王凱麗 杜金向

摘 要：為進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革，國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，在一定程度上解決了農(nóng)民因抵押物不足而貸款難的問題。玉田縣作為試點(diǎn)縣，在推進(jìn)試點(diǎn)工作中取得了初步成效，但也存在一些問題，需要各個(gè)部門一起解決。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營(yíng)權(quán);抵押貸款;問題建議

文章編號(hào)：1004-7026（2020）12-0069-03? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：F832.43? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1? 研究背景

2015年8月10日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，并確定了232個(gè)縣級(jí)行政區(qū)作為國(guó)家級(jí)“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”試點(diǎn)。河北省玉田縣、邱縣、張北縣、平鄉(xiāng)縣、威縣、饒陽(yáng)縣成為了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)縣。作為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣之一，玉田縣隸屬于河北省唐山市，地理位置優(yōu)越，境內(nèi)地貌類型多樣，氣候條件適宜，屬東部季風(fēng)性大陸氣候。

截至2018年，玉田縣占地面積1 170 km2，耕地7.2萬hm2，總?cè)丝?9.2萬人（其中農(nóng)業(yè)人口57.9萬人），下轄20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)750個(gè)行政村，玉田縣作為河北省農(nóng)業(yè)大縣被選作試點(diǎn)縣。2018年12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法>的決定》。新法中的很多規(guī)定現(xiàn)在已經(jīng)開始實(shí)施，其中最新穎的制度是“三權(quán)分置”制度，即集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置[1]。

2? 玉田縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀

玉田縣為進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革，加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”的金融支持，完成好農(nóng)村承包土地（耕地）的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款（下稱“土地抵押貸款”）試點(diǎn)工作，堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作與風(fēng)險(xiǎn)可控相結(jié)合，以市場(chǎng)化運(yùn)作為導(dǎo)向，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上，積極自主參與試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一、可持續(xù)發(fā)展。玉田縣建立“土地抵押貸款”實(shí)施步驟如下[2]。

（1）籌備啟動(dòng)階段。2017年1—3月開展試點(diǎn)準(zhǔn)備工作，制定出臺(tái)涉及“土地抵押貸款”的各項(xiàng)機(jī)制、制度、辦法。根據(jù)試點(diǎn)內(nèi)容和職責(zé)分工，明確各相關(guān)單位試驗(yàn)期內(nèi)的責(zé)任目標(biāo)。

（2）組織實(shí)施階段。2017年4—8月組織推進(jìn)玉田縣作為試點(diǎn)縣的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決先行試點(diǎn)工作中存在的問題，確保先行試點(diǎn)成功運(yùn)行、收到實(shí)效。

（3）總結(jié)評(píng)估階段。2017年9—12月對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行全面總結(jié)，形成書面材料，并做好上級(jí)評(píng)估、檢查、驗(yàn)收等相關(guān)工作。

截至2018年12月，中國(guó)建設(shè)銀行玉田支行成為“裕農(nóng)快貸—地押云貸”產(chǎn)品在唐山市的唯一試點(diǎn)。玉田縣總計(jì)流轉(zhuǎn)農(nóng)村承包土地面積2.2萬hm2，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到了33.8%，土地確權(quán)登記已經(jīng)在667個(gè)村開展，完成入戶調(diào)查144 330戶;實(shí)現(xiàn)外業(yè)實(shí)測(cè)662個(gè)村，占應(yīng)確權(quán)村數(shù)的92.1%;頒發(fā)證書119 640本，占應(yīng)確權(quán)戶數(shù)的80%;總共發(fā)放承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保抵押貸款47筆，金額達(dá)7 115萬元[3]。

3? 玉田縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在的問題

3.1? 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款手續(xù)復(fù)雜，農(nóng)民積極性低

農(nóng)村承包土地抵押貸款面對(duì)的是廣大農(nóng)民，他們普遍文化程度偏低，但土地抵押貸款需要農(nóng)戶提供大量材料。主要包括：借款申請(qǐng)書、配偶簽訂的同意借款意見、身份證明等;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同和玉田縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)中心出具的鑒定書;價(jià)值評(píng)估報(bào)告，即縣農(nóng)委牽頭組織專家對(duì)抵押的耕地出具的評(píng)估報(bào)告。從資料齊全到貸款發(fā)放大約需要1個(gè)月時(shí)間，對(duì)于急需用錢的農(nóng)民來說時(shí)間太長(zhǎng)。復(fù)雜的程序會(huì)降低農(nóng)民的積極性，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，投入大但收益低，辦理的積極性也低。

3.2? 土地價(jià)值評(píng)估不準(zhǔn)確

一方面，土地價(jià)值評(píng)估需要由中國(guó)人民銀行玉田縣支行協(xié)同玉田縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、農(nóng)牧局等部門臨時(shí)組織評(píng)估小組，土地價(jià)值評(píng)估小組的成員由各個(gè)部門的人員和鄉(xiāng)村干部構(gòu)成，這些人員都沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，對(duì)土地價(jià)值的評(píng)估缺乏專業(yè)性。另一方面，土地價(jià)值高低受很多因素的影響，例如土地優(yōu)劣、交通是否便利、市場(chǎng)價(jià)格等。評(píng)估過程受評(píng)估人員的負(fù)責(zé)程度影響，土地價(jià)值評(píng)估結(jié)果受主觀影響的可能性很大，土地評(píng)估缺乏相對(duì)客觀和獨(dú)立的評(píng)估方法。

3.3? 缺少政策宣傳

國(guó)家在施行惠民惠農(nóng)政策的時(shí)候，往往是經(jīng)過省、市、縣下發(fā)政策文件，最后才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再安排各村干部落實(shí)。從玉田縣的情況來看，大部分村的居民都不知道土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策。政策宣傳不到位，農(nóng)民的信息來源渠道比較少，導(dǎo)致申請(qǐng)抵押貸款的農(nóng)戶也比較少。

玉田縣在政策宣傳的過程中，存在工作人員不仔細(xì)、不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，沒有讓農(nóng)民很好地理解政策、認(rèn)識(shí)政策，農(nóng)民不清楚自己是否符合申請(qǐng)貸款的條件。作為試點(diǎn)縣，玉田縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策的實(shí)施效果并不理想。

3.4? 供需平衡，新業(yè)務(wù)發(fā)展困難

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過多年發(fā)展，玉田縣內(nèi)的小額貸款制度已經(jīng)比較成熟，能夠發(fā)放小額貸款的金融機(jī)構(gòu)也比較多，且貸款的額度比較高，農(nóng)戶的貸款額度可達(dá)到5萬～20萬元。例如玉田縣的鴉鴻橋鎮(zhèn)有融豐小額貸款有限公司，主要向玉田縣的農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、小企業(yè)發(fā)放小額貸款。除此之外，還有農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)，完全能夠滿足鴉鴻橋鎮(zhèn)農(nóng)民的貸款需求。

對(duì)于玉田縣農(nóng)戶來說，目前的貸款機(jī)構(gòu)無論是在數(shù)量上還是貸款額度上都能滿足農(nóng)戶正常的生產(chǎn)和生活需求。相對(duì)于這種小額信用貸款來說，土地抵押貸款的程序更加煩瑣，農(nóng)戶傾向于選擇流程簡(jiǎn)單的貸款機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款。

4? 對(duì)策建議

4.1? 簡(jiǎn)化貸款流程和手續(xù)

玉田縣土地抵押貸款流程可以由中國(guó)人民銀行玉田縣支行牽頭，地方農(nóng)業(yè)部門、唐山銀保監(jiān)分局轄內(nèi)派出機(jī)構(gòu)、轄內(nèi)各發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)共同制定，確保土地抵押貸款的順利推進(jìn)。政府部門應(yīng)確?，F(xiàn)有政策的落實(shí)，結(jié)合實(shí)際研究細(xì)化方案，切實(shí)為試點(diǎn)后的推廣提供保障，簡(jiǎn)化手續(xù)，提高農(nóng)民的積極性。

4.2? 建立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，合理評(píng)估土地價(jià)值

土地價(jià)值評(píng)估需要專業(yè)的評(píng)估人員。為了確保評(píng)估的專業(yè)性，應(yīng)該由政府主導(dǎo)建立專業(yè)的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，以現(xiàn)場(chǎng)勘察的方式合理評(píng)估土地價(jià)值。評(píng)估人員進(jìn)行實(shí)地考察，也能增加農(nóng)戶對(duì)其的信任感。在農(nóng)村，大部分農(nóng)戶都以土地為生，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)土地進(jìn)行合理評(píng)估。

通過專業(yè)評(píng)估公司與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的合作，根據(jù)各個(gè)地區(qū)土地種植的農(nóng)作物，參考以往年度土地的均價(jià)，建立公平、合理的價(jià)值評(píng)估體系，為抵押貸款工作的開展打好基礎(chǔ)。圖1、圖2、圖3為玉田縣2014—2018年耕地均價(jià)。

4.3? 培育大量適度規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體，提高貸款需求

近年來我國(guó)工業(yè)化快速發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，加上眾多農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，因此各村的種植大戶普遍租用農(nóng)民的土地。這些種植大戶掌握了先進(jìn)的種植技術(shù)，將土地進(jìn)行集中種植和管理。種植大戶一般以口頭協(xié)議的形式租用農(nóng)戶土地，一年支付一次租金。

從貸款需求角度來看，只有規(guī)模較大的經(jīng)營(yíng)主體才需要大量資金，才可能抵押土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)去貸款，使信貸資金配置更加合理。為了促進(jìn)農(nóng)村土地抵押貸款，應(yīng)該集中引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，淡化農(nóng)民以地為本的意識(shí)，使農(nóng)民愿意長(zhǎng)期出讓自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以推動(dòng)土地的集中化、規(guī)范化管理，集中引導(dǎo)進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，使各生產(chǎn)要素（土地、勞動(dòng)力、資金、設(shè)備、經(jīng)營(yíng)管理、信息等）得到合理配置和有效運(yùn)行，取得較大的經(jīng)濟(jì)效益。

4.4? 將農(nóng)民監(jiān)督權(quán)授予農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織

為了保證玉田縣土地抵押貸款的公平公正與信息公開，可以將監(jiān)督權(quán)授予農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織，確保監(jiān)督權(quán)具有嚴(yán)謹(jǐn)性和法律效力。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)目前的各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織中，運(yùn)行比較規(guī)范的超過15萬家。農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織的職能，服務(wù)“三農(nóng)”。一旦農(nóng)戶因土地價(jià)值的確定及貸款額度發(fā)生糾紛，農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織能發(fā)揮民間組織功能，參與政府間交流對(duì)話，推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。

4.5? 提高金融機(jī)構(gòu)的積極性

作為試點(diǎn)縣，玉田縣農(nóng)戶在日常生產(chǎn)生活中用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)去貸款的需求很小。在這種情況下，要想提高農(nóng)戶貸款的積極性，就要用供給帶動(dòng)需求。政府應(yīng)鼓勵(lì)各銀行積極開展有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款方面的業(yè)務(wù)，滿足不同層次農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的貸款需求。同時(shí)，各級(jí)政府要積極支持金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，并盡可能提供信貸資金安全保障，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)研發(fā)信貸新產(chǎn)品的積極性。

參考文獻(xiàn)：

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[3]陳珊，李苗.三權(quán)分置模式下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的困境與對(duì)策[J].西部經(jīng)濟(jì)管理論壇，2017（3）：23-27.

[4]李晨曦.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐與思考——以黑龍江省克山縣為例[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2015（4）：73-77.

（編輯：周宏燕）