“放管服”改革背景下高?！叭バ姓碧骄?/h1>
2020-06-21 15:04:34陳程
經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2020年15期
陳程
摘 要：“放管服”改革是推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，當(dāng)前由于政府的過多管制給高校正常運轉(zhuǎn)帶來了諸多困難，其中最突出的問題就是高校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校缺少辦學(xué)活力和創(chuàng)新精神。在與高校的聯(lián)系中，政府應(yīng)由一個管理者角色逐步過渡為服務(wù)者角色。相關(guān)教育主管部門應(yīng)從簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三個方面同時做出努力，創(chuàng)新管理理念，優(yōu)化管理方式，真正為我國高等教育的發(fā)展保駕護航。
關(guān)鍵詞：“放管服”改革;高校去行政化;辦學(xué)自主權(quán)
中圖分類號：G647? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）15-0185-02
在十九大報告中，習(xí)近平總書記強調(diào)，全黨要深刻領(lǐng)會新時代中國特色社會主義思想的精神實質(zhì)和豐富內(nèi)涵，并在各項工作中全面準確貫徹落實。而全面深化改革，便是貫徹落實這一精神實質(zhì)和豐富內(nèi)涵的重大戰(zhàn)略舉措。全面深化改革，其中一項重要內(nèi)容就是要推進“放管服”改革。深入推進“放管服”改革其中一個重要方面就是事業(yè)單位改革，這種改革必然會涉及到如何理清政府與高校關(guān)系的問題。教育主管部門在充分遵循大學(xué)教育規(guī)律的基礎(chǔ)上如何轉(zhuǎn)變高校管理模式，如何使得高校辦學(xué)更加自由化，自主化，相對充分的行駛教育管理的各種職能，從而加快高?！叭バ姓边M程是當(dāng)前亟待思考和解決的問題。
將教育管理權(quán)限和辦學(xué)權(quán)限相分離，可以逐漸減少教育主管部門對于高校的行政控制，進而重塑兩者之間的關(guān)系，推動教育行政部門與高校協(xié)同治理的重要工具和改革路徑[1]。對高校自身來說，最基本的目標(biāo)是辦好教育，發(fā)展教育，培養(yǎng)人才，逐漸去除行政身份有利于這一目標(biāo)的實現(xiàn)，使學(xué)校逐漸淡化行政作風(fēng)，回歸到教育辦學(xué)的本來軌道上去，只有外部發(fā)揮好教育部門的統(tǒng)籌管理作用，不去干預(yù)高校內(nèi)部的辦學(xué)自由，教育事業(yè)才能因地制宜地發(fā)展壯大。
一、高校行政化的內(nèi)涵
高校行政化，是指高校的辦學(xué)理念、職能配置、組織建構(gòu)、運轉(zhuǎn)機制、決策管理等方面呈現(xiàn)與行政機構(gòu)相似的特征。高校的行政化可以分為內(nèi)外部兩個方面，一是指教育管理部門對學(xué)校行駛行政手段進行約束和指導(dǎo)，二是指高校內(nèi)部管理的行政化。目前在我國，高校領(lǐng)導(dǎo)的任命、學(xué)科申報、內(nèi)部學(xué)院設(shè)置，甚至高校人員編制全都由相關(guān)教育部門進行批設(shè)，這不僅影響了高校自身的運轉(zhuǎn)，也在一定程度上對我國高等教育的發(fā)展造成阻礙。在此背景下，如何去除高校外部的行政化應(yīng)是主要思考的問題。
二、高?！靶姓睅淼膯栴}
1.高校行政等級化。當(dāng)前在我國，政府主管部門把高校劃分為不同的行政級別：副部級、正廳級、副廳級。與此相對應(yīng)，高校黨委書記、校長分別享受與學(xué)校級別同等的職務(wù)待遇。所帶來的問題就是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部不再受學(xué)校內(nèi)部約束，逐漸形成只對上負責(zé)而不對下負責(zé)的風(fēng)氣，主要領(lǐng)導(dǎo)不作為現(xiàn)象頻發(fā)。同時在高校內(nèi)部，各學(xué)院設(shè)置也按照行政部門的相關(guān)程序和要求進行安排，按照行政規(guī)律處理教育事務(wù)。
2.高校行政化制約了高校的辦學(xué)自主權(quán)。在我國，政府對各大高校進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分為教育部直管以及各地方政府直管兩種，大學(xué)變成了政府部門的附屬單位，在這種管理體制和模式下，行政化作風(fēng)以及管理規(guī)則滲透到大學(xué)辦學(xué)的各個環(huán)節(jié)流程，致使多數(shù)高校缺乏辦學(xué)自主權(quán)[2]。其一，高校失去實質(zhì)的法人權(quán)利。政府領(lǐng)導(dǎo)高校在一定程度上可以引導(dǎo)高校的教育方向與我國的發(fā)展路徑相契合，使教育不偏離大環(huán)境的軌道，但是隨著管制逐漸加強，對高校的管理事項逐漸增多，使得多數(shù)高校在行使本身的教育權(quán)限時顯得力不從心，對教育資源缺少掌握權(quán)導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)缺少話語權(quán)，于是高校的行為和活動就被政府嚴格限制著，實際上沒有真正的法人權(quán)利。其二，高校無法按照自身特色自主發(fā)展。教育培養(yǎng)和學(xué)術(shù)研究本應(yīng)是高校最基本的職責(zé)，但由于缺乏自主權(quán)導(dǎo)致創(chuàng)新機制難以健全，創(chuàng)新后勁不足。大到教育經(jīng)費劃撥、機構(gòu)設(shè)置，小到學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置，行政權(quán)力充斥著教學(xué)管理的方方面面，各地方學(xué)校的辦學(xué)本需要按照地方特色以及學(xué)校的特色優(yōu)勢進行考量，如果單純地搞“一刀切”，會造成本身的優(yōu)勢發(fā)揮不出來，而短板又未能補齊的局面，從而高校難以制定具有自身特色的發(fā)展模式，同質(zhì)化傾向嚴重[3]。
3.尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。高等教育管理的實施需要依靠政府，權(quán)力被大量集中在政府管理人員手中，有權(quán)利往往就會涉及到利益，對教育資源的壟斷使得部門教管部門及其工作人員有了尋租腐敗的機會。為了爭取有限的教育資源，各高校經(jīng)常通過權(quán)錢交易以爭取到更多的財政撥款，以獲得更多的科研項目和獎項，評估造假和學(xué)術(shù)腐敗泛濫成災(zāi)，嚴重損害了高校的形象[4]。外部的尋租勢必導(dǎo)致內(nèi)部的腐敗，進而影響教育發(fā)展本來的運行規(guī)律，政府失靈最終帶來高等教育管理的效果，阻礙高等教育的發(fā)展。
三、“放管服”改革背景下高?！叭バ姓钡娜舾山ㄗh
1.簡政放權(quán)，歸還高校辦學(xué)自主權(quán)。首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，重新定位政府與高校之間的關(guān)系。當(dāng)務(wù)之急就是要切實轉(zhuǎn)變政府職能，將“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?，政府不再單一地干預(yù)高校的內(nèi)部事務(wù)，而是應(yīng)該為其出謀劃策，解決高校難題。理順政校關(guān)系，積極探索高校依法自主辦學(xué)的途徑。其次，實行清單管理。明晰政府職責(zé)權(quán)限，以立法的形式對政府行政權(quán)力進行規(guī)制。無論是清單編制，還是清單實施，都要體現(xiàn)“放管服”的要求，科學(xué)劃分政府與高校的權(quán)責(zé)邊界，使政府部門依照清單履職盡責(zé)，從而對政府權(quán)力形成有效的法治規(guī)制，進而推進高校辦學(xué)管理由“行政權(quán)力主導(dǎo)型”方式向以法治為保障的“教育規(guī)律主導(dǎo)型”方式轉(zhuǎn)變[5]。
2.強化政府監(jiān)管效能，保障高等教育系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)?？s小政府辦學(xué)的管理領(lǐng)域，淡化對高校內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù)，應(yīng)是當(dāng)前教育部門應(yīng)該思考的問題，要逐漸改變管辦不分的教育干預(yù)模式，該放的權(quán)限要逐漸交給高校自身，將職能主要定位于“管”，進行宏觀的外部調(diào)控和指導(dǎo)。當(dāng)然，為防止“一放就亂”的局面，應(yīng)逐步建立和完善高校評估和監(jiān)督機制，建立健全教學(xué)質(zhì)量保障體系等[6]。評估指標(biāo)和方法要具有針對性，結(jié)合學(xué)校的實際情況。按照放管結(jié)合的要求，應(yīng)更新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，采用隨機檢查、聯(lián)合檢查、行業(yè)自律等監(jiān)管方式，更多采用提醒、警示、約談等簡約管理方法。同時對高校的各種違法違規(guī)行為要加大懲治力度，使監(jiān)管更有成效。
3.優(yōu)化政府服務(wù)，為高校提供便利的辦學(xué)環(huán)境。其一，應(yīng)嘗試取消高校行政等級制度。高水平大學(xué)建設(shè)和學(xué)校自身的行政等級是沒有直接關(guān)系的，相反會助長官本位思想[7]。另外，給高校定級會更加導(dǎo)致教育不公平現(xiàn)象的發(fā)生，一些高校由于行政級別較高，雖掌握著優(yōu)渥的教育資源，但本身在教學(xué)科研方面并未做到真抓實干。相反，一些級別偏低的大學(xué)，雖有辦好教育，做好科研的決心，但深受資源或資金短缺的桎梏而限制自身發(fā)展。其二，政府有關(guān)部門應(yīng)更好地履行服務(wù)職能，提高對高校辦學(xué)資源的供給水平，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息共享機制、人才引進和培育等方面，不斷提升服務(wù)效能。在基金支持方面，教育主管部門應(yīng)該結(jié)合各高校的辦學(xué)水平以及辦學(xué)特色，有針對性地進行教育款項的分配。其三，發(fā)揮高等教育中介組織的作用。政府可以專事制度安排和監(jiān)管職責(zé)，把具體服務(wù)的供給交由社會專業(yè)組織，發(fā)揮中介組織教育服務(wù)的專業(yè)性，利用好此類組織的教育補充作用，分擔(dān)高校的教學(xué)負擔(dān)。同時，緩解政府與高校間的緊張關(guān)系，對推進高校社會化辦學(xué)具有重要意義[8]。
四、結(jié)語
高?！叭バ姓备母锸且豁楅L期而艱巨的任務(wù)，不是一蹴而就的短期行為，更不能指望一氣呵成。應(yīng)逐步改變當(dāng)前高等院校缺乏辦學(xué)自主權(quán)的尷尬困境，逐漸將教育管理權(quán)限由政府讓渡給學(xué)校，讓教育發(fā)展回歸到其應(yīng)有的路徑。另外，在當(dāng)前深入推進“放管服”改革的大背景下，各高校更應(yīng)該抓住機遇，通過體制機制改革激發(fā)自身內(nèi)在的動力和活力，在政府的正確引導(dǎo)下，遵循教育教學(xué)規(guī)律，以立德樹人為根本，以中國特色為統(tǒng)領(lǐng)，以支撐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、服務(wù)經(jīng)濟社會為導(dǎo)向，提升我國高等教育綜合實力和國際競爭力。
參考文獻：
[1]? 李琳，禹旭才.高校內(nèi)部治理去行政化的“三個中心”與“三個改變”[J].江蘇高教，2017，（2）：31-36.
[2]? 何曉.淺議高校去行政化改革[J].改革與開放，2011，（14）：5-6.
[3]? 潘加軍，鞠連和.政府職能轉(zhuǎn)變的新突破——高校管辦分離的“去行政化”改革[J].長白學(xué)刊，2011，（2）：57-60.
[4]? 張青.公立高校去行政化路徑探析[D].武漢：華中師范大學(xué)，2015.
[5]? 陳學(xué)飛.高校去行政化：關(guān)鍵在政府[J].探索與爭鳴，2010，（9）：63-67.
[6]? 趙玉嫻.高校管理去行政化過程中的政府角色[J].黑河學(xué)院學(xué)報，2017，（4）：81-82.
[7]? 許青云.高校去行政化內(nèi)涵、原因及對策研究[J].平頂山學(xué)院學(xué)報，2017，（4）：117-120.
[8]? 譚正航，尹珊珊.高校辦學(xué)自主權(quán)的落實和擴大與政府高校管理去行政化研究[J].現(xiàn)代教育科學(xué)，2015，（3）：123-126.
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關(guān)鍵詞：“放管服”改革;高校去行政化;辦學(xué)自主權(quán)
中圖分類號：G647? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）15-0185-02
在十九大報告中，習(xí)近平總書記強調(diào)，全黨要深刻領(lǐng)會新時代中國特色社會主義思想的精神實質(zhì)和豐富內(nèi)涵，并在各項工作中全面準確貫徹落實。而全面深化改革，便是貫徹落實這一精神實質(zhì)和豐富內(nèi)涵的重大戰(zhàn)略舉措。全面深化改革，其中一項重要內(nèi)容就是要推進“放管服”改革。深入推進“放管服”改革其中一個重要方面就是事業(yè)單位改革，這種改革必然會涉及到如何理清政府與高校關(guān)系的問題。教育主管部門在充分遵循大學(xué)教育規(guī)律的基礎(chǔ)上如何轉(zhuǎn)變高校管理模式，如何使得高校辦學(xué)更加自由化，自主化，相對充分的行駛教育管理的各種職能，從而加快高?！叭バ姓边M程是當(dāng)前亟待思考和解決的問題。
將教育管理權(quán)限和辦學(xué)權(quán)限相分離，可以逐漸減少教育主管部門對于高校的行政控制，進而重塑兩者之間的關(guān)系，推動教育行政部門與高校協(xié)同治理的重要工具和改革路徑[1]。對高校自身來說，最基本的目標(biāo)是辦好教育，發(fā)展教育，培養(yǎng)人才，逐漸去除行政身份有利于這一目標(biāo)的實現(xiàn)，使學(xué)校逐漸淡化行政作風(fēng)，回歸到教育辦學(xué)的本來軌道上去，只有外部發(fā)揮好教育部門的統(tǒng)籌管理作用，不去干預(yù)高校內(nèi)部的辦學(xué)自由，教育事業(yè)才能因地制宜地發(fā)展壯大。
一、高校行政化的內(nèi)涵
高校行政化，是指高校的辦學(xué)理念、職能配置、組織建構(gòu)、運轉(zhuǎn)機制、決策管理等方面呈現(xiàn)與行政機構(gòu)相似的特征。高校的行政化可以分為內(nèi)外部兩個方面，一是指教育管理部門對學(xué)校行駛行政手段進行約束和指導(dǎo)，二是指高校內(nèi)部管理的行政化。目前在我國，高校領(lǐng)導(dǎo)的任命、學(xué)科申報、內(nèi)部學(xué)院設(shè)置，甚至高校人員編制全都由相關(guān)教育部門進行批設(shè)，這不僅影響了高校自身的運轉(zhuǎn)，也在一定程度上對我國高等教育的發(fā)展造成阻礙。在此背景下，如何去除高校外部的行政化應(yīng)是主要思考的問題。
二、高?！靶姓睅淼膯栴}
1.高校行政等級化。當(dāng)前在我國，政府主管部門把高校劃分為不同的行政級別：副部級、正廳級、副廳級。與此相對應(yīng)，高校黨委書記、校長分別享受與學(xué)校級別同等的職務(wù)待遇。所帶來的問題就是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部不再受學(xué)校內(nèi)部約束，逐漸形成只對上負責(zé)而不對下負責(zé)的風(fēng)氣，主要領(lǐng)導(dǎo)不作為現(xiàn)象頻發(fā)。同時在高校內(nèi)部，各學(xué)院設(shè)置也按照行政部門的相關(guān)程序和要求進行安排，按照行政規(guī)律處理教育事務(wù)。
2.高校行政化制約了高校的辦學(xué)自主權(quán)。在我國，政府對各大高校進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分為教育部直管以及各地方政府直管兩種，大學(xué)變成了政府部門的附屬單位，在這種管理體制和模式下，行政化作風(fēng)以及管理規(guī)則滲透到大學(xué)辦學(xué)的各個環(huán)節(jié)流程，致使多數(shù)高校缺乏辦學(xué)自主權(quán)[2]。其一，高校失去實質(zhì)的法人權(quán)利。政府領(lǐng)導(dǎo)高校在一定程度上可以引導(dǎo)高校的教育方向與我國的發(fā)展路徑相契合，使教育不偏離大環(huán)境的軌道，但是隨著管制逐漸加強，對高校的管理事項逐漸增多，使得多數(shù)高校在行使本身的教育權(quán)限時顯得力不從心，對教育資源缺少掌握權(quán)導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)缺少話語權(quán)，于是高校的行為和活動就被政府嚴格限制著，實際上沒有真正的法人權(quán)利。其二，高校無法按照自身特色自主發(fā)展。教育培養(yǎng)和學(xué)術(shù)研究本應(yīng)是高校最基本的職責(zé)，但由于缺乏自主權(quán)導(dǎo)致創(chuàng)新機制難以健全，創(chuàng)新后勁不足。大到教育經(jīng)費劃撥、機構(gòu)設(shè)置，小到學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置，行政權(quán)力充斥著教學(xué)管理的方方面面，各地方學(xué)校的辦學(xué)本需要按照地方特色以及學(xué)校的特色優(yōu)勢進行考量，如果單純地搞“一刀切”，會造成本身的優(yōu)勢發(fā)揮不出來，而短板又未能補齊的局面，從而高校難以制定具有自身特色的發(fā)展模式，同質(zhì)化傾向嚴重[3]。
3.尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。高等教育管理的實施需要依靠政府，權(quán)力被大量集中在政府管理人員手中，有權(quán)利往往就會涉及到利益，對教育資源的壟斷使得部門教管部門及其工作人員有了尋租腐敗的機會。為了爭取有限的教育資源，各高校經(jīng)常通過權(quán)錢交易以爭取到更多的財政撥款，以獲得更多的科研項目和獎項，評估造假和學(xué)術(shù)腐敗泛濫成災(zāi)，嚴重損害了高校的形象[4]。外部的尋租勢必導(dǎo)致內(nèi)部的腐敗，進而影響教育發(fā)展本來的運行規(guī)律，政府失靈最終帶來高等教育管理的效果，阻礙高等教育的發(fā)展。
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1.簡政放權(quán)，歸還高校辦學(xué)自主權(quán)。首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，重新定位政府與高校之間的關(guān)系。當(dāng)務(wù)之急就是要切實轉(zhuǎn)變政府職能，將“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?，政府不再單一地干預(yù)高校的內(nèi)部事務(wù)，而是應(yīng)該為其出謀劃策，解決高校難題。理順政校關(guān)系，積極探索高校依法自主辦學(xué)的途徑。其次，實行清單管理。明晰政府職責(zé)權(quán)限，以立法的形式對政府行政權(quán)力進行規(guī)制。無論是清單編制，還是清單實施，都要體現(xiàn)“放管服”的要求，科學(xué)劃分政府與高校的權(quán)責(zé)邊界，使政府部門依照清單履職盡責(zé)，從而對政府權(quán)力形成有效的法治規(guī)制，進而推進高校辦學(xué)管理由“行政權(quán)力主導(dǎo)型”方式向以法治為保障的“教育規(guī)律主導(dǎo)型”方式轉(zhuǎn)變[5]。
2.強化政府監(jiān)管效能，保障高等教育系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)?？s小政府辦學(xué)的管理領(lǐng)域，淡化對高校內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù)，應(yīng)是當(dāng)前教育部門應(yīng)該思考的問題，要逐漸改變管辦不分的教育干預(yù)模式，該放的權(quán)限要逐漸交給高校自身，將職能主要定位于“管”，進行宏觀的外部調(diào)控和指導(dǎo)。當(dāng)然，為防止“一放就亂”的局面，應(yīng)逐步建立和完善高校評估和監(jiān)督機制，建立健全教學(xué)質(zhì)量保障體系等[6]。評估指標(biāo)和方法要具有針對性，結(jié)合學(xué)校的實際情況。按照放管結(jié)合的要求，應(yīng)更新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，采用隨機檢查、聯(lián)合檢查、行業(yè)自律等監(jiān)管方式，更多采用提醒、警示、約談等簡約管理方法。同時對高校的各種違法違規(guī)行為要加大懲治力度，使監(jiān)管更有成效。
3.優(yōu)化政府服務(wù)，為高校提供便利的辦學(xué)環(huán)境。其一，應(yīng)嘗試取消高校行政等級制度。高水平大學(xué)建設(shè)和學(xué)校自身的行政等級是沒有直接關(guān)系的，相反會助長官本位思想[7]。另外，給高校定級會更加導(dǎo)致教育不公平現(xiàn)象的發(fā)生，一些高校由于行政級別較高，雖掌握著優(yōu)渥的教育資源，但本身在教學(xué)科研方面并未做到真抓實干。相反，一些級別偏低的大學(xué)，雖有辦好教育，做好科研的決心，但深受資源或資金短缺的桎梏而限制自身發(fā)展。其二，政府有關(guān)部門應(yīng)更好地履行服務(wù)職能，提高對高校辦學(xué)資源的供給水平，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息共享機制、人才引進和培育等方面，不斷提升服務(wù)效能。在基金支持方面，教育主管部門應(yīng)該結(jié)合各高校的辦學(xué)水平以及辦學(xué)特色，有針對性地進行教育款項的分配。其三，發(fā)揮高等教育中介組織的作用。政府可以專事制度安排和監(jiān)管職責(zé)，把具體服務(wù)的供給交由社會專業(yè)組織，發(fā)揮中介組織教育服務(wù)的專業(yè)性，利用好此類組織的教育補充作用，分擔(dān)高校的教學(xué)負擔(dān)。同時，緩解政府與高校間的緊張關(guān)系，對推進高校社會化辦學(xué)具有重要意義[8]。
四、結(jié)語
高?！叭バ姓备母锸且豁楅L期而艱巨的任務(wù)，不是一蹴而就的短期行為，更不能指望一氣呵成。應(yīng)逐步改變當(dāng)前高等院校缺乏辦學(xué)自主權(quán)的尷尬困境，逐漸將教育管理權(quán)限由政府讓渡給學(xué)校，讓教育發(fā)展回歸到其應(yīng)有的路徑。另外，在當(dāng)前深入推進“放管服”改革的大背景下，各高校更應(yīng)該抓住機遇，通過體制機制改革激發(fā)自身內(nèi)在的動力和活力，在政府的正確引導(dǎo)下，遵循教育教學(xué)規(guī)律，以立德樹人為根本，以中國特色為統(tǒng)領(lǐng)，以支撐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、服務(wù)經(jīng)濟社會為導(dǎo)向，提升我國高等教育綜合實力和國際競爭力。
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