淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理體制的發(fā)展與演變

包亞琴

摘要：近年來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理體制雖然加大了改革的力度，但其作為國家行政層級的最底端，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊環(huán)境和治理能力的特殊性，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理體制在權(quán)力結(jié)構(gòu)，職能體系等發(fā)展方面出現(xiàn)很多問題，在發(fā)展和運行過程中也遇到了自然、社會因素等多方面的障礙，導致現(xiàn)行的體制很不完善。本文主要對目前發(fā)展現(xiàn)狀和存在的障礙進行分析，提出針對性“善治”措施并研究其科學化，多元共治的發(fā)展趨勢。

一、概念

公共治理體制主要是以政府為主體的多元主體，利用公共權(quán)力，整合社會資源，共同管理社會公共事務，以達到社會的穩(wěn)定，促進社會和諧發(fā)展的過程。主張構(gòu)建政府與社會、民眾、非政府組織等多元主體之間的合作機制，實現(xiàn)共謀、共管、共建、共享社會治理的目標。

二、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理體制的發(fā)展現(xiàn)狀。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行。（1）主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組成。在實際運作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力核心， 其他二者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導下開展工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會無法監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的法定權(quán)力基本上不能發(fā)揮作用，處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣地位。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行的權(quán)力體系體現(xiàn)出很強的政府擴張性，政府在和市場、政治組織以及經(jīng)濟組織的關(guān)系上出現(xiàn)越界的行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往充當市場行為的主體干預經(jīng)濟組織的內(nèi)部事務，導致政府的行政、政治和經(jīng)濟職能出現(xiàn)混淆和政企不分的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織被簡單地政權(quán)化，政府將其視為自身政權(quán)組織的下屬機構(gòu)，形成“服從”和“領(lǐng)導”的關(guān)系。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員組成復雜，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員包括正式、合同制和臨時雇傭人員，造成工作人員素質(zhì)不同，工作效率不一，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成本越來越高，而工作效率卻在不斷下降，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理帶來了不便。（4）目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理配套了相關(guān)改革措施和法律制度，但是缺乏制度支撐和相關(guān)權(quán)力配套制度和實施辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)考核行政化傾向，缺乏科學的考評機制、監(jiān)督機制和統(tǒng)一量化的考核標準，導致現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核缺乏科學性和公平性。

（二）職能體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然不斷改善基層的職能體系但也存在問題。（1）政府強制式的治理理念，疏于服務型和民主化，沒有尊重企業(yè)，公民，社會參與者公共治理的權(quán)利，并未提供參與的渠道和途徑。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能體系不完善。隨著社會的快速發(fā)展，社會事務越來越繁雜，基層黨政組織管了好多本不屬于政府職能的事情，甚至由于政府使用管理權(quán)過度，而出現(xiàn)“公權(quán)私用”的現(xiàn)象。

（三）人事體制的協(xié)商治理程度。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然缺乏基層社會公共治理創(chuàng)新的理念，缺乏以人為本的先進理念，缺乏多元化的人事體制管理方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理存在重經(jīng)濟發(fā)展輕社會建設等錯誤思想，缺乏以人為本，服務為先的先進理念，傳統(tǒng)以控制為主的人事管理在具體實踐中仍然盛行，多元共治的理念尚未深入。（2）人才保障機制方面。隨著大學生村官、三支一扶”等基層工作人員素質(zhì)在提高，但是工作條件落后導致這種體制并沒有長久的留住人才，目前缺乏專業(yè)性社會工作者隊伍和先進的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓、考核、激勵與選拔體制。

（四）財政體制。目前基層財政體制本身的短板導致發(fā)展出現(xiàn)許多問題。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不對稱。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家行政層級的最底端，在財權(quán)與事權(quán)的權(quán)力劃分上， 上級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)不斷加強控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能被動的接受縣及以上政府的管理與安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)力不斷向上級政府集中，而其職能和責任卻不斷增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行諸如農(nóng)村道路建設、義務教育、社會治安管理等公共產(chǎn)品或服務的提供等社會管理職能，還有許多其他臨時性的任務。（2）財政管理體制不順?？h政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)力不斷地進行干預 ，通過集中收付等對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接控制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自主性逐漸喪失。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體治理經(jīng)費不足是治理最大的問題。應該根據(jù)財政收入決定財政支出，再決定政府的職能，而目前是社會發(fā)展的需要決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，從而決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出與收入，進而滿足社會發(fā)展的需要。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理體制發(fā)展的障礙

（一）自然條件的制約

地域的不同導致公共治理參與意識差異突出。中國的南北由于自然條件的差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理狀況各異。發(fā)達地區(qū)地理條件優(yōu)越，思想觀念先進，對社會公共治理的認同度高也樂于參與，人才流入為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理體制的發(fā)展帶來生機。西北地區(qū)地處內(nèi)陸，傳統(tǒng)思想落后，專業(yè)人才外出，成為公共治理體制發(fā)展落后的原因之一。

（二）社會因素的制約。1、思想意識的制約。第一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理意識比較落后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)的一元化行政控制思想和治理理念，在一定程度上影響和阻礙著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的創(chuàng)新和發(fā)展。受傳統(tǒng)的片面追求經(jīng)濟發(fā)展的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資主要集中在經(jīng)濟建設上，對公共設施的投入相對較少。同時一些基層干部傳統(tǒng)的政績觀，官本位思想，輕長效治理的觀念較為普遍。第二、基層民眾受教育水平普遍低下，思想意識不容易接受制度變遷和新制度的實施，政治參與意識薄弱，導致公共治理的運行在一定程度上存在困難。2、基層傳統(tǒng)文化的影響。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)一元化治理文化的根深蒂固，依靠行政手段來開展工作，導致許多社會治理資源浪費。傳統(tǒng)社會中鄉(xiāng)規(guī)民約、社會習俗、過分盛行的宗祠、司法、撫恤等傳統(tǒng)文化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法治理的理念和傳統(tǒng)的價值觀形成矛盾，不能適應現(xiàn)代化、信息化的治理方式，在很大程度上增加了公共治理的難度。

（三）政治因素的影響。1、監(jiān)督體制。在村民自治權(quán)力的運行缺乏監(jiān)督。農(nóng)村基層權(quán)力機關(guān)在運作上的弊端導致政府依靠政治權(quán)力，運用行政和指令的方法來實現(xiàn)對基層的治理。一個行政村，村委會和村黨支部的權(quán)力來源不同，但在功能上存在重疊形成兩個權(quán)力中心，二者對村事務的決定權(quán)存在矛盾及互相推諉。同時村民自治缺乏制度保障。賄選和脅迫選舉的情況時有發(fā)生，選舉完成后，沒有可操作性的監(jiān)督和罷免制度，糾錯機制不完善，現(xiàn)行村組法因為缺乏與刑法和行政法相銜接的通道，“軟法”現(xiàn)象出現(xiàn)。2、治理體制。傳統(tǒng)政府的治理體制與多元化和復雜的社會結(jié)構(gòu)不適應。目前傳統(tǒng)一元化治理體制并沒有突破，政府主導的單項式公共服務不能滿足公眾日益多樣的社會需要。同時權(quán)力結(jié)構(gòu)在運行中存在的矛盾與沖突，導致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部唯上級之命是從，而很少關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)公眾的需要，從而制約治理體制的發(fā)展。3、政策工具因素。體制的運行離不開政策工具的選擇和執(zhí)行。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的政策工具有社會化手段、市場化政策工具、民營化工具。但是普及性不高。政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務的包攬使作為政策工具的志愿者或者非盈利組織作用并未發(fā)揮。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然近年來利用民間資本市場彌補政府資源的不足，幫助政府發(fā)展基礎設施，但極少使用合同外包工具及用者付費工具，政府對于公共事務和服務的內(nèi)部市場工具使得政府成為生產(chǎn)者和消費者，政府內(nèi)部市場主體沒有明確的合同及合作制度。基礎設施領(lǐng)域中公私合作的發(fā)展渠道不暢通。

（四）經(jīng)濟因素的影響。1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)力落后。目前大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展主要以農(nóng)業(yè)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人多地少，生產(chǎn)規(guī)模小，基礎設施落后、勞動力生產(chǎn)率低，生產(chǎn)難以提供保障作用，農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力極為薄弱，農(nóng)民很難適應先進農(nóng)業(yè)技術(shù)。同時目前生產(chǎn)工具價格不斷上漲，土地報酬低，以提高土地生產(chǎn)力為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方針很難貫徹，生產(chǎn)關(guān)系很難適應生產(chǎn)力的發(fā)展。2、目前國家大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)許多新型特色企業(yè)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)也發(fā)展起來，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)起步晚，技術(shù)水平仍然以勞動密集型和中低層次技術(shù)為主，資金缺乏使得農(nóng)村勞動力流失，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的工業(yè)失去競爭力，新型產(chǎn)業(yè)逐步向大城市聚集，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展緩慢。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理體制的措施及發(fā)展趨向

（一）權(quán)力結(jié)構(gòu)和財政體制的“善治之路”

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力的下放。以政府為主導力量，適當放權(quán)于社會。上級機關(guān)將部分權(quán)力適當下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級機關(guān)處于指導和監(jiān)督地位，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自主權(quán)，改變原來所有權(quán)力都來源于上級，解決權(quán)力過分集中于上級機關(guān)的現(xiàn)狀，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織要下放權(quán)力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及其他的機關(guān)都有相關(guān)的權(quán)力，改變黨政不分，以黨代政的局面，使其各司其職。同時，引進社會組織，企業(yè)等，將部分權(quán)力還給社會或者由其他社會組織來執(zhí)行，促進政府從“掌舵”向“劃槳”轉(zhuǎn)變。

2.建立科學化的權(quán)力監(jiān)督制度。建立并完善科學化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力監(jiān)督保障制度是非常重要的?；鶎訖?quán)力監(jiān)督制度要圍繞強化制度支撐，不斷細化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)力配套制度和實施辦法，加大權(quán)力監(jiān)督制度的制定和實施。同時要以制度化的形式支持和培育社會組織，依法規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)的運行和管理。

3.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理的網(wǎng)格化和數(shù)字化。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理要與時俱進，以服務治理為指向，全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格化治理。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)按人口和地域劃分為若干網(wǎng)格布局，將人口全部納入網(wǎng)格，實現(xiàn)本地居民和外來人口教育、醫(yī)療等公共服務的同服務、同管理等的居民事務“一站式”服務。第二，應構(gòu)建數(shù)字化的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理平臺，建立公共服務窗口，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門服務功能和行政職能的數(shù)字化。通過建立村民服務熱線、官方網(wǎng)站等多渠道表達民意，去門檻，簡化程序，增強政府與民眾的互動性。

4、建立多樣化的財力保障體制。財政權(quán)力下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？h政府要放松對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)力的直接控制，給與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的財政自主性，同時要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理財政預算投入完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)相對應，保證在市場經(jīng)濟條件下，政府職能與財政的邏輯關(guān)系應當是社會公眾需要決定政府職能，從而決定財政支出，再決定財政收入。同時建立多樣化的財政保障體制，不斷利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織和企事業(yè)單位購買社會工作服務的力度。

建立多方面社會組織發(fā)展基金，保障資金運用合理規(guī)范。

（二）職能體系的轉(zhuǎn)型構(gòu)想

政府要轉(zhuǎn)變強制式的社會治理理念，梳理服務型和民主化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理理念，尊重企業(yè)，公民，社會參與者與公共治理的權(quán)利并提供參與的渠道和途徑，不斷還政于民，走向民主化參與式的社會治理。同時要轉(zhuǎn)變政府的社會職能，發(fā)揮掌舵作用，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的職能，權(quán)利和資源向非政府組織和企業(yè)轉(zhuǎn)移，使其共同參與到社會公共事務治理中，推動“黨委領(lǐng)導，政府負責，社會協(xié)調(diào)，公民參與”的基層公民治理社會格局，建立平等，協(xié)商，參與，合作，互動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務關(guān)系，共同維護基層社會秩序。

（三）人事體制的協(xié)商治理

1.樹立人事體制創(chuàng)新的先進理念。要以政府為主導，引進非政府組織和企業(yè)等其他組織先進的人事體制管理理念和管理方式。同時轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)的人事管理體制，可以實行人事代理制，讓社會組織代理有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事方面的業(yè)務，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定和策劃人才招收計劃和人事改革方案等，通過提供相應的制度保障，將部分人事管理權(quán)力交由社會組織管理和配備，由他們來組織和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的工作隊伍，對工作人員進行專業(yè)化培訓，提升其專業(yè)素養(yǎng)，打破了過去傳統(tǒng)人事運作體制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事體制的多元化參與和多樣化協(xié)商治理。

2.建立多渠道的人才保障機制。第一，要建立專業(yè)性鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作者隊伍，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者的制度建設，強化薪酬待遇保障，建立與工資獎勵掛鉤的用人激勵制度，激發(fā)工作熱情。第二，要創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部和工作人員培訓機制，通過外出掛職，選拔優(yōu)秀干部和工作人員到上級機關(guān)工作等多種形式，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與工作人員的服務意識和創(chuàng)新意識，建立和完善新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員考核、激勵與選拔機制。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理是國家治理的重要組成部分，公共治理的好壞關(guān)乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾切身利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理體制的發(fā)展。推動權(quán)力結(jié)構(gòu)和財政體制的“善治”是非常重要的，通過針對性的措施，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理體制朝著數(shù)字化，網(wǎng)格化，多元共治方向發(fā)展已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共治理體制發(fā)展的一種趨勢。

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