吳文化　向愛(ài)兵

2018年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出，“要加快5G商用步伐，加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。日前，在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，中央再次強(qiáng)調(diào)要“加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度”。疫情之下新型基礎(chǔ)設(shè)施（以下簡(jiǎn)稱“新基建”）已成為社會(huì)各界和資本市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，并被視為對(duì)沖當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力、構(gòu)筑科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)之基、支撐經(jīng)濟(jì)體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域。2020年和未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期“新基建”如何發(fā)展？傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱“老基建”）又將何去何從？如何把握“新基建”與“老基建”的邊界？如何看待“新基建”與“老基建”統(tǒng)籌發(fā)展？這些疑問(wèn)是當(dāng)前各級(jí)政府決策部門亟待明確的議題。

一、基礎(chǔ)設(shè)施投資是穩(wěn)增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)動(dòng)能的重要引擎

基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基石。加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，更是重大危機(jī)發(fā)生后拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序的“強(qiáng)心劑”和“壓艙石”。回顧我國(guó)過(guò)去數(shù)十年的快速發(fā)展，通過(guò)擴(kuò)張性財(cái)政政策加大基礎(chǔ)設(shè)施投資在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用。

以固定資產(chǎn)投資角度分析，在應(yīng)對(duì)1998年南方洪災(zāi)和亞洲金融危機(jī)時(shí)，交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)就被選擇為刺激經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)投資領(lǐng)域之一，1998年和1999年交通運(yùn)輸業(yè)①固定資產(chǎn)投資與全國(guó)GDP的比例均達(dá)到3.2%，交通投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額比例均達(dá)到9.5%，之前最高年份是1994年的2.8%和8.1%。為應(yīng)對(duì)2003年“非典”疫情造成的經(jīng)濟(jì)影響，并借助我國(guó)加入WTO帶來(lái)的機(jī)遇，政府采取加大基礎(chǔ)設(shè)施投資政策，2003年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資與全國(guó)GDP比例首次超過(guò)40%，其中交通投資與GDP比例首次超過(guò)3.5%，其后幾年均保持快速增長(zhǎng)。在應(yīng)對(duì)2008年第一季度我國(guó)南方大部分地區(qū)暴雪凍雨災(zāi)害和下半年亞洲金融危機(jī)中，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資又一次被作為刺激經(jīng)濟(jì)的重要手段，并產(chǎn)生持續(xù)性影響，2008年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資與全國(guó)GDP比例首次達(dá)到55%，2009年達(dá)到66%，2010年更前所未有地接近70%，其中2009年和2010年交通投資與GDP比例分別達(dá)到6.4%和6.9%，而之前最高年份均未超過(guò)5%?？梢?jiàn)，在應(yīng)對(duì)具有全局性影響的重大突發(fā)事件時(shí)，將投資工具作為發(fā)力點(diǎn)具有短期的刺激效應(yīng)和中長(zhǎng)期的乘數(shù)波及效應(yīng)，雖然由此產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)影響在業(yè)內(nèi)莫衷一是，但其易操作性和有效性毋庸置疑。

新冠病毒疫情爆發(fā)以來(lái)，居民消費(fèi)受到抑制，外貿(mào)壓力陡增且不確定風(fēng)險(xiǎn)加大，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序和增長(zhǎng)動(dòng)能受到了巨大沖擊。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，應(yīng)考慮將加大基礎(chǔ)設(shè)施投資再次成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序、快速促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要抓手。但與之前歷次危機(jī)中通過(guò)“老基建”促投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的做法不同，本輪擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)強(qiáng)調(diào)“老基建”和“新基建”并重，“雙擎”驅(qū)動(dòng)，“兩手”發(fā)力。充分發(fā)揮“新基建”保增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)動(dòng)能、調(diào)結(jié)構(gòu)、育優(yōu)勢(shì)的重要作用，鞏固增強(qiáng)“老基建”補(bǔ)短板、惠民生、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)能力，全面提升基礎(chǔ)設(shè)施整體質(zhì)量效益水平，更好地支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)蘇和健康可持續(xù)發(fā)展。

二、把握“新基建”與“老基建”的內(nèi)涵和邊界

目前，現(xiàn)有政策文件中所涉及“新基建”主要指5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施，屬于新一代信息科技技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施范疇;“老基建”一般理解為：鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口、管道、電網(wǎng)、水利、市政、物流等工業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施。事實(shí)上，“新基建”與“老基建”是一個(gè)相對(duì)概念，基礎(chǔ)設(shè)施的更新迭代與動(dòng)力革命、科技革命、產(chǎn)業(yè)革命息息相關(guān)?？v觀世界近代歷史三次工業(yè)革命，新能源、新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)都帶來(lái)了新型基礎(chǔ)設(shè)施的變革興起和快速發(fā)展，同時(shí)也推動(dòng)了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的改造升級(jí)甚至更新?lián)Q代。18世紀(jì)60年代以蒸汽機(jī)發(fā)明和使用為主要標(biāo)志的蒸汽革命催生了鐵路、輪船港口、煤炭工業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施;19世紀(jì)70年代以內(nèi)燃機(jī)和電力的廣泛使用為主要標(biāo)志的電氣革命創(chuàng)造了汽車、飛機(jī)、電話、電報(bào)等交通通訊工具，催生了公路、機(jī)場(chǎng)、管道、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施;20世紀(jì)40—50年代以原子能、電子計(jì)算機(jī)、空間技術(shù)和生物工程的發(fā)明和應(yīng)用為主要標(biāo)志的信息革命催生了計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、無(wú)線通信、核電站等基礎(chǔ)設(shè)施。歷史實(shí)踐表明，相對(duì)上一個(gè)科技或產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，“新種育新苗”的新興基礎(chǔ)設(shè)施或“老樹(shù)發(fā)新芽”傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施都屬于新型基礎(chǔ)設(shè)施范疇。譬如，相對(duì)無(wú)硬化路面的自然公路，20世紀(jì)30年代出現(xiàn)的高速公路并非源于重大科技或能源變革，而是迫于二戰(zhàn)通勤和戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的需要，屬于典型的“老樹(shù)發(fā)新芽”。

新時(shí)期伴隨全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將逐步從工業(yè)經(jīng)濟(jì)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代過(guò)渡，基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵、邊界也將隨之革新和拓展。以5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代通信技術(shù)為核心的新技術(shù)革命，不僅會(huì)催生出人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等“新種育新苗”的新型基礎(chǔ)設(shè)施，還會(huì)極大地改變能源、交通和生產(chǎn)生活方式，重塑產(chǎn)業(yè)分工時(shí)空格局，推動(dòng)“老基建”更新?lián)Q代，促進(jìn)綠色能源（充電樁、風(fēng)力發(fā)電站）、智慧公路、智慧鐵路等“老樹(shù)發(fā)新芽”的新型基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展。

三、精準(zhǔn)匹配需求快速變化需要新老基建共同發(fā)力

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于在一個(gè)快速變化的時(shí)代，日新月異的科技進(jìn)步和多元、個(gè)性化的生產(chǎn)生活需求以及隱含諸多不確定性因素的黑天鵝、灰犀牛事件，迫切需要“新基建” “老基建”共同發(fā)力，加快構(gòu)建形成及時(shí)響應(yīng)和精準(zhǔn)匹配不同結(jié)構(gòu)或場(chǎng)景需求、具有強(qiáng)大適應(yīng)與快速調(diào)整能力的基礎(chǔ)設(shè)施供給體系。

（一） 疫期疫后促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升需要新老基建共同發(fā)力

在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)事關(guān)脫貧攻堅(jiān)、交通能源、重大水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、市政設(shè)施、社會(huì)民生、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等的“老基建”項(xiàng)目投資建設(shè)非常重要。一方面，疫期停工停產(chǎn)的“老基建”項(xiàng)目數(shù)量多、投資規(guī)模大、就業(yè)人口多，盡快推動(dòng)“老基建”項(xiàng)目復(fù)工開(kāi)工，有利于盡快穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序運(yùn)行和收入轉(zhuǎn)化。另一方面，疫期疫后持續(xù)發(fā)力推進(jìn)國(guó)家規(guī)劃已明確的重大“老基建”項(xiàng)目投資建設(shè)，有助于補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、促增長(zhǎng)，充分發(fā)揮有效投資關(guān)鍵作用，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能迅速回升。

與此同時(shí)，加快推進(jìn)“新基建”項(xiàng)目投資建設(shè)也顯得非常緊迫。一方面，新冠病毒疫情的爆發(fā)催生了新消費(fèi)、新需求，從而使得以光纖寬帶、4G/5G、數(shù)據(jù)中心、云計(jì)算等基礎(chǔ)設(shè)施為支撐的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、教育直播、在線辦公、公共服務(wù)等產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)新興業(yè)態(tài)呈現(xiàn)爆發(fā)態(tài)勢(shì)，當(dāng)前亟需增加“新基建”供給來(lái)及時(shí)響應(yīng)和適應(yīng)新需求，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)對(duì)接匹配。另一方面，疫情也暴露出了我國(guó)在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)、城市治理等方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，加速“新基建”有助于加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生和應(yīng)急管理能力建設(shè)，有力提升城市管理和社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。

（二） 新時(shí)期推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展需要新老基建共同發(fā)力

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要統(tǒng)籌好新型與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的關(guān)系，推動(dòng)“老基建”和“新基建”共同發(fā)力?，F(xiàn)階段，我國(guó)交通、物流、能源、水利、市政等“老基建”設(shè)施網(wǎng)絡(luò)還存在諸多短板和不足，基礎(chǔ)設(shè)施供給在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、城際間以及不同消費(fèi)群體、軟硬實(shí)力和“建管養(yǎng)運(yùn)”各環(huán)節(jié)之間仍然存在發(fā)展不平衡、供給不充分等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，基礎(chǔ)設(shè)施的整體質(zhì)量、綜合效能和服務(wù)水平還有很大提升空間，亟待加快建設(shè)和改造升級(jí)。其中，還有很多“老基建”項(xiàng)目是“十三五”以及中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃的重大任務(wù)，未來(lái)5—10年需要按照規(guī)劃加快推進(jìn)實(shí)施。“新基建”能夠大幅提升傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量水平，助推智能交通、智能電網(wǎng)、智慧物流、智慧水利、智慧城市等蓬勃發(fā)展，而且關(guān)聯(lián)的是智能制造、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)、智能駕駛、無(wú)人配送、新型儲(chǔ)能材料等龐大的新興產(chǎn)業(yè)集群和5G終端消費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)教育、遠(yuǎn)程醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)娛樂(lè)等潛力巨大的新興消費(fèi)。因此，加速“新基建”有利于改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展，加快構(gòu)建形成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。

四、統(tǒng)籌兼顧，加速“新基建”提升“老基建”

（一）統(tǒng)籌謀劃“新基建”與“老基建”頂層設(shè)計(jì)

目前，我國(guó)交通、物流、能源、水利、通訊等“老基建”領(lǐng)域都編制了中長(zhǎng)期網(wǎng)絡(luò)布局規(guī)劃或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并建立了成熟的規(guī)劃評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。但對(duì)“新基建”而言，其發(fā)展態(tài)勢(shì)、建設(shè)思路和發(fā)展重點(diǎn)尚處于研究探索階段，缺乏必要的戰(zhàn)略考慮。因此，當(dāng)前應(yīng)著力加強(qiáng)“新基建”頂層設(shè)計(jì)，盡快啟動(dòng)“新基建”空間布局、目標(biāo)思路、發(fā)展重點(diǎn)等重大專項(xiàng)規(guī)劃研究工作;做好新老基建的規(guī)劃引導(dǎo)，以加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展為主線，加強(qiáng)“新基建”與“老基建”頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌銜接。加快推動(dòng)《基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》研究編制工作。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“新基建”與“老基建”時(shí)序重點(diǎn)

加快推進(jìn)“新基建”項(xiàng)目進(jìn)展，并不意味著弱化偏廢“老基建”，“新”“老”基建在未來(lái)將長(zhǎng)期存在，“老基建”在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍將在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中起著“壓艙石”作用。主要矛盾可能在于：在國(guó)家財(cái)力、資源環(huán)境受限的前提下兩者必須共同分擔(dān)年度投資規(guī)模和資源環(huán)境容量。因此，無(wú)論當(dāng)前還是長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“新基建”與“老基建”項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)序、重點(diǎn)、資源配置就顯得非常重要。各級(jí)政府應(yīng)充分考慮不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的形勢(shì)要求、突出問(wèn)題和戰(zhàn)略支撐需求，統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施體系短板領(lǐng)域和建設(shè)重點(diǎn)、存量升級(jí)和增量創(chuàng)新以及土地、資金、人力等資源要素的配置能力，合理安排項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序，有序推進(jìn)“新基建”與“老基建”重大項(xiàng)目建設(shè)。

（三）統(tǒng)籌建立高效協(xié)同的新老基建政策支撐體系

同步推動(dòng)“新基建”和“老基建”，要多措并舉、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快構(gòu)建形成高效協(xié)同、保障有力的新老基礎(chǔ)設(shè)施政策支撐體系。一是采取積極的財(cái)稅政策和“精準(zhǔn)滴灌”的支持政策，加大對(duì)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)“新基建”和升級(jí)更新“老基建”項(xiàng)目的財(cái)政性資金投入。二是從體制機(jī)制和制度源頭上重塑基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展資金運(yùn)轉(zhuǎn)體系，廣泛調(diào)動(dòng)民間投資積極性，靈活采用PPP、使用者付費(fèi)等投融資模式，統(tǒng)籌“新”“老”基建全生命周期資金運(yùn)轉(zhuǎn)，提升資金使用效率，有效防范各級(jí)政府潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)宏微觀政策綜合協(xié)同調(diào)控功能，加大對(duì)“新基建”增長(zhǎng)和“老基建”升級(jí)更新項(xiàng)目的土地、環(huán)保、能耗等政策支持。四是營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，簡(jiǎn)化審批流程，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，優(yōu)化相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，加大基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前沿性技術(shù)攻關(guān)力度，加大新材料、新技術(shù)、新工藝研發(fā)和應(yīng)用。

（四）推動(dòng)“新基建”與“老基建”共享融合發(fā)展

順應(yīng)科技創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)大融合趨勢(shì)，著眼新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的發(fā)展要求，創(chuàng)新要素投入方式，加快推動(dòng)“新基建”與“老基建”共享融合發(fā)展。一是推進(jìn)“新基建”與“老基建”資源共享、設(shè)施共建、空間共用。充分利用傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)要素資源，統(tǒng)籌“新基建”與“老基建”空間布局和要素連接，加快推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“新”“老”基礎(chǔ)設(shè)施資源“一張圖”、規(guī)劃布局“一張圖”。二是充分發(fā)揮新一代信息技術(shù)和新能源關(guān)鍵技術(shù)的牽引作用，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、3D打印、人工智能等先進(jìn)技術(shù)在交通、能源、水利、市政等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，加快推進(jìn)“老基建”數(shù)字化、智能化、綠色化升級(jí)改造，用“新基建”改造提升“老基建”，或在“老基建”基礎(chǔ)上搭接“新基建”。

注：

①交通運(yùn)輸業(yè)包括鐵路運(yùn)輸業(yè)、道路運(yùn)輸業(yè)、城市公共交通業(yè)、水上運(yùn)輸業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)和管道運(yùn)輸業(yè)以及裝卸搬運(yùn)和奇特運(yùn)輸業(yè)。分析數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（吳文化，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院運(yùn)輸所副所長(zhǎng)。向愛(ài)兵，運(yùn)輸所副研究員）