金晶

【摘要】隨著農(nóng)村綜合改革的不斷推進，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押成為各界探討的熱點問題。筆者立足現(xiàn)階段金融創(chuàng)新時代背景，首先對土地承包經(jīng)營抵押的定義與基本特征進行簡單介紹，之后對現(xiàn)階段實踐中土地承包經(jīng)營抵押現(xiàn)狀及所存在的問題進行總結(jié)與梳理，在此基礎(chǔ)之上深入探討土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度的構(gòu)建方案。

【關(guān)鍵詞】金融創(chuàng)新 土地承包經(jīng)營權(quán) 抵押

【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

現(xiàn)階段，解決農(nóng)村土地問題是農(nóng)村工作的重點，而明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是重中之重。就目前而言，我國在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題上實行的是區(qū)別對待的模式，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)有立法是予以禁止的，對于非家庭承包方式獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)，法律上予以認可①。我國農(nóng)村改革步伐逐步深入，黨的十七屆三中全會正式提出“構(gòu)建現(xiàn)代金融制度”目標，農(nóng)村金融制度與創(chuàng)新被提上日程。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出：到2020年，農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護制度更加完善，適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系更加健全。隨著農(nóng)村改革的深化，各方都要不斷努力，積極配合，創(chuàng)造有利機會帶動我國農(nóng)村地區(qū)金融改革的進一步推進，而其中最引人關(guān)注的一點就是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。因此，通過對現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押所存在的不足進行全面分析，從現(xiàn)實國情出發(fā)，構(gòu)建完善可行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度，有助于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化，對于推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收具有重大意義。

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的觀點爭論

實踐中，關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，爭議的焦點主要是土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押?，F(xiàn)階段，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題，大致分為支持派與反對派兩種，其中，支持派學(xué)者主要是立足于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與抵押間的邏輯關(guān)系、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需求以及現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會改革，主張承認土地承包經(jīng)營抵押的合理性與合法性；反對派則以土地社會保障功能為切入點②，主張土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民生活與農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本前提與保障，現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)的社會保障機制尚未健全，在此背景下若承認土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法性，必然造成大量農(nóng)民群體失去土地，對農(nóng)民基本生活及農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定造成一定威脅，據(jù)此對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押持否定態(tài)度③。

從本質(zhì)上講，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以被抵押問題的討論主要集中于是否可以兼顧土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能與融資功能。筆者認為，反對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的觀點是站不住腳的，原因在于：第一，受經(jīng)濟發(fā)展因素的影響，社會保障體系逐步完善，擴展至農(nóng)村地區(qū)，土地社會保障功能也要適時解放，并進一步突出其財產(chǎn)價值的意義；第二，反對派一味突出土地的社會保障功能，對于農(nóng)民生活及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地的依賴性反而未予以足夠關(guān)注，實際上，農(nóng)民生活及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地的依賴性是存在差異的，切勿一刀切；第三，作為完全民事行為主體的農(nóng)民，要認可其一般經(jīng)濟人理性，其必然立足于自身利益簽署土地承包經(jīng)營權(quán)抵押協(xié)議，并盡可能爭取自身利益最大化，并不會因土地承包經(jīng)營權(quán)抵押而影響農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定。

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押現(xiàn)狀與問題

我國土地承包經(jīng)營權(quán)抵押立法現(xiàn)狀。1986年正式實施的《民法通則》首次在民法層面提出土地承包經(jīng)營權(quán)概念，同時將其性質(zhì)界定為財產(chǎn)權(quán)，從本質(zhì)上講，這也是對土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)的認可；1988年，《土地管理法》中明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；1995年，《擔(dān)保法》中首次提出“荒地使用權(quán)抵押”定義，從法律層面承認了荒山、荒溝、荒丘以及荒灘等土地使用權(quán)抵押的法律效力；2002年，《農(nóng)村土地承包法》中提出土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓以及荒地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的定義；2007年實施的《物權(quán)法》中第一次從法律層面引入“用益物權(quán)”的概念，同時將土地承包經(jīng)營權(quán)歸入到用益物權(quán)之列。

現(xiàn)行立法中有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題是區(qū)分對待的，《擔(dān)保法》第三十四條第五款、第三十七條第二款、《農(nóng)村土地承包法》第三十二條、第四十九條，《物權(quán)法》第一百八十條以及第一百八十四條等條文中，對于以非家庭承包經(jīng)營方式獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押予以認可，對于以家庭承包經(jīng)營方式獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押則明令禁止。

我國土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在的問題。從現(xiàn)行立法和實踐來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押大致存在以下幾個方面的問題：

一是立法規(guī)定存在漏洞。現(xiàn)階段法律對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押所持否定態(tài)度，一方面與法理相左，另一方面，也脫離了我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會發(fā)展的實際。具體體現(xiàn)為：第一，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村土地可以轉(zhuǎn)讓，但禁止抵押，此種規(guī)定是違背法理的。從本質(zhì)上講，相較于土地抵押，土地轉(zhuǎn)讓是更深層面地處分土地的途徑，按照“舉重以明輕”法理，在承認土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，也應(yīng)當允許其抵押。第二，在實踐層面上，有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)抵押貸款林地面積遠多于荒地面積，如果只是承認荒地抵押權(quán)的合法性而禁止通過家庭承包方式獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法性，就是在法律層面否定農(nóng)戶已簽署的抵押合同的效力，無疑會增加農(nóng)戶融資難度，影響金融機構(gòu)參與農(nóng)業(yè)發(fā)展事業(yè)的積極性。

二是農(nóng)村金融制度的限制。第一，承包人對于承包土地所享有的是存在一定限制的處分權(quán)，與金融機構(gòu)資本經(jīng)營安全性之間存在矛盾。第三方會在一定程度上影響承包人與金融機構(gòu)之間就土地承包經(jīng)營權(quán)抵押所達成協(xié)議的效力，無法確保雙方在自愿平等自由基礎(chǔ)之上簽署抵押合同。第二，土地交換價值與金融機構(gòu)經(jīng)營效益性之間存在矛盾。根據(jù)現(xiàn)行法律，抵押人只能在抵押物價值范圍內(nèi)擔(dān)保債權(quán)，很多時候無法真實反映抵押物價值，同時還要承擔(dān)評估、管理以及監(jiān)督等一系列交易成本，進而影響金融機構(gòu)對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的業(yè)務(wù)收益。

三是土地流轉(zhuǎn)市場不健全。由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押所涉及到的主體主要有抵押人、抵押權(quán)人以及第三方，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)，有賴于完善的土地流轉(zhuǎn)市場，擔(dān)保現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)的土地市場發(fā)展緩慢，加之國家有關(guān)土地規(guī)定的嚴格限制，都在一定程度上制約了我國土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。例如，土地權(quán)證制度不完善，在實踐操作過程中，就會導(dǎo)致抵押登記效力受影響，此外，土地評估機構(gòu)、抵押擔(dān)保機構(gòu)以及抵押商業(yè)保險等中介機構(gòu)尚未成型，這也會在一定程度上限制金融機構(gòu)關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的開展。

四是農(nóng)村社會保障機制不完善。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，面臨人多地少的實際，在人均可耕地面積方面落后于全球平均水平。一直以來，我國耕地資源在肩負國家糧食生產(chǎn)任務(wù)的同時，還要確保農(nóng)民基本生活。但土地的社會保障功能是有限的，農(nóng)村社會發(fā)展水平尚不足以向農(nóng)民提供完善的社會保障。相較于城市地區(qū)，我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老與醫(yī)療等方面的發(fā)展還十分有限，當務(wù)之急就是國家積極制定有利政策法規(guī)予以扶植。面對農(nóng)村社會保障機制不健全的客觀實際，農(nóng)民具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入與擴大再生產(chǎn)的資金需求，與此同時，還要承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的各種風(fēng)險，這也會在一定程度上挫傷農(nóng)民開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的積極性。

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度設(shè)計方案

構(gòu)建新型農(nóng)村金融制度。從一定意義上講，金融機構(gòu)的態(tài)度直接影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實效。然而，就目前而言，農(nóng)村金融擔(dān)保制度無法確保農(nóng)村土地擔(dān)保功能，進而導(dǎo)致金融機構(gòu)現(xiàn)實需求的有效實現(xiàn)，但從另一角度而言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自身具有用益物權(quán)性質(zhì)，對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民融資需求的實現(xiàn)意義重大，所以，不能簡單因上述問題的存在而對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的意義予以全盤否定。就目前而言，解決問題的關(guān)鍵就是立足實際，以我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實需求為依據(jù)對農(nóng)村金融機構(gòu)予以創(chuàng)新，同時積極促進其與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的有效結(jié)合。農(nóng)村金融機制的創(chuàng)新，必須以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實際為基本出發(fā)點，準確把握我國農(nóng)村金融體系中資金供應(yīng)不足與農(nóng)民貸款融資需求上漲之間的矛盾④。

現(xiàn)階段我國農(nóng)村金融制度關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押還存在一定限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率偏低、風(fēng)險系數(shù)較高，而金融機構(gòu)始終遵循經(jīng)營資本高度安全、流動與高效原則，二者之間存在矛盾，即便政府部門制定鼓勵措施，也很難調(diào)動常規(guī)商業(yè)性金融機構(gòu)對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的興趣。對此，唯一出路就是構(gòu)建新型農(nóng)村金融機構(gòu)，具體操作模式有兩種：一種是依托于目前的諸如農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以及農(nóng)村商業(yè)銀行等金融機構(gòu)，在其內(nèi)部設(shè)置專門受理農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的部門，這樣可以實現(xiàn)將現(xiàn)有農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點的效應(yīng)充分發(fā)揮出來，有效控制成本；此外，還可以從我國現(xiàn)實國情出發(fā)，學(xué)習(xí)借鑒美、德等國經(jīng)驗，設(shè)置獨資或控股農(nóng)地銀行、農(nóng)地基金以及農(nóng)地保險等具有政策性質(zhì)的農(nóng)村金融機構(gòu)，在其發(fā)展到一定程度之后逐步減持股份直至退出，實現(xiàn)政策性農(nóng)村金融機構(gòu)向商業(yè)性農(nóng)地金融機構(gòu)的轉(zhuǎn)化，獨立參與市場競爭，確保農(nóng)村金融的健康發(fā)展。

從立法上明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。是否有法律的明確規(guī)定決定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實施效果，要立足實際，從立法上解除對以家庭承包方式獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制，并且在法律設(shè)置方面，將土地規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押有機結(jié)合。

首先，提供量與時間等多種土地承包經(jīng)營權(quán)抵押分割選擇，農(nóng)民可以根據(jù)自身實際情況，選擇是將自身某一部分承包地予以抵押還是一定期限的土地承包經(jīng)營權(quán)予以抵押。

其次，在土地承包經(jīng)營主體方面，從法律上承認以家庭承包方式獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法性，以充分激發(fā)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)活力，在確保農(nóng)民用地基本需求的前提之下，最大化滿足農(nóng)民融資需求，避免出現(xiàn)由于承包土地抵押而導(dǎo)致生活失去保障問題。

最后，目前法律中關(guān)于抵押人資格的規(guī)定，以《農(nóng)村土地承包法》第四十一條為例，就存在一定的不合理性，體現(xiàn)為：一是“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)”或“穩(wěn)定的收入來源”中對于職業(yè)與收入的限制存在一定不合理之處，就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押民事法律關(guān)系而言，對于抵押人資格的限制會直接影響對雙方當事人合理權(quán)益的平等保護，同時在實踐操作過程中，缺乏關(guān)于職業(yè)與收入可行的定量與定性標準；二是條款中還規(guī)定要獲取發(fā)包方同意，此種規(guī)定無疑會進一步加強集體經(jīng)濟組織對于家庭承包經(jīng)營的干涉，導(dǎo)致與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押民事法律關(guān)系中所推崇的雙方意思自治原因相違背的后果，影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實效。對于此，要根據(jù)實際，逐步取消此類限制性規(guī)定。

進一步完善農(nóng)村社會保障體系。我國現(xiàn)行法律不承認家庭承包方式獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合法性的一個主要原因就是其擔(dān)心影響到土地社會保障功能。然而，隨著社會保障制度的不斷完善，農(nóng)民因抵押而喪失土地，并導(dǎo)致生活失去保障的情況并不會發(fā)生，立法也要根據(jù)發(fā)展實際進行相應(yīng)的調(diào)整與完善。從這一層面分析，最根本的還是要不斷完善農(nóng)村社會保障體系。具體從以下幾點著手：

第一，針對因抵押導(dǎo)致失地，并且生活困難的農(nóng)民設(shè)置專項保障基金，定期給予一定的經(jīng)濟補助，為其提供最基本的生活保障，具體可以采取政府擔(dān)保發(fā)行土地債券等途徑進行籌集。

第二，針對失地農(nóng)民賦予其對原土地優(yōu)先承租權(quán)，以在保證農(nóng)民基本生活權(quán)利的同時充分調(diào)動農(nóng)民抵押融資的積極性；最后，立足實際，對我國歷史存在的典權(quán)制度予以借鑒，設(shè)置一定期限，失地農(nóng)村在該期限內(nèi)可以對原承包土地予以贖回。

構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是土地權(quán)屬的確定，因此，要構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，首先要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確認登記制度。現(xiàn)階段，雖然在《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律中有關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)登記機關(guān)的規(guī)定，然而由于現(xiàn)行法律并不承認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法性。所以，在實踐操作過程中，諸如土地流轉(zhuǎn)中心、農(nóng)業(yè)局以及農(nóng)經(jīng)站等都有權(quán)進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記，但是抵押登記較為混亂。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記機關(guān)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管管理難度加大，給土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實效造成不利影響。其次，結(jié)合目前我國農(nóng)村實際，構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)抵押機制評估機制，同時結(jié)合實踐情況，對其不斷予以完善。土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的影響不容小覷，農(nóng)民抵押融資額度以及金融機構(gòu)與農(nóng)民簽署土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同的價格標準都取決于此。結(jié)合現(xiàn)階段我國實際，有必要引入獨立第三方價值評估機構(gòu)，構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估機制，并結(jié)合實踐情況不斷予以完善。

目前成都市關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的做法值得學(xué)習(xí)和借鑒。四川省成都市人民政府金融辦與成都市農(nóng)委聯(lián)合下發(fā)了《四川省成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》，其中第十條對抵押物價值評估方式與操作作出詳細規(guī)定。我國其他省市可以根據(jù)當?shù)貙嶋H，對成都市的做法進行參考和借鑒，構(gòu)建起科學(xué)可行的農(nóng)村土地價值評估機制。

設(shè)置土地承包經(jīng)營權(quán)抵押監(jiān)管機制。受各類因素的影響，我國土地承包經(jīng)營權(quán)抵押所面臨的風(fēng)險種類較多，復(fù)雜且特殊。相比較而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原始性及脆弱性程度較高，自然因素對其影響明顯，農(nóng)民因自然因素而導(dǎo)致收入減少無法如期償還債務(wù)的情況是客觀存在的，這也在一定程度上加大了抵押物變現(xiàn)的難度以及金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的經(jīng)營風(fēng)險。因此，現(xiàn)階段設(shè)置農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押監(jiān)管機制，要在保證農(nóng)民基本收入的基礎(chǔ)之上，嚴格監(jiān)管提供農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)貸款資金監(jiān)督服務(wù)，為金融機構(gòu)如期收回貸款提供切實保障。

第一，大力拓展農(nóng)村保險市場，充分調(diào)動保險公司及金融機構(gòu)發(fā)展農(nóng)村保險業(yè)務(wù)，向因自然災(zāi)害及意外事故而遭受損失的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障；第二，作為抵押權(quán)人的金融機構(gòu)及抵押登記機關(guān)要嚴格控制資金用途，保證抵押貸款真正用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，確保金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量，避免不良貸款導(dǎo)致的金融風(fēng)險。

（作者單位：中共普洱市委黨校）

【注釋】

①楊光：“我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究”，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。

②陳小君：“我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架—十八屆三中全會《決定》相關(guān)內(nèi)容解讀”，《法學(xué)研究》，2014年第7期。

③黃毅：“論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度—以農(nóng)村金融創(chuàng)新為視角”，西南財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年。

④黃碧琴，郭敏，秦義春，冼美玲：“農(nóng)村土地金融制度創(chuàng)新研究—從土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資模式創(chuàng)新的角度”，《區(qū)域金融研究》，2015年第3期。

責(zé)編 /張蕾