李玲玲 李長健

摘 要：土地承包經(jīng)營權是一種有期限的新型物權，合理、恰當?shù)卦O置其期限，可以穩(wěn)定農民與土地的關系，進而穩(wěn)定土地經(jīng)營權使用者的未來土地收益，有利于規(guī)范農村土地流轉市場秩序，穩(wěn)定地實現(xiàn)農民的土地財產(chǎn)性收益。新通過的《農村土地承包法》修訂草案對耕地承包期屆滿后作出“再延長三十年”的修訂，需要警惕落入形式化的“長久不變”而掩蓋風險，因此要反思“自動續(xù)期三十年”背后的原委及可能的調整。從農村土地承包關系及其期限設置的政策與法律變遷著手，論證了“長久不變”并不等于沒有期限以及設置“每輪”的政策合理性，并闡述了實踐中土地流轉需要的差異性、變動性與土地承包經(jīng)營權期限設置的不匹配困境，凸顯法律“適當調整”的必要性。將“長久不變”由“土地關系”的調整轉向“土地利益”的調整，土地利益協(xié)調由形式公平轉向實質公平，這直接體現(xiàn)出“適當調整”以均衡土地利益關系來回應“長久不變”的實質性與精準性。最后，從確保我國農村土地承包關系實質“長久不變”的層面提出了“確保大穩(wěn)定”“預期小調整”的優(yōu)化路徑。

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權;土地承包期限;適當調整;實質公平

中圖分類號：F301.1 ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107（2020）04-0082-08

收稿日期：2019-11-18 ?DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.09

基金項目：國家社會科學基金重大項目（18ZDA166）;西北農林科技大學人才專項（Z111022001）

作者簡介：李玲玲（1984-），女，西北農林科技大學人文社會發(fā)展學院副教授，碩士生導師，主要研究方向為“三農”法治。

一、問題的提出一個恰當、適宜的土地承包經(jīng)營權期限設置，能夠穩(wěn)定土地經(jīng)營權使用者的未來土地收益，穩(wěn)定農村土地流轉市場秩序，從而實現(xiàn)農民的土地財產(chǎn)性收益。2017年10月，為了進一步穩(wěn)定農村土地承包經(jīng)營的預期，我國農村土地承包法修正案明確規(guī)定，國家依法保護農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，同時對耕地承包期“自動續(xù)期三十年”進行了規(guī)定。此草案在2018年12月獲得通過，并于2019年1月開始實施。

評價農村土地承包經(jīng)營權的期限設置合理與否，核心在于其是否能夠促成農民和土地關系的良性互動，一個好的土地承包經(jīng)營權的期限設置一定是有利于效率與公平，適配人地之間關系和各主體之間的利益關系，能促使土地利益總量持續(xù)增長和農村土地承包經(jīng)營權的制度績效在代際間的實現(xiàn)。

理論界對于承包經(jīng)營權期限設定與調整制度安排的針對性研究一般會結合土地承包經(jīng)營權的主體屬性、繼承關系、入股影響等因素來進行討論[1]。有學者認為土地承包經(jīng)營權的期限設定的宗旨在于控制土地重新發(fā)包或禁止調整土地[2]。農民在土地征收程序以及土地征收收益分配中的合法權益常常受損，也引致了對于農村土地集體所有制合理性的再討論[3]，于是多數(shù)學者又傾向農村土地承包經(jīng)營權形式上的無期限性、永久性[4]，這實質上在追求農村土地承包經(jīng)營權的永佃化，陷入對實行土地私有化的追捧。黨的十九大報告提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”規(guī)定的落地使得這一爭論有所緩解。有必要反思“自動續(xù)期三十年”背后的原委，是否“長久不變”就意味著承包期越長越好，并考慮是否延長一個具體的承包期就真的可以保持農村土地承包關系“長久不變”？為什么不能是“永久不變”？現(xiàn)有研究缺乏此方面的探討，并缺乏從實證調研層面反思“自動續(xù)期三十年”背后的制度邏輯與農民對于土地承包關系的真正訴求。擬對上述問題展開研究，辯思形式化“長久不變”的問題所在，探究實質“長久不變”的獲得路徑，以期對于每輪承包期滿后保持農村土地承包關系的穩(wěn)定和“長久不變”提供更精準、更細致的解決思路。

二、農村土地承包經(jīng)營權期限設定的理論變遷與現(xiàn)實困境

（一）農村土地承包經(jīng)營權的期限設定的理論變遷

1.農村土地承包經(jīng)營權期限設定的政策法律梳理。從最初強調的“一般應在十五年以上”到“再延長三十年不變”，承包關系也由“長期穩(wěn)定”到“長久不變”。近幾年，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進大背景下，一系列土地確權和流轉政策陸續(xù)出臺，以穩(wěn)定完善土地承包關系來助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。我國對于土地承包關系的認識和政策實施呈現(xiàn)時序價值意義的連續(xù)性和不同時段的差異性特點，體現(xiàn)了我國農村土地政策發(fā)端于農村土地實踐，又高于實踐并引領實踐。早期政策法規(guī)宗旨的重點主要在于“穩(wěn)定承包期內的土地承包關系”，后期進一步延伸到“穩(wěn)定承包期屆滿后的土地承包關系”，如承認土地承包權在期屆滿后進一步順延（繼續(xù)承包），實現(xiàn)了“有恒包有恒產(chǎn)、有恒產(chǎn)有恒心” 的農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展目標，從而為糧食生產(chǎn)總量十二年連增作出了政策貢獻[5]。相關立法主要通過在體現(xiàn)農村土地承包經(jīng)營權期限制度的公共利益基礎之上來對農村集體可能產(chǎn)生的頻繁調整土地行為進行限制。因而，我們也可以將其看作是對農村集體土地所有制進行不斷限制的法律法規(guī)史。

2.延伸討論：“長久不變”≠“永久不變”≠“法律上不能設置期限”。從土地承包經(jīng)營權的政策和法律制度變遷，足以看出黨中央、國務院對于堅持穩(wěn)定農村土地承包關系的決心。立法機關制定這一規(guī)則背后的“初衷”是鼓勵農民長久地珍視自己所分得的承包地，并對土地持續(xù)進行投資以獲取持續(xù)收益，即使去從事別的行業(yè)，也按相關法律法規(guī)進行有序的流轉。因此，“長久不變”核心內涵在于限制農村集體組織頻繁調整土地關系的權利以最大限度尊重農業(yè)發(fā)展規(guī)律，以期為農業(yè)正常的經(jīng)營秩序維持提供法制保障?！段餀喾ā返?26條第2款的新增規(guī)定可進一步明確解釋為：土地承包期屆滿之后，土地承包經(jīng)營權人可以繼續(xù)承包土地。即：土地承包經(jīng)營權可以自動續(xù)期?，F(xiàn)有法律中直接規(guī)定耕地、草地、林地的承包期其實采取的是一種最低年限的思維方式?，F(xiàn)有政策中所說的“長久”只是代表比現(xiàn)規(guī)定的三十年要長而已，但“長久”絕不是等于“永久”[6]。我國農民土地承包經(jīng)營權期限的相關規(guī)定是介于一系列前置條件下，其中最核心的前置條件就是農村土地的集體所有制。這意味著農村集體擁有土地永久的所有權，農民擁有土地承包權、經(jīng)營權的制度安排“長久不變”。也就是說農村土地集體所有制是根本，是不應該被土地國有制或土地私有制所替代。因此，在農村土地集體所有制這一根本前提下，農民的土地承包經(jīng)營權就不可能“永久不變”?！坝谰貌蛔儭钡耐恋爻邪?jīng)營權在操作層面非常容易被人們誤讀為實施土地私有制。

有必要以法律的形式將土地承包經(jīng)營權的期限以明確的時間規(guī)定下來，否則就無法談及穩(wěn)定人地關系，也就無法穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關系。因此，明確的存續(xù)期既是土地承包經(jīng)營權的必備要素，更直接影響該權利能否被充分利用。實現(xiàn)農村土地承包關系“長久不變”有必要為其設立一個具體期限，既有利于避免誤讀為“土地私有化”，又較易于為多數(shù)農民群眾所接受。同時，此后每輪承包的期限設置應該是一個具體、明確的數(shù)字，避免折中或含糊空間，這樣才能更好地保持現(xiàn)有土地承包政策的穩(wěn)定和延續(xù)，使本輪承包期滿后向“長久不變”平穩(wěn)過渡，為地方處理人地矛盾、流轉期限、征地補償安置等問題保持空間[7]。

（二）土地流轉的現(xiàn)實困境

本研究依托華中農業(yè)大學農民權益保護與區(qū)域發(fā)展研究中心于2016年7月-2017年7月在中、東、西三省的訪談及田野調查。在田野調查中，華中地區(qū)以湖北省為主要觀察點，華東地區(qū)以浙江省為主要觀察點，西南地區(qū)以四川省為主要觀察點，具體范圍包括：湖北省武漢市隨州市、荊門市、孝感市、宜昌市、黃岡市、鄂州市、荊州市、黃石市，浙江省寧波市、舟山市、麗水市，四川省成都市、宜賓市。在為期1年的田野調查中，共發(fā)放調查問卷386份，有效問卷358份。其中湖北省123份、浙江省86份、四川省149份。調查的主要內容涉及農民流轉土地權利的落實情況、流轉土地租金情況、農民土地流轉意愿及實際流轉面積，調查土地流轉對象涉及普通農戶、土地流轉大戶、農村合作社等組織與個人。在調查中，我們發(fā)現(xiàn)農民土地流轉的意愿呈現(xiàn)一定的規(guī)律。常年外出務工的農民多成為土地流轉的流出方。于他們而言，關心的是能否在其決定返鄉(xiāng)生活時擁有從事農業(yè)生產(chǎn)、繼續(xù)耕種土地的權利，而非對于“特定地塊”的土地承包經(jīng)營權。在現(xiàn)階段僅設定一個固定的承包期并不能代表民意，農村已出現(xiàn)大量由于過長的承包期而積累的農戶擁有土地數(shù)量和質量的不平衡現(xiàn)象，這直接給農業(yè)經(jīng)濟帶來隱患[8]。

農民土地承包經(jīng)營權實現(xiàn)的關鍵在于其實現(xiàn)的方式能否與農民的需求差異性和變動性相匹配。舉例來說，是否能夠實現(xiàn)需要從事農業(yè)生產(chǎn)的農業(yè)經(jīng)營主體可以獲得集中連片的承包地，而外出務工暫時不從事農業(yè)生產(chǎn)的農民可以將土地承包權價值化而獲得土地租金，并且在其返鄉(xiāng)時，根據(jù)相關流轉協(xié)議可重新獲得繼續(xù)耕種土地的權利這樣一種“理想狀態(tài)”。達到這樣一種狀態(tài)的核心在于要真正落實農村集體所有制配置土地資源的權能，讓農村集體根據(jù)農民的不同流轉意愿來配置土地資源。實踐中，隨著農民土地權利的日益私人財產(chǎn)化，我國農村土地流轉中也存在著大量“日本陷阱”難題。“日本陷阱”常常用來代指土地流轉的細碎化、分散化難題，是指日本政府在具備擴大土地經(jīng)營規(guī)模的政治經(jīng)濟條件下投入大量的財力、物力、政策等資源來推動土地流轉卻收效甚微，主要原因在于農戶擁有小塊土地的所有權，當土地不再承擔農民的就業(yè)和社會保障功能，他們并沒有動力將擁有的小塊土地進行流轉，從而使得日本農村無法更好地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營[9]。在我國，農民也往往將土地視為自己的私人財產(chǎn)，坐等“征地預期”帶來增值或作為家產(chǎn)保留，寧愿拋荒也不愿意流轉，加劇了土地流轉細碎化、分散化。

無論是村委會、個體農戶還是新型農業(yè)經(jīng)營主體都強烈地表達了“要調整”的訴求與期望。農村集體在保持土地承包關系長久不變的前提下進行適當調整就顯得非常必要，此時“適當調整”的靈活性可以更好地匹配農民土地流轉需求的差異性和變動性：既可重新集結農民流入或流出土地的意愿，合理統(tǒng)籌土地資源配置，又可及時化解各類圍繞著人和土地關系的糾紛和矛盾，最終實現(xiàn)土地的公平分配與維護農村社會的穩(wěn)定。

三、農村土地承包經(jīng)營權“輪+具體年限”與“適當調整”設置的討論分析

（一）“輪+具體年限”的討論

1.增設“每輪”的合理性。土地承包經(jīng)營權的期限設定從某種意義上來說實質就是農民代際土地利益輪轉。“長久不變”與“長期穩(wěn)定”相關規(guī)定在于強調承包期要能夠穩(wěn)定農民的預期，安心進行農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。以法律法規(guī)的形式進行規(guī)范主要是為了防范其他組織或個人對農民承包土地的權利進行剝奪和非法侵害，同時激勵農民對土地進行充分投資或與土地經(jīng)營權方簽訂長期流轉合約?！掇r村土地承包法》在第二章第三節(jié)“承包期限和承包合同”中第二十條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年;草地的承包期為三十年至五十年;林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長?！泵慨敵邪跐M，《農村土地承包法》就要面臨著對承包期的期限問題進行重新的討論。如每輪承包期滿后都需要再次討論承包期的修訂問題，何來土地承包關系的“長期穩(wěn)定”？每一輪到期后，應保證農民與土地關系“大穩(wěn)定小調整”的實現(xiàn)，從而使“大穩(wěn)定”成為周期性常態(tài)，“小調整”成為可預期性方式，最終達到穩(wěn)定人地關系、穩(wěn)定農民對于土地承包的預期、有效化解土地矛盾糾紛等目的。穩(wěn)定是基礎，調整可預期。

2.設置“每輪三十年”的合理性。物權法的最高宗旨是在保障公平正義的基礎之上來實現(xiàn)定分止爭、物盡其用[10]。可將土地承包經(jīng)營權作為一項特殊的他物權來考量，在保持其長期穩(wěn)定特性基礎之上，探索和討論適合我國農業(yè)發(fā)展階段規(guī)律的承包期限。我國現(xiàn)行的《物權法》及《農村土地承包法》等明確規(guī)定了耕地的承包期為三十年，黨的十九大報告也明確提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包期到期后再延長三十年。那么設置（耕地）三十年的承包期真的足夠了嗎？三十年的科學性體現(xiàn)在哪里？為什么不設置更長一些，比如五十年;或者短一些，比如十五年？

首先，土地承包經(jīng)營權的設置期限是不是越長越好？比如耕地第二輪承包期設置為五十年？我們認為五十年并不合適。原因如下：第一，會累積農村土地占有關系的不公平風險，進一步加劇農村社會的實質的不公平[11]。第二，會累積農村社會安全風險，不利于土地利益糾紛的解決，容易隱藏更大的農村社會風險[12]。第三，會弱化農村土地退出的動力。隨著土地承包經(jīng)營權社會保障功能的漸趨弱化[13]，設置過長的承包期易給后續(xù)的土地承包經(jīng)營權的退出機制增加阻力[14]。

其次，遠低于最佳承包期的土地承包經(jīng)營權期限設置存在著以下問題：第一，會直接導致農民土地承包經(jīng)營權的合法權益受到侵害，使農民更易陷于土地利益的矛盾紛爭之中，引發(fā)更大范圍的農村社會矛盾[15]。第二，會使土地流轉的規(guī)模受限，阻礙現(xiàn)代農業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農業(yè)經(jīng)營組織方式創(chuàng)新的實現(xiàn)[16]。第三，易導致土地頻繁地調整，無法形成對農民長期持續(xù)投資土地的有效激勵，影響土地資源的配置效率和產(chǎn)出水平[17]。

再次，設置耕地三十年承包期的科學性在哪里？第一，符合我國農民有效生命勞動周期的考量，同時有利于村集體熟知個體成員概況，對于農村社會、農村土地糾紛矛盾有效化解具有一定的積極意義。第二，符合對農民合法權益的考量：在市場化改革進程中最大程度地實現(xiàn)農民經(jīng)濟利益，以避免隨意性、經(jīng)常性變動承包權;有利于維護“三權分置”視角下土地各項權能的價值實現(xiàn)。第三，符合未來農業(yè)發(fā)展趨勢，順應了農業(yè)發(fā)展規(guī)律。當前，我國農業(yè)現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進帶來農業(yè)生產(chǎn)的效率提升。隨著新型農業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展壯大以及工商資本進入農業(yè)，農業(yè)生產(chǎn)組織變遷的生命周期相較于傳統(tǒng)農戶一輩子的耕種模式大大縮短[18];農村社會分層與流動加劇、農村新型集體經(jīng)濟組織發(fā)展的緊迫性[19]與農業(yè)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展都要求土地承包經(jīng)營權的期限設置不能過長也不能過短，而耕地設置為三十年的承包期的標準則是一個較為恰當、合理的選擇[20]。

（二）大穩(wěn)定基礎上“適當調整”的討論

1.土地利益調整：“土地關系”的調整→“土地利益”的調整——法律“適當調整”的基點。農民是農業(yè)農村發(fā)展的主體，是解決“三農”問題的關鍵力量。解決農民問題的核心在于維護農民利益。農村土地兼有生產(chǎn)和保障的雙重功能，不僅是農民基本的生產(chǎn)資料，也是最基本的生活保障來源，還兼具心理歸屬感等作用[19]。農民對土地享有的產(chǎn)權除了基本的所有權、占有權、支配權、使用權外，由土地其他重要功能延伸出的農民基本的生存權、發(fā)展權、社會保障權等也是其重要組成部分[20]。農民的各項利益與農業(yè)生產(chǎn)密切相關，而土地作為農業(yè)生產(chǎn)的基本資料自然賦予土地利益成為農民權益中最基礎、最本源的內容[21]。土地利益的均衡發(fā)展與農民權益保護息息相關，一旦土地利益失衡，農民土地權益遭受損失，就會引發(fā)大量圍繞著土地流轉的糾紛問題和矛盾，阻礙農民生產(chǎn)積極性的提高，進而破壞農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。農民權益保護、農村社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展與土地利益關系之間也存在著千絲萬縷的聯(lián)系，土地利益成為農村土地承包經(jīng)營權期限設定的相關法律制度中“適當調整”考量的基點所在。

2.土地利益的協(xié)調：解決“形式公平”→解決“實質公平”——“適當調整”的法律操作層面。農村社會的矛盾圍繞著土地利益日益明朗化，各利益相關者紛紛展開對存量、增量土地利益的爭奪。農村社會矛盾沖突存在著由形式不公平慢慢積累為實質不公平的趨向，并形成更加固化、不合理、不公平的土地利益格局。

生產(chǎn)力水平與經(jīng)濟體制等因素影響著人們獲取利益的時間、大小，進而自然會拉大不同階層獲取利益增量的差距，最終帶來利益矛盾與沖突[22]。圍繞著土地利益的爭奪也不例外。化解土地利益的矛盾沖突常常選擇以下三種途徑：一是增加絕對土地利益的供應量。隨著農業(yè)科技進步及貢獻率的提高，農村土地生產(chǎn)力進一步釋放，農業(yè)勞動生產(chǎn)率得到提高，土地單位面積收益增加;再加上“四荒地”的開墾，農村可持續(xù)生態(tài)環(huán)境的保護、土地整理工作的進展等貢獻，進一步增加了農村土地的絕對面積，這些都使得土地利益的絕對性增加，從而使農民在一定層面上平等享受土地生產(chǎn)力發(fā)展所帶來的增量利益。二是從“個體-組織”（二元）、“個體-組織-社區(qū)”（三元）等多主體、多角度供給新的土地利益增量[23]。土地利益矛盾解決歸根結底需要農民個體的參與，需要農民組織起來為自己的利益而奮斗，組織化的農民可以通過一些法律制度安排為其爭取和維護土地利益，從而成為代表和維護農民土地利益的利益集團，這也是土地增量利益供給的“二元”主體思路[24]。此外，未來土地增量利益的供給更需要以動態(tài)發(fā)展的視野，構建以農民為中心的主體發(fā)展權（農民土地權益的維護）與以土地為主的客體發(fā)展權（土地增量利益的發(fā)展）的立體維度，以農村社區(qū)發(fā)展權為實踐的時空載體，從更新、更高地層次實現(xiàn)利益的和諧[25]。三是通過制度協(xié)調形成合理分配土地利益的機制。借助制度化分配土地的相對利益以縮小獲取差距，從而最終構建良好的土地利益分配機制，使農民既能夠平等地獲取土地的絕對利益，也能夠公平、公正、合理、合法地參與分享土地的相對利益[26]。在分配機制中，既要求摒棄絕對的平均主義，還需要防范極大的貧富懸殊，通過平衡土地利益的絕對性和相對性，以制度化分配的形式促土地利益的實質公平，只有這樣才能真正實現(xiàn)穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變[27]。

在“三權分置”改革背景下，其格局意蘊“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包期、放活土地經(jīng)營權”的權利配置架構中，基本也傳達出其制度的績效目標[28]：實現(xiàn)“三權”各項權能價值目標，保護各項權能所帶來的土地利益實現(xiàn)?？梢?，農村集體土地“三權分置”問題實質就是“三權”的利益平衡問題，同樣也是一個利益協(xié)調問題[29]。建立科學的“三權分置”利益協(xié)調、平衡機制體系，是土地制度安排的題中之義。“三權分置”格局中產(chǎn)生的土地利益沖突需要通過法律制度的安排來重組土地利益關系，通過調整土地利益分配格局，糾正各種形式和實質的不公平現(xiàn)象，從而最大限度地發(fā)揮農村集體土地所有權、承包權和經(jīng)營權各項權能所帶來的價值功能，實現(xiàn)農村經(jīng)濟社會效率與實質公平的統(tǒng)一。

因此，無論是從“適當調整”的理論基點層面——土地利益，還是從“適當調整”的具體操作層面——土地利益的協(xié)調，都需要實質把握農村承包經(jīng)營權期限設定的最終目標指向，將“長久不變”從“土地關系”的調整轉向“土地利益”的調整，這直接體現(xiàn)出“適當調整”以均衡土地利益關系來回應“長久不變”的精準性。

四、我國農村土地承包關系實質“長久不變”的路徑

（一）確保周期性常態(tài)“大穩(wěn)定”：修訂“輪+期限”的設定并增設經(jīng)營主體優(yōu)先續(xù)租權的條款

農民土地承包經(jīng)營權的期限設置首先必須體現(xiàn)農村土地集體所有制性質，即不是土地國有制也不是“無期限”的土地私有制，這意味著農民土地承包經(jīng)營權必須要有具體的期限和權利范圍。據(jù)此，鑒于三十年承包期的價值性、合理性及其合乎農業(yè)發(fā)展的未來趨勢和規(guī)律性，并避免每次新的承包期到期后對于期限的再討論問題，考慮“土地承包關系長久不變”是當前中央政策對于農村土地承包關系的最新界定及政策依據(jù)，同時銜接現(xiàn)行的《物權法》和《農村土地承包法》中有關農民土地承包經(jīng)營權期限設定的相關規(guī)定，通過“每輪三十年”的設定，使“大穩(wěn)定”成為周期性常態(tài)，最大限度地穩(wěn)定農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營預期，擴大和提升農地的農業(yè)生產(chǎn)功能，有助于對農地的長期投資與長期契約。對于派生于土地承包權的經(jīng)營權期限及權利的“長度和寬度”應小于或等于承包權。在自動續(xù)期三十年的制度背景下，也需要明確流轉期限超過承包期剩余期限的土地經(jīng)營權流轉合同有效。為了依法維護經(jīng)營主體從事農業(yè)生產(chǎn)所需的各項權利，使農村土地資源得到更為合理有效的利用，在《農村土地承包法》的修訂中，可在第三十三條已有的五項基礎之上增設第六項“當土地流轉合同到期后，經(jīng)營主體可以按照同等條件，有優(yōu)先續(xù)租原承包地的權利。同時，經(jīng)營主體可以經(jīng)承包農戶同意，對承包地采取改良及提升地力等措施或建設與農業(yè)生產(chǎn)相關的配套設施，并有權按照土地流轉合同約定獲得合理補償”。

（二）預期可能“小調整”：增設“適當調整”（小調整和中調整）的具體年限

設置耕地每輪三十年的承包期是否就能有效抑制不公平現(xiàn)象、縮小農村社會貧富差距以及有效控制土地矛盾糾紛？積累的不公平和矛盾糾紛又該如何化解？《農村土地承包法》中第二十七條雖已規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方不得調整土地”，但在第二款仍規(guī)定了調整承包地的渠道：“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定?！钡F(xiàn)實中，該條規(guī)定并沒有考慮過長承包期逐步積累起來的代際間的土地數(shù)量和質量方面的實質不公平以及各類土地糾紛矛盾等調整事由。同時，因個別農戶的調整請求，基本很難獲得村集體2/3以上的成員的同意，而且也不一定就能順利獲得有關部門的批準，對于不可抗力因素及代際積累的實質不公平矛盾所導致的土地調整需求的意義并不明顯。筆者認為，在每輪土地承包經(jīng)營權期限設定時，可在總體保持該固定三十年承包期的基礎之上，對于三十年期限內出現(xiàn)的各種風險、矛盾糾紛進行“適當調整”留出一些空間，即可在硬性的三十年年限內另增設一個最佳調整期限（依調整條件與程序設計可設置為十五年）?！靶≌{整”以平衡單一、過長的承包期而導致的大量形式與實質的不公平現(xiàn)象和土地紛爭風險的積累與擴大，主要適用于特殊事件發(fā)生時（如承包期內出現(xiàn)的重大自然災害情況對于農戶的土地承包情況帶來重大影響等）而進行的調整，如果沒有特殊事件發(fā)生，即可不調整。對于每輪土地承包經(jīng)營權到期時對承包關系所進行一些必要的“中調整”，則適用于對于承包期內人口及土地情況都有變動（如家庭人口的自然消亡、已銷戶農戶承包耕地的處理等）時進行中度調整。相應地將《農村土地承包法》第二十七條第二款修改為“每輪承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形或在每輪承包期滿十五年、三十年時，對個別農戶之間承包的耕地和草地有需要適當調整的，由農戶自行申請，并闡明需要調整的事由，交由本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議備案討論，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議一半以上成員或者一半以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定”。

（三）“適度調整”中農民土地權益的保護力度：《土地管理法》的配套完善

《土地管理法》從土地管理層面強調農民土地權益不受損和保護度。新《土地管理法》從土地征收制度，包括征地的公共利益范圍界定、補償?shù)臉藴屎驮瓌t、土地征收程序等方面進行了修訂。在其總則中增加第五條，對土地督察制度作出規(guī)定：國務院授權的機構對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。實踐中還存在大量土地征收程序不合理、失地農民安置和社會保障落實不足、不完善等情況;農民或農民集體在土地權益受到非法侵害時缺乏有效的救濟渠道，其中司法保障對于土地征收糾紛案件的救濟極為缺位。因此，《土地管理法》還需注重細節(jié)規(guī)范，如征地的公共程序應注重公告渠道的擴大、內容的詳盡等。聽證、公告程序除了要求前置外，還應確保聽證程序的質量，如可采取法律援助的形式，允許被征地農民委托具有法律專業(yè)知識和素養(yǎng)的代理人去參加聽證會等。在救濟機制的完善方面，除了行政救濟，還應當構建調解、司法救濟機制。其中司法救濟中由于往往涉及高昂的訴訟成本和高深的專業(yè)技能經(jīng)常使得農民沒有動力去選擇此方式，從而影響了司法救濟功能的發(fā)揮。為了切實保障被征地農民的土地權益，可采取設立專門受理被征地農民司法救濟案件法律援助中心，將其作為社會援助救助體系的一部分。此外，政府既負責公共利益的界定，又負責征收行為的執(zhí)行，還負責征地糾紛的裁決，顯然不利于其決策中堅守公平正義。新修訂的土地監(jiān)察制度首次正式成為土地管理的法律制度，應確保其細化落實和嚴格實施執(zhí)行。

（四）其他延伸出的有待進一步思考、細化的問題

在農村土地承包關系的改革實踐中，還存在較多有關邊界權限問題尚未給出清晰的法律界定，需要更多細致、謹慎的思考。如農村土地集體所有制中，這個農村“集體”到底是指農村基層組織？還是農戶自發(fā)形成的經(jīng)濟組織？農村“集體”如何行使土地所有權？單個農戶如何對農村“集體”的權利進行有效約束？因此需要在法律層面對農村“集體”及“所有權”進行明確的界定，并對兩者的關系進行清晰、準確的闡釋。當前，農村基層組織基本被視為我國的農村“集體”（從長遠來看，農村集體所有制中的“集體”應是指農民自發(fā)形成的農民經(jīng)濟組織），當其同時具有行政管理和經(jīng)濟功能時，需要增設具體的農村基層組織在行使土地所有權中的權限、程序、邊界，以避免該“集體”借助行政管理功能而侵犯土地資源配置經(jīng)濟功能的實現(xiàn)。此外，農村土地承包經(jīng)營權期限的合理設置是否必然帶來農村土地承包關系的穩(wěn)定和長久不變，這在理論和實踐中并不是確定的。土地承包經(jīng)營期限的科學、合理設置只有和其他制度組合安排相互匹配、互補互助才能獲得預期的制度績效。其他制度組合包括：農村金融制度、農村合作組織制度、農村社會保障制度、戶籍制度、農村土地產(chǎn)權制度等，只有在“制度互補”的助力中去推進農村經(jīng)濟體制改革，才能共同促成農村土地承包關系的穩(wěn)定和長久不變，從而達成維護農民土地權益、不斷提高農村土地配置效率的目的。