潘墨濤

摘要： 目前本輪行政審批改革在實踐中存在兩種模式——集中審批模式與精益改善模式，二者的區(qū)別表現(xiàn)為是否設(shè)置權(quán)責(zé)集中的行政審批局。通過對典型案例的實際調(diào)查研究與實證比較，得出兩種模式在改革邏輯、歷程、工具、成本、效果以及瓶頸問題方面的具體異同，提出對目前我國行政審批改革、“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境等政府重點工作的具體建議：留下試錯窗口，緩?fù)平?jīng)驗做法，走向“宏大的精微”。

關(guān)鍵詞：行政審批改革;行政審批局模式;精益改善模式;比較研究

中圖分類號：D035? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號：1007-9092（2020）03-0052-008

作為2013年起本屆政府的“先手棋”“當(dāng)頭炮”，本輪行政審批改革注定要成為十年間中國政府重點政績指標(biāo)，成為本屆政府改革的關(guān)鍵注腳。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，行政審批相關(guān)政務(wù)的改革變遷，核心在于如何在人口眾多、幅員遼闊、各地差異如此之大的國家，實現(xiàn)治理的進(jìn)步，而具體如何逐步推進(jìn)治理的精細(xì)化，是改革的根本意義。

一、文獻(xiàn)綜述

本輪行政審批改革的實踐探索刺激了理論問題的研究，研究關(guān)注點大致集中于幾個方向：一是圍繞“放管服”改革，對本輪改革未來的基本方向所進(jìn)行的進(jìn)一步探討。如李軍鵬認(rèn)為：“深化放管服改革的主要目標(biāo)是全面建設(shè)國際化、法治化、便利化的國際一流營商環(huán)境?！雹偕驑s華認(rèn)為：“從改革方向看‘放管服改革要聚焦優(yōu)化營商環(huán)境，著力打造市場化法治化國際化的營商環(huán)境。”② 二是對本輪改革的經(jīng)驗、價值所進(jìn)行的總結(jié)歸納。如范柏乃、陳亦寶以浙江省“最多跑一次”改革為例，認(rèn)為：“‘最多跑一次改革放活了市場、激活了企業(yè)、拉近了政府和群眾的距離、提升了群眾的獲得感和滿意度，體現(xiàn)了浙江省‘放管服改革的全面深化，為中國的政府改革提供了浙江樣本和浙江經(jīng)驗，讓浙江領(lǐng)跑中國改革?！狈栋啬?、陳亦寶：《全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”》，《社會治理》，2017年第6期。三是對本輪改革對相關(guān)領(lǐng)域影響的研究。如對于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響、政務(wù)信息資源管理、科研經(jīng)費管理等。四是對改革本身的問題不足進(jìn)行思考。如毛壽龍、劉茜從探討“放管服”改革的秩序維度角度切入，認(rèn)為“要讓‘放管服改革取得成功，并且讓企業(yè)和民眾有‘獲得感，須從秩序維度進(jìn)行治道變革?！薄皬年P(guān)注政府的秩序維度進(jìn)行治道變革的要義看，是從權(quán)力的治理轉(zhuǎn)向權(quán)利的治理，從單中心的治理轉(zhuǎn)向多元參與的治理，從強(qiáng)制性、等級性、條塊分割、心理失衡的治理轉(zhuǎn)向自愿的、平等的、整體的、網(wǎng)格狀、心理協(xié)調(diào)的治理?！泵珘埤垺④纾骸墩胺殴芊备母锛捌洹矮@得感”的秩序維度》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第1期。

從目前研究來看，實踐的發(fā)展引領(lǐng)著研究的推進(jìn)，因此實證研究并未很好地提供改革方法論的建樹，而理論研究也停留在原有理論基礎(chǔ)與審批改革本身的“銜接處”，并未有更深入的探討。所以，從各地改革的探索創(chuàng)新出發(fā)，進(jìn)行審批改革理論的更加深入的探討，對未來改革實踐是有意義的，也是將相關(guān)領(lǐng)域研究向前推進(jìn)一步的嘗試。本文從調(diào)研中發(fā)掘出本輪地方行政審批改革存在的兩種不同路徑，進(jìn)行案例對比研究，總結(jié)出兩種改革路徑的基本經(jīng)驗與問題，為未來改革推進(jìn)提供證據(jù)和知識積累。

二、問題的提出

目前本輪我國各地推進(jìn)的行政審批改革，在改革初期“三張清單”等成果基礎(chǔ)上，進(jìn)行了兩種模式的探索——即表現(xiàn)為是否建設(shè)權(quán)責(zé)集中的行政審批局以“提質(zhì)提效”。從本輪改革中第一個權(quán)責(zé)集中的行政審批局成立2014年5月20日，天津濱海新區(qū)行政審批局正式掛牌成立。上一輪行政審批改革中，成都市武侯區(qū)行政審批局成立于2008年12月24日，為全國首例。，到如今部分范圍推開，改革已初顯成效。權(quán)責(zé)集中的機(jī)構(gòu)改革可以迅速降低部門間的溝通交易成本，便于原分散在不同部門的審批環(huán)節(jié)整合集中以方便流程“簡約化”改革，但新機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)配套以及審批與監(jiān)管、服務(wù)等方面的對接上還存在挑戰(zhàn)，因此是否采取這種改革模式，在幾年來的探索試錯中形成了兩種不同的改革路徑——集中審批模式與精益改善模式。

集中審批，即采取機(jī)構(gòu)調(diào)整成立行政審批局的改革模式。“集中審批”的內(nèi)涵，“其一，……即全部行政許可權(quán)集中到某一部門數(shù)量上的多寡。其二，指實施集中審批的過程中，集中審批部門與原職能部門的關(guān)系?！狈綄帲骸断鄬行姓S可權(quán)試點實踐探析》，《中國行政管理》，2018年第12期。所謂“集中審批部門與原職能部門的關(guān)系”，即行政審批局在某一審批事項上是否獨立完成審批，抑或依賴原部門專業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)上部分獨立完成。有官員認(rèn)為，回應(yīng)國務(wù)院本輪行政審批改革，“各地方政府接力進(jìn)行改革，將深化行政審批體制改革作為重要抓手和突破口，從建立政務(wù)服務(wù)中心（行政許可中心）到‘兩集中、兩到位，再到逐步探索成立相對集中審批權(quán)的行政審批局。其中，尤以成立相對集中審批權(quán)的行政審批局改革力度最大，效果最好?！惫鶗怨猓骸冻闪⑾鄬袑徟鷻?quán)的行政審批局之思考》，《中國行政管理》，2014年第8期。但也提到了一些集中審批模式衍生出的難以解決的問題，如“審批與監(jiān)管責(zé)任劃分問題”等。一些學(xué)者一針見血地指出了行政審批局改革存在問題：“上下關(guān)系不匹配，會降低行政效率”;“審批與監(jiān)管脫離，易導(dǎo)致審管混亂”;“受審批專業(yè)化條件約束，集中審批適用范圍有限”;“審批權(quán)力過于集中，缺少部門制衡”;“缺乏頂層設(shè)計和配套制度”;“改革不徹底，政府職能邊界依然不清”等等。沈毅、宿玥：《行政審批局改革的現(xiàn)實困境與破解思路》，《行政管理改革》，2017年第5期。對于集中審批模式的評價，“集中審批模式的優(yōu)勢是顯而易見的，然而將分散的行政審批機(jī)構(gòu)集中于行政服務(wù)中心的做法，更多的是一種廣度上的物理集中。”魯彥平：《我國行政審批制度改革的基本路徑與系統(tǒng)反思》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2016年1月中期。總之集中審批是目前改革實踐的“重頭戲”，但未來依然面對較大的不確定性。

精益改善，即在沒有選擇成立行政審批局改革模式的基礎(chǔ)上，完全引用企業(yè)精益管理的先進(jìn)工具方法，以“做得更好、花得更少”為理念，抓住細(xì)節(jié)問題的不斷改善以推進(jìn)行政審批改革。改善是精益的源頭，“改善的要義簡單又直接：改善意味著改進(jìn)。此外，改善意味著涉及所有人的持續(xù)不斷的改進(jìn)，……改善哲學(xué)認(rèn)為，我們的生活方式——包括工作生活、社會生活以及我們的家庭生活——理應(yīng)得到不斷的改進(jìn)?！盵日]今井正明（著）：《改善：日本企業(yè)成功的奧秘》，機(jī)械工業(yè)出版社2015年版，第3頁。而所謂精益，指通過學(xué)習(xí)，做得更好，消耗更少精，有數(shù)量少而質(zhì)量高之意;益，有“學(xué)習(xí)”“變革”之意。，廣義上也指“改善+創(chuàng)新”，即在改善的基礎(chǔ)上不斷追求工作精進(jìn)，不放過任何變革的機(jī)會，精益求精，達(dá)成“少而精”的目的。行政審批改革的精益改善模式，實際上就是圍繞政府行政審批真正價值，尋找降低一切相關(guān)“社會痛苦”，不斷提高價值供給質(zhì)量的改革路徑，以求“做得更好、花得更少”，為社會降低成本浪費的同時提供高質(zhì)量公共服務(wù)。循著這種路徑推進(jìn)改革的地方政府部門并不多，但改革效果同樣驚艷，可謂為我國行政審批改革另試出一條可行之路。有學(xué)者將此種模式定義為“‘一窗式綜合受理的政務(wù)中心模式”，并將其與行政審批局“選擇性集中”模式進(jìn)行比較，認(rèn)為二者存在改革方向、流程側(cè)重、事項范圍的不同。丁輝、朱亞鵬：《模式競爭還是競爭模式？——地方行政審批改革創(chuàng)新的比較研究》，《公共行政評論》，2017年第4期。這種比較有一定意義，但實際上弱化了改革過程中對問題認(rèn)識、處理等邏輯上的根本區(qū)別，定義的內(nèi)涵缺失而外延過窄，對事實的實證判斷略顯不足。本文將實踐中典型案例抽象為“精益改善模式”，將一種全新企業(yè)管理中精益思想并不新，但引入政府公共事務(wù)時間尚短，屬于全新的公共行政理論。的理念引入行政審批改革，與集中審批模式進(jìn)行比較分析。

三、研究方法與框架

本研究通過實地調(diào)研數(shù)據(jù)搜集，總結(jié)Y市行政審批局與J市法人一門式改革兩個經(jīng)典案例，以案例的質(zhì)性比較分析為主要研究方法，證明我國本輪行政審批改革中存在集中審批和精益改善兩種取得不錯成果的主要模式，并且得出極為有價值的結(jié)論與建議。本研究的前提假設(shè)是管理學(xué)意義上的，與經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科前提假設(shè)不同，管理學(xué)價值取向強(qiáng)調(diào)“3E”，對于行政審批而言，管理學(xué)價值標(biāo)準(zhǔn)可歸納為“在對的時間、對的地點、為對的對象提供對的服務(wù)”。所以以此為價值基礎(chǔ)的案例對比分析，不涉及政府部門利益是否應(yīng)當(dāng)存在、行政審批是否應(yīng)當(dāng)“越少越好”等經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)爭論的問題。

用于質(zhì)性比較研究的框架，即在幾個維度對兩種不同的行政審批改革模式進(jìn)行表述及比較，即改革邏輯、改革歷程、工具方法、改革成本、改革效果、瓶頸制約六大方面及十二個子項，如下表1。

四、集中審批模式與精益改善模式的比較分析：以Y市行政審批局與J市法人一門式改革為例兩個案例均基于扎根調(diào)研，全文所得數(shù)據(jù)均為截止于2018年底的數(shù)據(jù)。

通過多次調(diào)研和為期一年有余的觀察，本文以Y市行政審批局作為集中審批模式的典型案例，以J市法人一門式改革作為精益改善模式的典型案例，進(jìn)行比較研究?；厩闆r：Y市行政審批局以集中審批為基本改革路徑，2014年末成立之時將26個政府部門的行政審批相關(guān)職權(quán)剝離，100多個科室156項行政審批事項職責(zé)劃歸，由60余名行政審批局的公務(wù)人員負(fù)責(zé)，人員減少90%，實現(xiàn)了“一枚公章管審批”。J市法人一門式改革于2015年初開啟，改革覆蓋面由小到大，逐步完成對18個部門涉企審批事項的跨部門融合，提升審批效率和服務(wù)質(zhì)量。二者在具體案例的“可比較性”上存在“口徑”不一致的地方，但單從涉企審批改革的“模式”方面進(jìn)行比較，可以看到我國行政審批改革走向“宏大的精微”的未來趨勢。

（一）改革邏輯

1.思維邏輯。Y市行政審批局改革的思維邏輯是：不直接針對行政審批和服務(wù)的價值問題，通過審批權(quán)與管理權(quán)分開，部門監(jiān)管服務(wù)職責(zé)更加專業(yè)化，來進(jìn)行集中審批探索。從問題的解決上看，這種思維是“旁敲側(cè)擊”式的，即通過機(jī)構(gòu)改革來影響問題發(fā)生的制度環(huán)境，并非直接去解決問題。J市法人一門式改革選擇精益改善模式，直接針對每一個細(xì)節(jié)問題逐步改善，“單刀直入”彌補(bǔ)現(xiàn)實缺陷。

2.行為邏輯。對于集中審批模式而言，機(jī)構(gòu)改革是解決問題的機(jī)遇，也是改革切入點。Y市行政審批局改革借助兩次“機(jī)構(gòu)改革年”的機(jī)遇，相對更加直接和急進(jìn)地推進(jìn)了政府部門體制架構(gòu)改革。對于精益改善模式而言，機(jī)構(gòu)改革并不屬于“機(jī)遇”，J市法人一門式改革直接針對問題，通過一個一個細(xì)節(jié)問題的解決來漸進(jìn)推進(jìn)改革。

（二）改革歷程

1.改革動力。機(jī)構(gòu)改革的動力根本上來自于變化中的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，而中層、基層政府機(jī)構(gòu)的改革動力則直接來源于上級政府的改革意志。Y市行政審批局借機(jī)構(gòu)改革東風(fēng)推進(jìn)行政審批改革，直接動力來源于上級政府的動議和支持，成為上級政府“自我革命”的重要形式，而對于機(jī)構(gòu)改革的評價只能從改革后行政審批是否做出成績來判斷，因此集中審批模式改革動力仍來自于上級政府。J市法人一門式改革未能得到如集中審批模式那般上級政府強(qiáng)有力的支持，更多出于社會需求而逐個問題進(jìn)行改善，因此一定程度上更能夠得到行政相對人的理解與支持。

2.改革目標(biāo)。二者均為在國家宏觀愿景下推進(jìn)的具體改革，但具體目標(biāo)略有不同。Y市行政審批局改革依據(jù)上級統(tǒng)一布置的行政審批改革任務(wù)進(jìn)行具體目標(biāo)的設(shè)計，更多地以行政審批“耗時降低”“減少環(huán)節(jié)”等作為關(guān)鍵指標(biāo)，與其他地方審批相關(guān)部門進(jìn)行“競賽”，提出“企業(yè)開辦一日辦結(jié)”等具體目標(biāo)。J市法人一門式改革圍繞精益管理的理念由細(xì)微處做起進(jìn)行具體目標(biāo)設(shè)計，包括標(biāo)準(zhǔn)化、可視化、流程化、精益改善持續(xù)化等，具有明顯的現(xiàn)代管理特征。

3.改革路徑。Y市行政審批局經(jīng)歷了三輪改革：第一輪改革（2014年12月至2017年7月），以整合審批權(quán)為目標(biāo)，七次“瘦身”后，申請材料減少1508個，表格減少291個，填寫內(nèi)容剔除3384個，審批環(huán)節(jié)減少265個，辦理時限減少731個。第二輪改革（2017年7月至2018年7月），以優(yōu)化營商環(huán)境為目標(biāo)，針對“準(zhǔn)入易、準(zhǔn)營難”“項目報批難”問題，取得三大成果：“企業(yè)開辦一日辦結(jié)，項目報批控制在30個工作日以內(nèi)，準(zhǔn)營事項1+N多證聯(lián)辦”。第三輪改革（2018年8月至今）尚未結(jié)束，重點任務(wù)：“一體式集成審批服務(wù)模式”“一窗式集成審批服務(wù)”等。J市法人一門式改革經(jīng)歷兩個階段：第一階段（2015年3月至9月），以“流程”和“現(xiàn)場”的改善為手段，推進(jìn)“三證合一”，由市場監(jiān)督管理局牽頭，將國稅、地稅的個體工商戶稅務(wù)登記證業(yè)務(wù)與工商個體工商戶營業(yè)執(zhí)照登記注冊業(yè)務(wù)合并到工商窗口一窗受理、出證;第二階段（2015年9月至2016年底），“涉企審批服務(wù)一門式”改革，即通過與有涉企審批職責(zé)的其他18個部門進(jìn)行對接，整合審批服務(wù)事項，在多部門溝通融合的基礎(chǔ)上，推進(jìn)事項標(biāo)準(zhǔn)化梳理與平臺建設(shè)，實現(xiàn)審批服務(wù)與平臺開發(fā)的迭代持續(xù)發(fā)展。具體過程參見圖1。

（三）工具方法

1.管理模式。Y市行政審批局改革并未明確提出對于本部門公務(wù)員、雇員個人發(fā)展的相關(guān)責(zé)任，關(guān)注點更多放在上級部門與社會的認(rèn)可，體現(xiàn)政治學(xué)意義上的合理性。如，通過強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)力，對分散在各部門的審批權(quán)進(jìn)行整合;在審批局自我探索改革中，不斷內(nèi)部調(diào)適部門結(jié)構(gòu)，將涉企準(zhǔn)入準(zhǔn)營審批業(yè)務(wù)按特征調(diào)整到兩個部門，將項目招標(biāo)前、后及建成后審批調(diào)整到立項審查處、施工許可處、勘查驗收處三個部門;采取集中式服務(wù)模式，即將審批權(quán)力部門整合于行政審批局“市民大廳”;等。J市法人一門式改革由于種種原因未能得到更多上級支持，故而將關(guān)注點更多放在社會認(rèn)同與本部門公務(wù)員、雇員隊伍的自身發(fā)展方面，更多體現(xiàn)管理學(xué)意義上的合理性。如，建立幾個真正具有從事單件公共服務(wù)所有工作所需的全部技能的問題解決小組、精益團(tuán)隊——2015年12月2日從相關(guān)部門抽調(diào)人員建立事項梳理工作組，2016年1月11日組建信息技術(shù)小組，前者通過對18個相關(guān)部門歷時8個月的20次調(diào)研、跨部門協(xié)調(diào)，對法人一門式經(jīng)辦事項流程進(jìn)行了梳理、改善和平臺融合，后者則通過與事項梳理組歷時近6個月14次的共同討論和調(diào)研，完成了事項梳理與信息平臺的對接融合，如此既解決了問題，又鍛煉了團(tuán)隊，開拓了公務(wù)員個體對審批工作知識的跨部門理解;采取分散式服務(wù)模式，除區(qū)一級僅有十余窗口的服務(wù)中心站外，還依據(jù)行政相對方區(qū)位因素，在不同街道設(shè)置了9個分中心，每個中心三五個工作人員，可以辦理6部門415項業(yè)務(wù);為解決排隊時間過長問題，從大廳設(shè)計到管理均一步到位，采取“一窗式”而非“分功能”受理布局;等。

2.技術(shù)工具。Y市行政審批局改革最主要的技術(shù)工具是傳統(tǒng)的政府流程再造，即對于所負(fù)責(zé)的不同審批政務(wù)，進(jìn)行流程內(nèi)“串并聯(lián)”整合，目的在于壓縮辦事時限。如，按照事項辦理特點分別對開網(wǎng)吧、辦藥店、設(shè)立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等審批事項的流程進(jìn)行優(yōu)化，形成69道“便民菜單”;將建設(shè)項目審批進(jìn)行并聯(lián)化再造，分為立項審查（13個工作日）、施工許可（17個工作日）、項目驗收（16個工作日），大大降低了時間成本數(shù)據(jù)截止至2018年10月。。J市法人一門式改革則打開了“精益工具箱（The Lean Toolbox）”，根據(jù)問題選取合適的精益工具進(jìn)行處理。如，定義法人一門式改革，精益團(tuán)隊將其視作一次精益創(chuàng)業(yè)，從2015年3月5日起初步商定開展“個體工商戶三證合一”試點改革（可視為改革的“最小可行性產(chǎn)品”），經(jīng)過論證和系統(tǒng)測試修正，同年7月1日頒發(fā)“全國第一張個體工商戶三證合一執(zhí)照”，經(jīng)過“客戶”驗證反饋后，大膽總結(jié)經(jīng)驗深化改革，將改革由個體工商戶延伸到企業(yè)，同時“個體工商戶三證合一”項目建設(shè)工作組升格為“工商登記注冊與稅登業(yè)務(wù)整合一窗受理”項目建設(shè)工作組，如此便已經(jīng)完成了精益創(chuàng)業(yè)的一次循環(huán)，而在此后改革進(jìn)入“涉企審批服務(wù)一門式”的第二階段，依然可以明顯看到精益創(chuàng)業(yè)的循環(huán)路徑。再如，在選擇改革問題和路徑方面，精益團(tuán)隊選用“影響力—困難度”矩陣與“項目有利條件”矩陣工具沿著“先易后難”“先主后次”“價值排序”的理念，選擇確定變革項目的“優(yōu)先級”，在戰(zhàn)略上指導(dǎo)改革。在平臺開發(fā)中，則選用敏捷開發(fā)（Agile Development）工程，在“需求→設(shè)計→開發(fā)→測試→需求……”的循環(huán)中從“1.0版本：個體工商戶三證合一”“20版本：工商與國地稅業(yè)務(wù)整合數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺”到“3.0版本：法人一門式事項管理及業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)平臺”逐步迭代，實現(xiàn)敏捷開發(fā)和持續(xù)改善。，不斷審視法人一門式電子平臺在環(huán)境變化中的適應(yīng)力，追求持續(xù)改善。

（四）改革成本

1.經(jīng)濟(jì)成本。有數(shù)據(jù)記載的經(jīng)濟(jì)成本，可從平臺建設(shè)投入、服務(wù)場地投入等具有可比較性的方面進(jìn)行對比，而人員成本和行政支出則由于部門級別、地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度原因而無法比較。舉例而言，由于采用空間集中式服務(wù)模式，Y市行政審批局改革在場地方面選擇新建集中化辦公服務(wù)場地，斥巨資興建“市民大廳”;在平臺開發(fā)方面，則采取項目外包方式，一期斥資5000萬，但效果不佳仍需二期投入。J市法人一門式改革則專注于降低各種成本，由于采取分布式服務(wù)，現(xiàn)有工商部門分散在街道的場地已足夠應(yīng)對需求，沒有任何大興土木的建設(shè)成本;由于平臺開發(fā)工程依靠政府部門內(nèi)部技術(shù)團(tuán)隊，因此基本開發(fā)維護(hù)成本低于500萬元，且無需“返工大修”，采用敏捷開發(fā)辦法逐步完善。

2.非經(jīng)濟(jì)成本。非經(jīng)濟(jì)成本主要包括部門溝通成本、權(quán)力運行成本等。從溝通成本來看，Y市行政審批局改革的溝通成本遠(yuǎn)低于J市法人一門式改革，J市法人一門式改革花費8個月與18個相關(guān)部門進(jìn)行了20次跨部門協(xié)調(diào)，整合了一門式平臺，Y市行政審批局改革則借機(jī)構(gòu)改革“東風(fēng)”迅速降低了溝通成本。不過，集中審批模式溝通協(xié)調(diào)成本在具體政務(wù)運行中依然存在，“審批權(quán)力集中的效果受到條塊體制限制，尤其是由于行政審批局沒有職責(zé)同構(gòu)的對應(yīng)上級部門，協(xié)調(diào)成本過高?！倍≥x、朱亞鵬：《模式競爭還是競爭模式？——地方行政審批改革創(chuàng)新的比較研究》，《公共行政評論》，2017年第4期。從權(quán)力運行成本來看，Y市行政審批局改革權(quán)力運行成本同樣低于J市法人一門式改革，原因在于上級部門強(qiáng)有力的支持以及審批權(quán)力集中所帶來的“紅利”。而J市法人一門式改革面對的跨部門溝通協(xié)調(diào)工作量巨大，沒有權(quán)力集中的“紅利”，逐步夾在社會需求與各部門、上級政府“中間”的尷尬區(qū)域，導(dǎo)致了過高的權(quán)力運行成本。

（五）改革效果

從改革效果來看，兩個改革案例均取得了優(yōu)異的成效，但兩種模式評價指標(biāo)不甚相同，只能做定性描述性比較。集中審批模式的評價指標(biāo)更多是源于上級政府的任務(wù)性指標(biāo)，如是否達(dá)到“最多跑一次”，相關(guān)審批事項是否達(dá)到“一日辦結(jié)”;精益改善模式則更關(guān)注于與服務(wù)對象感受切身相關(guān)的更為細(xì)節(jié)的指標(biāo)，如排隊時長、加班率、行政成本節(jié)約、數(shù)據(jù)沉淀數(shù)量等。

1.節(jié)約性指標(biāo)。Y市行政審批局改革重視上級任務(wù)性指標(biāo)，并積極參與全國范圍“簡政放權(quán)”的地方政府改革“錦標(biāo)賽”。企業(yè)設(shè)立登記從5.3個工作日降到1.5個工作日，2019年全面推進(jìn)企業(yè)開辦“一日辦結(jié)”;建設(shè)項目報批從109個工作日降到44個工作日，2019年探索推進(jìn)工程建設(shè)項目審批“容缺辦理”機(jī)制，相關(guān)需提交的145份申請材料中59份定位為容缺清單;建設(shè)工程驗收（除水電氣外）從104個工作日降到16個工作日;推進(jìn)和深化“最多跑一次”改革;等。除一些硬性指標(biāo)外，J市法人一門式改革則更注重涉及成本細(xì)節(jié)的指標(biāo)，充分突出了其“向精細(xì)處要效益”的管理思維。如，節(jié)約審批材料用紙238萬張，節(jié)約業(yè)務(wù)辦理時長294萬個工作日，平均每一件審批服務(wù)節(jié)約用時4.3個工作日，節(jié)約排隊時長從平均40分鐘左右降低到15分鐘左右，減少前臺人員加班時間約1.5個小時，一門式平臺系統(tǒng)運行后更大大減輕了后臺掃描存檔等行政工作負(fù)擔(dān)。

2.提升性指標(biāo)。由于聚焦硬性指標(biāo)和對細(xì)節(jié)指標(biāo)統(tǒng)計的缺失，Y市行政審批局改革的“提升性指標(biāo)”效果僅關(guān)注了“客戶滿意度”，通過網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)場咨詢、辦事回訪、評價系統(tǒng)等綜合考評，辦事窗口的服務(wù)滿意度由改革前的85%提升到改革后的996%。而J市法人一門式改革除了關(guān)注“客戶滿意度”“一線雇員辦公滿意度”等指標(biāo)外，“一線雇員辦公滿意度”通過改革是否為其增加了包括如職業(yè)生涯發(fā)展、知識獲得等相關(guān)福祉來判斷。更加關(guān)注改革的電子化程度及其數(shù)據(jù)沉淀，在三年的審批服務(wù)統(tǒng)計中，企業(yè)主體數(shù)據(jù)沉淀203661份，檔案數(shù)據(jù)沉淀218179份。

（六）瓶頸制約

從改革所面對的問題困境來看，Y市行政審批局改革與J市法人一門式改革未來繼續(xù)推進(jìn)改革提升效果已遇到瓶頸。從降低浪費來看，集中審批模式在具體實踐中依然存在多種浪費，如不同事項服務(wù)大廳“使用度”不同導(dǎo)致的空間資源浪費，因未能絕對意義上的“一窗化”導(dǎo)致不同窗口“勞苦不均”帶來的人力資源浪費，由于改革體現(xiàn)政治性而非管理性導(dǎo)致平臺建設(shè)等項目過度資金投入的資源浪費，等。采取精益改善模式的J市法人一門式改革則集中為公務(wù)員即一線雇員減壓，降低加班率，盡力分離“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的責(zé)任分配，力求專心致志。但從改革整體戰(zhàn)略設(shè)計來看，擁有上級部門強(qiáng)有力支持的Y市行政審批局改革比J市法人一門式改革更富戰(zhàn)略性，整體布局和階段性推進(jìn)更有章法，J市法人一門式改革則未能得到足夠的上級支持，太過關(guān)注細(xì)節(jié)，組織文化多了些許“匠氣”，管理技術(shù)細(xì)節(jié)問題不多，但團(tuán)隊整體戰(zhàn)略思維培育不足。

五、結(jié)? 論

從比較中發(fā)現(xiàn)，集中審批與精益改善兩種模式改革目標(biāo)一致，但實際從改革思維、核心理念、改革路徑、改革動力、工具方法、問題困境等多層次來看則多有不同（表4）。

自上而下的改革與自下而上的改革路徑可以相融合，無論“對上”進(jìn)一步做成政績還是“對下”滿足細(xì)節(jié)需求，抑或跨地區(qū)政府部門間“改革錦標(biāo)賽”，無論集中審批模式還是精益改善模式，改革的未來都必然走向“宏大的精微”，“向精細(xì)處要成績”是唯一出路。有研究認(rèn)為，“集中審批模式目前只適合市縣兩級”，原因是“市縣兩級政府面向基層，所承擔(dān)的行政許可事項絕大多數(shù)屬于國家和省級政府指定，自行設(shè)定的事項很少，在整個行政許可系統(tǒng)中，市縣政府主要擔(dān)負(fù)執(zhí)行的功能，較易實現(xiàn)權(quán)限集中?！狈綄帲骸断鄬行姓S可權(quán)試點實踐探析》，《中國行政管理》，2018年第12期。但實際上，精益改善模式直面細(xì)節(jié)問題，無論市縣一級政府還是鎮(zhèn)街一級與社會需求“面對面”的部門，細(xì)節(jié)問題無法回避。以壓縮辦事時限為目標(biāo)，已經(jīng)面臨改革瓶頸：在行政審批給社會帶來的成本過大時，通過壓縮時間是可以取得成效、得到社會認(rèn)同的，但將時間壓縮至“臨界值”時，則完全帶偏了改革的初衷。所謂“一小時辦結(jié)”甚至“秒辦”，已經(jīng)完全脫離了社會需求，真正消耗社會情緒、降低社會滿意度的問題不完全在于審批時間成本，行政相對人因?qū)徟牡拇罅繒r間成本也并不在政府部門可控的審批流程之內(nèi)如企業(yè)相關(guān)審批，大量時間成本實際上產(chǎn)生于企業(yè)內(nèi)部材料準(zhǔn)備的流程中，而非政府相關(guān)部門可控的實際審批環(huán)節(jié)中。，必須將問題認(rèn)識繼續(xù)推進(jìn)，向精微之處動刀。

兩種模式均面臨著棘手問題，對此作為“大腦”的中央政府應(yīng)做好對“雙手”的基層實際改革政府部門的控制管理。首先，延長行政審批改革各地試錯的窗口期，不關(guān)閉“機(jī)會窗”。各地行政審批改革試錯依然存在許多嘗試的路徑，以及未整理搜集的經(jīng)驗教訓(xùn)，無論從改革可選路徑的探索來說，還是對整理現(xiàn)有試錯經(jīng)驗來看，都仍需要幾年時間。對于我國這樣地域差異巨大人口民族眾多的大國，整合出有普適性的改革方略所需的時間成本、社會智力成本相當(dāng)巨大，幾乎不可能在一兩屆政府內(nèi)完成。第二，對于集中審批模式的推廣應(yīng)戒急輕利。雖然有政治任期的束縛，但一個尚未被實證為最節(jié)約、最有效的改革路徑不應(yīng)“畢其功于一役”。應(yīng)適度放緩?fù)茝V“設(shè)立行政審批局”，行政審批改革牽一發(fā)而動全身，實乃中國政府行政文化、行政之人的變遷，不僅僅是機(jī)構(gòu)架構(gòu)的問題。要看到不同試錯模式所面臨的問題，評價包括法律法規(guī)修正成本在內(nèi)的改革成本，算好國民整體的經(jīng)濟(jì)賬、政治賬，切忌改革為個人服務(wù)。第三，鼓勵各地行政審批改革面對社會需求解決“真問題”，規(guī)范改革政績“錦標(biāo)賽”規(guī)則，嚴(yán)打“欺下瞞上”搞“虛假繁榮”。改革機(jī)構(gòu)是工具不是問題實質(zhì)，應(yīng)鼓勵支持改革走向“宏大的精微”，走向細(xì)節(jié)真問題，鼓勵有先進(jìn)管理技術(shù)、管理思維、管理實踐經(jīng)驗的人才服務(wù)政府，不斷改善政府管理科學(xué)化水平。綜上，留下窗口，緩?fù)平?jīng)驗，走向精微，是對于未來我國政府深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境需要認(rèn)真考慮的思路。

從實證研究本身而言，本研究僅為階段性案例比較分析，在得出的初步結(jié)論基礎(chǔ)之上，未來將對進(jìn)一步提出的理論假設(shè)進(jìn)行驗證研究。本研究從案例出發(fā)，僅比較涉企審批“改革模式”間的特性，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，規(guī)避了一些所謂“可比較性”問題的探討，在這個問題上有可能受到詬病，未來將進(jìn)一步通過田野調(diào)查搜集整理更多的案例資料，在同質(zhì)可比較的基礎(chǔ)上進(jìn)行多案例比較分析，以充實實證數(shù)據(jù);在兩種改革路徑總結(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行改革模式的比較制度分析，從信息、激勵和談判能力出發(fā)探討其改革的不同行為選擇的機(jī)制問題，以推進(jìn)理論探討的深入。

（責(zé)任編輯：徐東濤）