周少來(lái)：影響基層干部去留和干勁的制度根源

■中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員

近年來(lái)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直面臨著“新人不愿意去，老人不愿意干”的人才困局，且有越來(lái)越嚴(yán)重趨勢(shì)。基層工作出現(xiàn)了很多信任機(jī)制的扭曲變異：一是上下級(jí)之間的不信任。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不信任，怕其濫用權(quán)力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其副手不信任，怕其配合不力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其下屬不信任，怕其消極怠工等。二是個(gè)體信任代替組織信任。本土本鄉(xiāng)的熟人社會(huì)，加之組織性、制度性信任機(jī)制的不健全，“信任”多是個(gè)體之間的“個(gè)體信任”，即“誰(shuí)與誰(shuí)的關(guān)系好壞”。三是“事前監(jiān)督”遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“事后監(jiān)督”造成不信任氛圍。層層加碼追責(zé)的壓力型問(wèn)責(zé)體制，造成了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為“免責(zé)”，而把壓力和責(zé)任“下卸”到基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了簽訂“責(zé)任書(shū)”和“一票否決”最多的政府層級(jí)，一些工作還沒(méi)來(lái)得及有效“開(kāi)展”，就有各式各樣的“責(zé)任”和“監(jiān)督”附加其上，形成了基層工作人員“還未干事”，就被懷疑“要干壞事”的氛圍。

事實(shí)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是權(quán)力最小、事情最多的政府。各級(jí)政府及其職能部門(mén)都有權(quán)力和動(dòng)機(jī)加以“分派任務(wù)”和“檢查監(jiān)督”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有任何“理由”和“能力”拒絕?？h級(jí)黨委政府及其職能部門(mén)，更有權(quán)力和動(dòng)機(jī)把其自身所負(fù)責(zé)的“項(xiàng)目任務(wù)”，分解下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并以各種“責(zé)任書(shū)”的強(qiáng)制形式加以檢查監(jiān)督。同時(shí)，很多法律法規(guī)和政策的授權(quán)層級(jí)只到縣級(jí)，如安全生產(chǎn)、環(huán)境督察、國(guó)土監(jiān)察、交通檢查等，縣級(jí)職能部門(mén)可能把“項(xiàng)目任務(wù)”，通過(guò)“屬地管理”的渠道下放給基層，但基層并沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，更沒(méi)有相應(yīng)的檢查檢測(cè)的技術(shù)和人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為承接各種項(xiàng)目和任務(wù)的一線政府、最終落實(shí)者，也是責(zé)任的首先承擔(dān)者，但絕大部分的“項(xiàng)目”和“工作”，都不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)決策和執(zhí)行的。

這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的“權(quán)責(zé)不對(duì)等”，出現(xiàn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“無(wú)權(quán)有責(zé)、權(quán)小責(zé)大”，為上級(jí)部門(mén)“背鍋”的現(xiàn)象。這是最大的制度性“扭曲激勵(lì)”，也是影響基層干部去留和干勁的最大制度根源。