“后扶貧時代”教育扶貧政策的路徑選擇

侯小雨 李興洲

摘要2020年是我國脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年，也是全面建成小康社會的標志之年。我國當前的教育扶貧政策表現(xiàn)出價值取向更加公平正義、覆蓋領域愈加全面、扶持對象更為精準聚焦、體系構建不斷立體延拓、工作機制融合多元主體等特點。針對“后扶貧時代”相對貧困、多維貧困突出等問題，考慮精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機銜接，我國應制定常規(guī)化、制度化的教育扶貧政策體系，實施綜合性教育扶貧措施，建構教育扶貧共同體，開展教育扶貧政策評估，強化教育扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌銜接。

關鍵詞“后扶貧時代”；教育扶貧；鄉(xiāng)村振興；教育均衡；教育扶貧共同體

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2020）05-0005-04

堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。2020年后，我國將全面建成小康社會，絕對貧困問題將得到初步解決，但相對貧困和多維貧困仍會廣泛地存在于城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)。教育作為阻斷貧困代際傳遞的根本之策，需要在“后扶貧時代”發(fā)揮更為堅實的作用。當前，我國已經(jīng)初步形成了具有中國特色的教育扶貧政策體系?；?020年我國全面建成小康社會后經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)的時代特征，“后扶貧時代”教育扶貧政策該如何選擇，是社會各界普遍關心的問題。

一、當前我國教育扶貧政策的特點分析

開展教育扶貧工作需要有持續(xù)性的教育政策進行引導和保障?！昂蠓鲐殨r代”的教育扶貧政策接續(xù)有賴于對先前政策的梳理與總結(jié)，以實現(xiàn)政策的承續(xù)發(fā)展和改進提升。通過對當前我國教育扶貧政策的梳理，我們可發(fā)現(xiàn)我國教育扶貧政策主要表現(xiàn)為以下五方面特點。

1. 政策的價值取向：公平正義

貧困問題廣泛存在于世界各國，其不僅關系到社會民生發(fā)展問題，更涉及深層的社會公平正義問題。我國教育扶貧政策的價值取向愈來愈趨向于追求公平正義。從最初的教育扶貧政策向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜，到2018年后關注深度貧困地區(qū)、連片特困區(qū)等，都表明了教育扶貧政策對社會弱勢群體給予特別傾斜照顧。同時，通過“權利平等”與“機會平等”，努力為貧困人口提供滿足其需求且更為優(yōu)質(zhì)的教育資源，從根本上扶助并保障貧困人口的基本教育權利和可持續(xù)發(fā)展權利，為他們擺脫貧困、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎。

2. 政策的適用領域：全面覆蓋

除了綜合性的教育扶貧政策，我國針對不同教育階段、不同教育類型分別出臺了不同的教育扶貧政策，如在義務教育階段發(fā)布了《關于制定全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件實施方案的通知》；在高等教育階段發(fā)布了《中西部高等教育振興計劃（2012-2020年）》；在職業(yè)教育領域發(fā)布了《關于辦好深度貧困地區(qū)職業(yè)教育助力脫貧攻堅的指導意見》等，為我國教育扶貧工作開展提供了具體的行動方略。目前，我國已基本形成學前教育、義務教育、高中教育、高等教育、職業(yè)教育以及特殊教育全面覆蓋的教育扶貧政策體系。

3. 政策的扶持對象：精準聚焦

2013年，習近平總書記到湖南湘西考察時首次提出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要思想。要實現(xiàn)“精準扶貧”，首先需要“精準識貧”。在聚焦貧困地區(qū)方面，2016年教育部發(fā)布《關于加強“十三五”期間教育對口支援西藏和四省藏區(qū)工作的意見》，2018年教育部、國務院扶貧辦印發(fā)《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案（2018-2020年）》等，體現(xiàn)了教育扶貧政策對民族地區(qū)教育和深度貧困地區(qū)教育的關注。在聚焦貧困人口方面，2016年國務院出臺《關于加強農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》，2017年教育部等四部門印發(fā)《援藏援疆萬名教師支教計劃實施方案》，由此可見，留守兒童、鄉(xiāng)村教師、家庭特困生、特殊兒童等群體都受到了國家和政策的特別關注。

4. 政策的體系構建：立體延拓

致貧原因的復雜性決定了扶貧手段、模式與方法的多樣性，教育扶貧政策理應建基于復雜的社會現(xiàn)實，構建全面系統(tǒng)的扶貧政策體系。[1]當前，我國教育扶貧政策正在從資源輸入型逐漸向全方位擴展。2014年，教育部印發(fā)《教育系統(tǒng)扶貧日活動方案》，從扶貧文化建設方面助力國家扶貧工作。2018年，教育部、國務院扶貧辦聯(lián)合國家語委印發(fā)《推普脫貧攻堅行動計劃（2018-2020年）》，從普及、推廣普通話的層面進一步延拓了我國教育扶貧政策體系。與此同時，在黨中央、國務院的統(tǒng)籌部署下，各地方政府結(jié)合當?shù)貙嶋H的貧困特點進行了一系列的創(chuàng)新和探索，發(fā)布了一系列地方性的教育扶貧政策，推動解決區(qū)域性貧困問題，使教育扶貧政策體系的構建逐漸趨向立體。

5. 政策的工作機制：多元主體

政府在教育扶貧中的作用是主要的，但絕不是教育扶貧的唯一主體。[2]當前，我國教育扶貧政策的工作機制正逐漸趨向多元主體參與。最初的教育扶貧政策多由國務院辦公廳、國務院扶貧辦、教育部等部門頒布，2013年后，發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部、公安部等部門均參與到教育扶貧工作之中。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出“構建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局，在全國范圍內(nèi)整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力”。在此后的政策文本中也多次出現(xiàn)“鼓勵社會力量廣泛參與”等字樣。

二、“后扶貧時代”的貧困及其治理的變化趨勢

對特定時期、特定階段條件下的貧困特征進行甄別，是進行貧困治理和制定扶貧政策的依據(jù)和前提。進入“后扶貧時代”，我國貧困問題在存在形態(tài)、空間分布、人員群體分布上表現(xiàn)出不同于之前的特征。

1. 存在形態(tài)上，以相對貧困、多維貧困為主

相對貧困、多維貧困，是與絕對貧困、單一貧困相對的概念，主要是指在解決基本生存問題基礎上，由于發(fā)展條件（包括收入、權利、能力）的不足所造成的貧困狀態(tài)?！昂蠓鲐殨r代”，我國雖已解決絕對貧困問題，但地區(qū)發(fā)展不平衡和居民間收入存在差距決定了貧困人口將長期存在。以人均可支配收入為例，根據(jù)2019年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)計算可得，2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.69、東西部地區(qū)人均可支配收入之比為2.6，均存在較大差距。[3]同時，社會不同群體所享有的公共資源，如醫(yī)療、教育、住房等仍存在較大差異，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾將長期存在。

2. 空間分布上，由集中轉(zhuǎn)向散點化與高流動性

2018年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》顯示，我國在消除絕對貧困之前的貧困人口大多分布于西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和連片特困區(qū)，空間分布較為集中。[4]隨著我國扶貧政策的不斷落實、扶貧工程的廣泛推進，集中性的貧困問題將在很大程度上得到緩解，貧困人口的分布將逐漸呈現(xiàn)散點化的狀態(tài)。同時，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，越來越多的農(nóng)村人口涌入城市之中，這必然導致部分低收入群體在不同區(qū)域之間轉(zhuǎn)移，貧困人口的分布將呈現(xiàn)高流動的趨勢。此外，由于低收入群體在城鎮(zhèn)中大多從事低技能和勞動密集型工作，易受經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型的影響，因此，在“后扶貧時代”，城鎮(zhèn)中的貧困發(fā)生率可能會有所提高。

3. 人員群體上，特殊群體貧困問題仍然突出

當前，我國為了解決貧困問題實施了多種扶貧措施，通過金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧等一系列幫扶措施，使貧困地區(qū)具有一定勞動能力且有志于脫貧的人口通過自己的努力和國家的幫助實現(xiàn)了持續(xù)穩(wěn)定脫貧。但我國仍存在部分“老弱病殘”等特殊群體，如農(nóng)村老人、留守兒童、重病患者、殘疾人等貧困群體，他們大多只能依靠國家給予的資金支持和最低生活保障維持基本生活狀態(tài)，難以改善生活水平。此外，還有部分持有“等靠要”思想的人群，他們只愿享受國家給予的物資幫扶，而不愿通過工作提高自己的收入，這類人群將陷入“脫貧-返貧-再脫貧-再返貧”的怪圈。

4. 治理重心上，要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接

2018年出臺的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》從國家頂層設計的高度提出了我國農(nóng)村工作重點。2020年后，立足于人民對美好生活的需要，著眼于鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求，扶貧工作需正確處理貧困治理與鄉(xiāng)村振興之間的關系，實現(xiàn)精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機銜接。

從目標上看，精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有相同的目標導向，都是為了實現(xiàn)我國“兩個一百年”的奮斗目標。精準扶貧以“第一個百年”為目標，即消除絕對貧困，全面建成小康社會；而鄉(xiāng)村振興則以“第二個百年”為目標，即全面建設社會主義現(xiàn)代化強國。兩者目標互相連通、彼此銜接，精準扶貧是全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎和前提，而鄉(xiāng)村振興則為解決中國貧困問題釋放縱深發(fā)展動力。

從內(nèi)容上看，精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略互相融合。2018年，中共中央、國務院在《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出要“打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)”，同年又將“統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興”等內(nèi)容寫在了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》中。由此可見，精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容在一定時期具有相通性且互相耦合，鄉(xiāng)村振興可強化精準扶貧的內(nèi)生動力，而精準扶貧可彌補鄉(xiāng)村振興的最低短板。[5]

從實踐上看，精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是提升農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的重要舉措。我國在實施精準扶貧的過程中得到了許多促進農(nóng)村發(fā)展的實踐經(jīng)驗，可為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實施提供借鑒和參考。同時，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標與遠景謀劃可以防止、克服扶貧工作實施中的短期行為，為我國常規(guī)化的貧困治理提供動力。

三、“后扶貧時代”教育扶貧政策的路徑選擇

針對“后扶貧時代”貧困問題所表現(xiàn)出的新特征和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的新要求，教育扶貧政策應從制定、實施、評估等多方面著手，將針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，增強相對貧困人口的自主“造血”能力，助推我國貧困治理和農(nóng)村發(fā)展進程。

1. 制定常規(guī)化、制度化的教育扶貧政策體系

2020年后，我國將全面消除絕對貧困，教育扶貧工作的側(cè)重點將著力于減少相對貧困，鞏固當前扶貧效果，制定常規(guī)化、制度化的教育扶貧政策體系。首先，2020年后，教育扶貧政策應通過構建長效保障機制，切斷貧困地區(qū)和貧困人口的返貧路徑，減少“失學輟學”“因?qū)W返貧”的發(fā)生。其次，要關注教育發(fā)展的質(zhì)量內(nèi)涵，提升薄弱地區(qū)、薄弱學校的辦學質(zhì)量和教學水平，促進城鄉(xiāng)教育均衡化發(fā)展。最后，要保證教育扶貧政策的延續(xù)性。2020年后，要根據(jù)國家教育事業(yè)、農(nóng)村工作發(fā)展的長期目標制定相關教育扶貧政策，并保證其在一定時期內(nèi)具有穩(wěn)定性和連續(xù)性。

2. 實施綜合性教育扶貧措施

由于致貧原因不同，不同的相對貧困群體會表現(xiàn)出特殊的貧困表征和教育需求。教育扶貧政策應通過實施綜合性的扶貧措施，為底部人群創(chuàng)造更多的教育機會。其一，提高教育扶貧政策的“靶向性”和“精準度”。針對貧困人口零散分布與高流動的特點，教育扶貧應利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術，實現(xiàn)對貧困學生的識別、追蹤、幫扶和管理，進而科學施策、精準施策。其二，構筑專項教育扶貧措施。教育扶貧政策應考慮到低收入家庭子女、農(nóng)民工子女等特殊群體的教育需求，為其制定專項性的教育扶貧措施，改善其教育困境，為其提供更多的教育機會和更多樣的教育服務。其三，實施城鄉(xiāng)一體化的教育扶貧措施。教育扶貧政策應打破地域局限，為城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民提供“機動性”的教育服務，保障所有貧困人口均可享受到一定的教育幫扶和教育優(yōu)惠，由重點實施農(nóng)村扶貧向兼顧城鄉(xiāng)貧困治理變遷。

3. 建構教育扶貧共同體

教育扶貧問題不是單純的教育問題，而是一個涉及多系統(tǒng)的社會綜合性問題。2020年后，教育扶貧政策應通過構建教育扶貧共同體，促使各參與方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、群策群力，發(fā)揮多主體作用，共同下好教育扶貧這盤“棋”。首先，堅持政府在教育扶貧中的主導作用。政府在制定教育扶貧政策時應綜合考慮多方因素，協(xié)調(diào)多主體利益，確定“后扶貧時代”教育扶貧的具體行動方略，起到“提綱挈領，統(tǒng)領全局”的作用。其次，發(fā)揮市場在資源配置中的作用。在政府有力監(jiān)管的條件下，應允許市場進入教育扶貧系統(tǒng)，發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的優(yōu)勢，提高教育扶貧資金的利用效率和效益，實現(xiàn)貧困地區(qū)教育教學條件的與時俱進。最后，提高貧困主體的自我參與度。國家應通過政策引導與支持，改善貧困人口對于教育的看法，使其真正了解和體會到教育投資所能為個人和家庭帶來的經(jīng)濟和社會效益。

4. 開展教育扶貧政策評估

2020年后，我國需要根據(jù)時代變化的階段性特征對教育扶貧政策進行調(diào)整，通過開展專門性的教育扶貧政策評估工作，保證其與相對貧困人口教育需求的適配性。其一，要確定評估主體。政府部門應在政策評估中充當組織者和協(xié)調(diào)者，通過政府購買服務的形式，引入第三方評估機構作為具體的評估實施者，有效避免因政府過多參與而導致的評估結(jié)果偏差。其二，明確評估內(nèi)容。開展教育扶貧政策評估，應根據(jù)新的貧困標準和教育扶貧政策要求，結(jié)合時代背景，確定科學的政策評估指標體系和評估標準，保證評估工作切實可行。其三，優(yōu)化評估手段。開展教育扶貧政策評估需要借助當前的新技術、新手段，通過大數(shù)據(jù)等方式對相對貧困人口實行動態(tài)監(jiān)測，從而達到對教育扶貧政策的過程性評估。其四，正確使用評估結(jié)果。開展教育扶貧政策評估的目的是為了實現(xiàn)教育扶貧政策的改進與優(yōu)化。各政府部門要正確看待評估結(jié)果，不可為了追求“表面好看”而將政策評估工作流于形式。

5. 強化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌銜接

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國對2020年后農(nóng)村工作開展所進行的重大戰(zhàn)略部署，是我國未來幾十年農(nóng)村發(fā)展的重要戰(zhàn)略規(guī)劃，具有“長期性”和“統(tǒng)領性”。2020年后教育扶貧政策應面向鄉(xiāng)村振興的長期發(fā)展需要，強化統(tǒng)籌和銜接力度。一方面，要通過統(tǒng)一規(guī)劃做好統(tǒng)籌安排。政府相關部門尤其是地方政府，應對農(nóng)村工作開展做統(tǒng)一規(guī)劃和部署，可適當?shù)貙⒔逃鲐毠ぷ骷{入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實施中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與貧困治理的同頻共振。另一方面，要通過機制整合實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展目標。通過對當前教育扶貧機制進行整合，可有針對性地開展農(nóng)戶農(nóng)業(yè)技術和勞動力就業(yè)培訓，將相對貧困人口培養(yǎng)成為推動鄉(xiāng)村振興的優(yōu)秀人才，并發(fā)揮其示范作用，帶動更多農(nóng)民通過教育培訓等形式提升綜合能力和工作技能，實現(xiàn)穩(wěn)定增收。此外，在教育扶貧過程中要注意發(fā)揮農(nóng)村優(yōu)秀文化的作用，改善貧困人口自卑的心理狀態(tài)，讓他們在學習知識和掌握技能的基礎上實現(xiàn)自信脫貧，并對自己所處村鎮(zhèn)的發(fā)展貢獻出自己的一份力量。

參考文獻：

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[5] 莊天慧，孫錦楊，楊浩.精準脫貧與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯及有機銜接路徑研究[J].西南民族大學學報（人文社科版），2018，（12）：113-117.

注釋：

① 本文系山東省教育科學“十三五”規(guī)劃2016-2017年度重大委托課題“山東省教育信息化推進教育精準扶貧研究”（課題批準號：VT17001）的研究成果。