要素。2017 年，我國的GDP 總量跨越了80 萬億臺階，東部沿海城市為主導(dǎo)的就業(yè)格局發(fā)生了巨大變化，越來越多的傳統(tǒng)經(jīng)濟省份，如廣東、江蘇等已經(jīng)日漸發(fā)出了經(jīng)濟降速轉(zhuǎn)型的口號。而中西部省份由于處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期階段，全國經(jīng)濟增長的新勢頭開始轉(zhuǎn)向由中西部地區(qū)來引領(lǐng)，如四川、河南、湖北和貴州等省份近年的增速較快，優(yōu)惠的投資政策、較低的工資成本和土地價格，使得內(nèi)地的中小城市成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和大城市擴散效應(yīng)的主要受益者。外資產(chǎn)業(yè)園和沿海地區(qū)的代加工工廠開始大量進軍內(nèi)地市場，中西部城市GDP 的增速以每年8%—10%的勢頭高速增長，經(jīng)濟增長帶來大量的就業(yè)機會讓曾經(jīng)的候鳥重新歸巢，他們傾向于選擇回到距離家鄉(xiāng)較近的地方就業(yè)。此外，以縣級城市為軸心的小城鎮(zhèn)的勞動力吸納能力也在不斷增加。2018 年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《國家發(fā)展改革委辦公室關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機制的通知》，明確指出“特色小鎮(zhèn)必須實現(xiàn)特色支柱產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，引進投資主體發(fā)揮集約化的作用培育新經(jīng)濟，特色小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟為主體，形成具有鮮明特色產(chǎn)業(yè)形態(tài)，進一步解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力，促進就近城鎮(zhèn)化”。據(jù)統(tǒng)計，2018 年全國有特色小鎮(zhèn)403 個，各個特色小鎮(zhèn)的平均投資額約為50—60 億。通過特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展成為部分地區(qū)的發(fā)展模式，當(dāng)農(nóng)民的收入水平不斷提高，離鄉(xiāng)背井遠走他省謀生便成為他們的次要選擇。

（三）中小城市相關(guān)的社會政策為就近市民化提供安全堡壘

2014年，在宏觀政策層面上頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育機會、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、社會保障覆蓋面、基本醫(yī)療衛(wèi)生條件和住房保障渠道等方面作出新的指示，對農(nóng)民工影響深刻并長期存在的戶籍制度進入到漸進式改革的新局面。近年來，國家以發(fā)展縣域經(jīng)濟為中心，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，以部分城市為試點全面開放建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，逐漸減少戶籍對享受基本公共服務(wù)的限制，積極穩(wěn)妥地向其他相關(guān)的社會制度擴展。例如，為了鼓勵農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，國家放寬了創(chuàng)業(yè)的準入條件，簡化審批程序，通過提供金融服務(wù)和信息技術(shù)服務(wù)等優(yōu)惠政策幫助扶持農(nóng)民工實現(xiàn)就近就業(yè)。2018年國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》提出，要進一步深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為縣域地區(qū)脫貧致富提供政策性支持。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方案的實施帶動了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)民生活水平不斷提高，在縣域安居樂業(yè)成為了新生代農(nóng)民工就近市民化的重要選擇。

四、農(nóng)民就近市民化的出路

（一）加快戶籍制度改革，推進農(nóng)民工省內(nèi)跨市、市內(nèi)跨縣就近落戶定居

各地市因地制宜，盡快出臺新的戶籍制度改革方案，制定公正、透明的落戶標準和居住證享受的公共服務(wù)、基本權(quán)利和便利范圍，取消依附在戶籍制度上不平等的住房保障、低保申請、優(yōu)撫安置福利、計劃生育政策等權(quán)利，明確某些領(lǐng)域中突出問題的處理標準。部分已經(jīng)開放農(nóng)民落戶條件的城市，應(yīng)進一步明確居住證到落戶政策的通道，完善流動人口的有效銜接管理制度。為了適應(yīng)我國中部地區(qū)省內(nèi)農(nóng)民工持續(xù)向大城市集中的現(xiàn)實趨勢，應(yīng)適當(dāng)放寬中部省會城市、中心城市的落戶標準，優(yōu)先解決以家庭為單位的農(nóng)民工群體的安置問題。

（二）提高縣域基本公共服務(wù)水平，保障城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

農(nóng)民市民化的直接目的是提高收入水平，安居樂業(yè)。基層政府應(yīng)以義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等相關(guān)領(lǐng)域為重點，保障農(nóng)民工公平享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。第一，切實保證農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利。例如，縣域內(nèi)中小學(xué)校可以充分利用全國統(tǒng)一的學(xué)籍管理系統(tǒng)，準確無誤并完整錄入義務(wù)教育階段適齡兒童的基本信息，確保每一位適齡兒童獲得政府資助的教育經(jīng)費。第二，完善農(nóng)民基本醫(yī)保門診中特殊疾病補償政策，加強統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)能力建設(shè)。農(nóng)民工群體門診就醫(yī)的需求最為廣泛，為了保障縣域就業(yè)的農(nóng)民工在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)就醫(yī)的公平性，國家或省級政府應(yīng)根據(jù)各統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)門診特殊疾病補償?shù)默F(xiàn)實需求進行充分的評估，制定專門的政策規(guī)范，通過加大醫(yī)療服務(wù)資源的投入、省級?？漆t(yī)院的對口支援和建立醫(yī)聯(lián)體等措施，提高當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的服務(wù)能力，以引導(dǎo)更多特殊疾病患者相對穩(wěn)定地選擇在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)就醫(yī)，促進農(nóng)民工群體合理就醫(yī)，保證他們就近就醫(yī)公平受益。第三，進一步改善農(nóng)民工各類社會保障的銜接，例如城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老問題在市內(nèi)縣域之間或者省內(nèi)跨統(tǒng)籌地區(qū)之間的順利對接。通過廣泛的宣傳教育，提高農(nóng)民工的參保意識，從政府層面解決非正規(guī)就業(yè)以及勞務(wù)派遣就業(yè)的參保問題。2018 年，政府有關(guān)職能部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鐵路、公路、水運、水利、能源、機場工程建設(shè)項目參加工傷保險工作的通知》，將各類工程建設(shè)項目中流動就業(yè)的農(nóng)民工納入工傷保險保障中，減少農(nóng)民工群體受傷無錢醫(yī)治、施工方不愿承擔(dān)責(zé)任等問題，從政策層面提高農(nóng)民工對工傷保險的參保率。

（三）因地制宜，實行多元化城鎮(zhèn)發(fā)展模式，多渠道滿足農(nóng)民就近就業(yè)需求

農(nóng)村社會的自然差異導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，統(tǒng)一的發(fā)展模式與現(xiàn)實差異難以契合一致，因此，應(yīng)該針對不同的地域環(huán)境采用“新型社區(qū)治理”“小城鎮(zhèn)建設(shè)”“新農(nóng)村建設(shè)”等模式，多渠道滿足農(nóng)民多樣化的就業(yè)需求。政府應(yīng)將基礎(chǔ)建設(shè)投資重點向縣域傾斜，改善縣域地區(qū)的市場環(huán)境，引導(dǎo)中小企業(yè)、民營企業(yè)向園區(qū)集中，為農(nóng)民就近就業(yè)提供更多的崗位選擇。鼓勵民間資本直接參與投資或以特許經(jīng)營等方式推進縣域經(jīng)濟發(fā)展，同時，還通過市場化手段鼓勵外資參與投資，有效地加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。全國多地實踐證明，在社會主義市場機制下探索多種形式吸引民間力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，可以有效地解決縣域經(jīng)濟發(fā)展資金的瓶頸問題。全面提升小城鎮(zhèn)的市場競爭力，縮小城鄉(xiāng)差距直至與大城市相比只有規(guī)模上的差別。同時，要避免過分強調(diào)社會經(jīng)濟而忽視農(nóng)民的文明意識發(fā)展，充分考慮不同社會生活領(lǐng)域發(fā)展的路徑選擇問題，采取文化價值變遷、社會經(jīng)濟變遷和制度變遷同步推進的路徑，形成必要的觀念支撐。

（四）賦權(quán)和增能，基層政府重點建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)

賦權(quán)增能是政府職能轉(zhuǎn)變的主要手段。為了解決基層政府權(quán)小責(zé)大的困境，部分經(jīng)濟實力較強的市、縣逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權(quán)力，賦予小城鎮(zhèn)更大的自治權(quán)，促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展。根據(jù)目前城鄉(xiāng)的現(xiàn)實需求，基層政府應(yīng)進一步加強新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，劃定農(nóng)村相對集中的鎮(zhèn)區(qū)，賦予城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施的財政補貼和政策支持，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)打造基礎(chǔ)設(shè)施具有地方特色、人居環(huán)境舒適的新型農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民工向這類社區(qū)轉(zhuǎn)移。政府在縣域城鎮(zhèn)土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展及水利交通網(wǎng)絡(luò)等方面制定科學(xué)的規(guī)劃，從生態(tài)、經(jīng)濟、人居環(huán)境三方面明確新型農(nóng)村的空間地域分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口規(guī)模。充分發(fā)揮多中心治理優(yōu)勢，打造以基層政府為主導(dǎo)，整合市場、社會組織、群眾等多方力量，以滿足農(nóng)民工需求的公共服務(wù)機構(gòu)為依托，采用營利性、公益性、服務(wù)性等多種手段，綜合服務(wù)與專業(yè)服務(wù)相結(jié)合的農(nóng)村新型社區(qū)服務(wù)體系，滿足農(nóng)民工就近市民化的現(xiàn)實需求。