摘? 要：北愛爾蘭問題是英國歷屆政府面臨的棘手問題。英國政府為解決該問題進行過各種努力和嘗試，其間也發(fā)生過持續(xù)多年的軍事沖突，給各方帶來了深重災難。英國政府曾于1973年在北愛爾蘭地區(qū)舉行公民投票，試圖通過該方式化解沖突，但效果不彰。后來英國政府借助政治協(xié)商，并改變對北愛爾蘭的治理思路，實現(xiàn)由分治向共治轉(zhuǎn)變，依靠共治打造共同利益連結，為解決問題找到了突破口，并取得實質(zhì)性進展。這個案例告訴我們，公民投票未必是化解沖突的有效手段，權力下放未必是解決分離主義的靈丹妙藥。這些經(jīng)驗和教訓對我國遏制和解決分離主義問題，實現(xiàn)中央政府對民族自治區(qū)和特別行政區(qū)的有效治理，具有重要啟示意義。

關鍵詞：北愛爾蘭;公民投票，政治協(xié)商;分治;共治

中圖分類號：D756.2?? 文獻標識碼：A ??文章編號：2096-3378（2020）04-0033-10

北愛爾蘭問題由來已久，是英國歷史上長期存在的愛爾蘭問題的延續(xù)，也是西歐地區(qū)的一個典型民族問題。北愛爾蘭問題幾乎貫穿了英國的整個發(fā)展歷程。第一次世界大戰(zhàn)以來，北愛爾蘭問題成為歷屆英國政府最棘手的事務。它不僅是一個民族分屬于兩個國家的問題，也是宗教沖突、民族矛盾和種族歧視相互交織的社會政治問題。長期以來，該問題對英國和愛爾蘭關系的發(fā)展，對英國乃至西歐政局的穩(wěn)定都至關重要。隨著愛爾蘭地區(qū)各派武裝力量的停戰(zhàn)，北愛爾蘭民族沖突的解決方案及其經(jīng)驗教訓，這些年來一直是國際社會廣泛關注和研究的重要問題之一^[1]。

一、北愛爾蘭問題的由來及發(fā)展

北愛爾蘭是指愛爾蘭島北部屬于英國管轄的6個郡，是英國四大組成部分（英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭）中面積最小、人口最少的一個，也是英國經(jīng)濟最落后和失業(yè)率最高的地區(qū)。北愛爾蘭人口中的多數(shù)是英國移民后裔，他們信奉基督教新教;其余人口是愛爾蘭島土著后裔，信奉天主教。在北愛爾蘭歸屬問題上，新教徒主張留在英國，天主教徒堅持回歸愛爾蘭^[2]。所謂北愛爾蘭問題主要是新教徒和天主教徒對北愛爾蘭歸屬的爭議以及由此引發(fā)的對立和沖突問題。

（一）北愛爾蘭問題的歷史背景

北愛爾蘭問題的前身是愛爾蘭問題，愛爾蘭問題則可以回溯到12世紀。1169年，英王亨利二世率兵征服了由克爾特人建立的愛爾蘭^[3]。但在英國軍事占領期間，愛爾蘭人卻完好地保留了自己的語言文化傳統(tǒng)，特別是在16世紀天主教分裂出新教后，愛爾蘭人是虔誠的天主教徒，英國移民后裔則改信新教。宗教信仰的不同使兩個民族極為不和，互相把對方視為異教徒。1541年，英王亨利八世同時兼任愛爾蘭國王，把英國國教傳入愛爾蘭。在這段時間里，大不列顛和愛爾蘭一直處于分分合合的糾紛之中。1801年，英國議會頒布《愛爾蘭合并法案》，組成大不列顛與愛爾蘭聯(lián)合王國，愛爾蘭成為英國的第一塊殖民地。隨即英國向愛爾蘭積極推行移民政策，大批英格蘭、蘇格蘭居民移居愛爾蘭北部并進行殖民掠奪，導致當?shù)鼐用窈鸵泼裰g的矛盾沖突不斷。此后，愛爾蘭人民反抗英國殖民統(tǒng)治、爭取民族獨立的斗爭從未停止。

20世紀以來，愛爾蘭要求獨立的呼聲日益強烈。1905年，愛爾蘭天主教民族主義者組成新芬黨，為愛爾蘭最大政黨，并與新教徒支持的聯(lián)合黨相互對立。由于英國人對愛爾蘭人提出的獨立訴求采取嚴厲鎮(zhèn)壓，愛爾蘭人民對此大為反感，遂在1918年成立臨時政府，宣布獨立。1919年，愛爾蘭共和軍正式成立，主張經(jīng)由武裝暗殺方式爭取獨立，與英國展開了激烈的游擊戰(zhàn)。同年，英國議會通過愛爾蘭自治法的修正案，宣布在整個愛爾蘭地區(qū)實行區(qū)域自治，南部主張愛爾蘭獨立的政黨對此表示堅決反對。1921年，英國與愛爾蘭雙方達成妥協(xié)并于12月6日簽訂條約，允許愛爾蘭南部26郡成立“愛爾蘭自由邦”，享有完全自治和自決權，愛爾蘭北部6郡則設置隸屬英國管轄的自治政府，不屬于愛爾蘭自由邦，從此這6個郡就被稱為“北愛爾蘭”^[4]。英國國名也由“大不列顛及愛爾蘭聯(lián)合王國”改為“大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國”。至此，愛爾蘭島南北分裂局面正式形成，愛爾蘭問題也演變成了北愛爾蘭問題。然而，北愛爾蘭留在英國是與愛爾蘭大多數(shù)人的意愿相違背的，英國對愛爾蘭的分割政策也引起愛爾蘭人民強烈不滿。愛爾蘭歷屆政府都要求英國歸還北愛爾蘭，以實現(xiàn)愛爾蘭的南北統(tǒng)一。英國政府和愛爾蘭政府曾就北愛爾蘭問題舉行多次會談，北愛爾蘭自治政府提出和平統(tǒng)一的訴求，但英國政府不予理睬^[2]43。于是，愛爾蘭共和軍將武裝斗爭實現(xiàn)南北愛爾蘭統(tǒng)一作為行動目標，一場為北愛爾蘭而戰(zhàn)的斗爭就此拉開序幕。

1937年，愛爾蘭自由邦宣布建立共和國。二戰(zhàn)后，北愛爾蘭內(nèi)部新教徒與天主教徒的沖突愈演愈烈，最終釀成了政府也無力有效控制動蕩的局面。直到1949年4月18日，愛爾蘭共和國才得到英國承認。但是英國拒絕歸還北方6郡，使北愛爾蘭問題凸顯。從1968年起，主張北愛爾蘭脫離英國的天主教徒與愿意繼續(xù)留在英國的新教徒，以及英國政府之間的暴力沖突不斷升級，一度嚴重影響地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。1969年8月，英國軍隊進駐北愛爾蘭維持秩序。20世紀90年代中期以后，隨著北愛爾蘭和談的展開和北愛爾蘭新芬黨等激進組織重返當?shù)卣?，局勢有所好轉(zhuǎn)。

（二）北愛爾蘭問題的解決進程

長期的暴亂與沖突給英國和愛爾蘭帶來了巨大財政負擔、人力消耗以及國際形象損害，不僅使北愛爾蘭問題成為困擾英國、愛爾蘭以及兩大教派的棘手問題，而且使深受其害的北愛爾蘭對立兩派的居民難以承受。英國政府在直接介入北愛爾蘭事務后，開始探索和平解決這一問題的歷史進程。

1.1993年的《唐寧街宣言》和1995年的聯(lián)合框架文件。20世紀90年代，隨著冷戰(zhàn)的結束和兩極世界格局的終結，國際形勢總體趨于緩和。在這一背景下，北愛爾蘭向和平邁進的步伐迅速加快。1993年12月，英、愛兩國政府首腦簽署了關于北愛爾蘭問題的“聯(lián)合宣言”，雙方同意通過協(xié)議與合作的方式結束愛爾蘭南北分裂的局面。愛爾蘭政府同意修改其憲法中有關北愛爾蘭領土問題的條款，但表示應將其作為整個政治解決的一部分。12月15日，英國和愛爾蘭共同簽署了一項具有歷史意義的《唐寧街宣言》。該宣言標志著和平解決北愛爾蘭問題歷史進程的正式啟動^[2]44。1995年2月22日，英、愛兩國政府宣布達成“新框架協(xié)議”，其內(nèi)容包括建立一個北愛爾蘭議會，擁有有限行政和立法權;兩國承諾修改關于北愛爾蘭地位的法律;根據(jù)北愛爾蘭多數(shù)人意愿決定北愛爾蘭的地位;建立跨邊界機構，由兩國政府授予其咨詢、協(xié)調(diào)和行政權力等。但是，天主教共和派人士認為英國保守黨偏袒親英的新教派聯(lián)合派。新芬黨和愛爾蘭共和軍對英國保守黨的這種做法不滿，制造了1996年2月9日的倫敦大爆炸事件，打破了?；?7個月的寧靜局面。

2.1998年的《復活節(jié)?；饏f(xié)議》。1997年5月，托尼·布萊爾領導的工黨在大選中獲勝并上臺執(zhí)政。布萊爾政府將解決北愛爾蘭問題作為首要任務之一，在推動和平進程上采取更加積極務實的政策。布萊爾政府對愛爾蘭共和軍與新芬黨采取軟硬兼施的策略：在對新芬黨參加談判的條件作出讓步的同時，警告共和軍要新芬黨參加談判就必須?；?。1997年9月9日，新芬黨簽署了由美國參議員喬治·米切爾起草的《米切爾原則》，答應通過和平的手段實現(xiàn)政治目標。因北愛爾蘭統(tǒng)一黨等聯(lián)合派勢力指望布萊爾政府反映他們的利益和愿望，工黨政府在同新教徒聯(lián)合派打交道時處于較有利的地位，布萊爾比其前任在處理北愛爾蘭問題上的回旋空間更大、態(tài)度更堅決。此外，布菜爾政府還與美國保持了密切聯(lián)系與政策協(xié)調(diào)，以借助美國力量來推動解決北愛爾蘭問題的和平進程。

1998年4月10日，英、愛雙方在北愛爾蘭和談主席喬治·米切爾的主持下達成了有關北愛爾蘭政治前途的《復活節(jié)停火協(xié)議》。該協(xié)議為結束多年來的北愛爾蘭教派沖突和暴力事件提供了保障，使北愛爾蘭的歷史掀開了新的一頁。《復活節(jié)?；饏f(xié)議》在均衡原則的基礎上，充分兼顧了北愛爾蘭各方利益，得到了多數(shù)民眾支持。6月25日，北愛爾蘭地方議會選舉舉行，支持和平協(xié)議的政黨候選人贏得了75%以上的席位。這是北愛爾蘭走向真正和平穩(wěn)定的又一重要步驟，預示著北愛爾蘭歷史上一個新時期的到來。北愛爾蘭地方議會選舉鞏固了公民投票（以下簡稱“公投”）的成果，為今后北愛爾蘭地方政府的組閣及其正常運作奠定了良好基礎。1999年12月2日，英國國會下議院通過《北愛爾蘭權力移交法案》，由新教徒和天主教徒共同分享權力的地方聯(lián)合政府開始運作，結束了英國對北愛爾蘭長達27年的直接管治。根據(jù)該法案，北愛爾蘭大多數(shù)地方事務將由北愛爾蘭新教派和天主教派組成聯(lián)合政府接管。英國政府稱該法案標志著英國對北愛爾蘭長達四分之一世紀直接管治的結束。當日，愛爾蘭議會通過修改憲法正式取消了有關要求北愛爾蘭領土主權的條款^[5]。

2000年1月31日，負責監(jiān)督解除北愛爾蘭準軍事組織武裝的國際中立機構主席德沙蘭分別向英國和愛爾蘭政府提交了一份關于愛爾蘭共和軍繳械情況的評估報告，聲稱愛爾蘭共和軍并沒有開始繳械。該報告引發(fā)北愛爾蘭沖突各方在解除準軍事組織武裝問題上的又一次激烈爭執(zhí)，使北愛爾蘭和平進程面臨新挑戰(zhàn)。2月11日，英國政府宣布恢復對北愛爾蘭的直接管治，成立僅72天的北愛爾蘭地方政府暫停運作。愛爾蘭共和軍隨后宣布退出繳械談判，北愛爾蘭和平進程再度出現(xiàn)危機。5月30日，英國政府重新允許北愛爾蘭地方自治政府行使權力^[6]。2004年12月8日，英國、愛爾蘭政府以及北愛爾蘭對立教派主要政黨為打破北愛爾蘭和談僵局進行的新一輪努力宣告失敗。2005年2月2日，愛爾蘭共和軍發(fā)表聲明，收回了全面繳械的承諾。但7月28日，愛爾蘭共和軍又發(fā)表聲明，宣布即日起放棄武裝斗爭，不再從事任何非和平活動。9月26日，負責監(jiān)督愛爾蘭共和軍解除武裝工作的國際獨立委員會宣布，愛爾蘭共和軍已完全解除武裝。

2006年，北愛爾蘭兩大政黨民主統(tǒng)一黨與新芬黨開始對話，雙方同意在相互妥協(xié)的基礎上，依照《復活節(jié)?；饏f(xié)議》的權力分享精神建立北愛爾蘭地方政府，以實現(xiàn)北愛爾蘭的權力轉(zhuǎn)移，這被認為是北愛爾蘭和平進程中另一個具有里程碑意義的事件^[7]。經(jīng)過艱苦談判，兩大政黨于2007年3月26日達成權力共享協(xié)議。5月8日，新的北愛爾蘭地方聯(lián)合政府再次成立，北愛爾蘭和平進程取得新進展。但是，北愛爾蘭境內(nèi)針對英軍和警察的襲擊事件并未停止，仍時有發(fā)生^[6]239-240。英國政府啟動北愛爾蘭和平進程以后，雖然取得了歷史性突破，讓人們看到了和平解決北愛爾蘭問題的曙光。但在總體上，北愛爾蘭和平進程仍不容樂觀，因為許多深層次問題并未得到徹底解決。

二、通過公投化解沖突的嘗試

（一）公投的背景、過程及結果

第二次世界大戰(zhàn)后，英國政府面對北愛爾蘭問題頗感頭痛，鑒于北愛爾蘭新教徒不愿接受愛爾蘭的統(tǒng)治，因此決定實行分割治理（為了更精確地根據(jù)民族或種族來劃分政治疆界的政治再組合）。然而，分割治理不僅未能真正解決問題，反而激化了既有矛盾。盡管人口占少數(shù)的北愛爾蘭天主教徒執(zhí)意要并入愛爾蘭自由邦，但在投票人數(shù)上并不占優(yōu)勢。作為報復，北愛爾蘭的新教徒便對天主教徒實行多數(shù)獨裁統(tǒng)治。然而，在愛爾蘭自由邦，新教徒人口雖只占約十分之一，卻受到較好對待。兩相對比，差異懸殊，這更增加了北愛爾蘭天主教徒的不滿。

1949年，英國政府通過“愛爾蘭法案”承認愛爾蘭共和國。此特別條款主要側重于明定北愛爾蘭必須在北愛爾蘭斯托蒙特地方議會一致表決下才能決定是否脫離英國。然而，1972年，北愛爾蘭地方議會正處于休會狀態(tài)，因而時任英國首相愛德華·希思決議另尋其他途徑，以解決北愛爾蘭的地位問題。1973年，北愛爾蘭地區(qū)針對其歸屬問題而舉辦的公投隨即登場^[8]。1973年3月8日舉行的北愛爾蘭公投設計了兩個問題：“你想讓北愛爾蘭地區(qū)仍屬于英國的一部分嗎？”“你想讓北愛爾蘭加入已脫離英國的愛爾蘭共和國嗎？”

支持歸屬投票議案者認為，北愛爾蘭歸屬議題不應歸類為政治問題。倘若此議題能藉由公投加以解決，則北愛爾蘭地區(qū)的政黨將可脫離教派政爭的泥沼，且可轉(zhuǎn)化為仿效英國本土的政黨運作。愛爾蘭民族黨認為，此次公投結果是1920年到1921年相關決策者的既定權謀。同時，正當英國與愛爾蘭共和國談判愛爾蘭疆界重劃之際，北愛爾蘭內(nèi)是由主張留在英國的新教徒主導統(tǒng)治的。共和黨則認為，此次公投只是保守黨政府為宣示北愛爾蘭法律地位的一種權宜手法。因為早在20世紀20年代英國政府與愛爾蘭自由邦早已就北愛爾蘭歸屬問題達成過協(xié)商共識，故無須再通過公投來尋求北愛爾蘭的民意。同時，解決北愛爾蘭問題的方式不應是呈現(xiàn)新教徒多數(shù)分布在此區(qū)的事實，而是研討如何促進新教族群與天主教族群的關系改善，故他們認為這次公投沒有多大意義，呼吁支持者杯葛這次公投^[8]47。投票結果顯示，贊成仍留英國的有591 820票，贊成加入愛爾蘭共和國的有6 463票。從投票率來看，此次投票率達58.6%。在有效票中，98.9%的民眾支持北愛爾蘭繼續(xù)留在英國。從參與投票者身份看，87%的新教徒參加了投票，只有不到2%的天主教徒參加了投票^[8]47-48。這次公投達到了相關決策者的目的，確立了北愛爾蘭在英國的地位，并對外界做了一次有效的宣傳活動，使國際社會深信北愛爾蘭繼續(xù)成為英國的一部分完全出于自愿。時任首相希思承諾，未來在北愛爾蘭地方議會休會期間，將會設立公投機制且每十年定期舉行公投?？墒牵舜喂恫]有解決北愛爾蘭內(nèi)部的根本問題。在此情形下，1983年并沒有如期舉行類似的歸屬性公投，之后公投很少被提及了^[8]48。

（二）公投評析

此次公投系由英國政府主動發(fā)起，并在投票前后得到英國議會支持，是一場合法的協(xié)議式分離公投，這與非法的、單方面的分離性公投存在本質(zhì)區(qū)別。這里有三個更深層次的問題值得探討：第一，此次公投屬于民主性公投還是自決性公投;第二，北愛爾蘭公投與2014年舉行的蘇格蘭公投有何不同;第三，公投是否是解決分離或領土歸屬問題的有效途徑。下面就以上三個問題展開分析。

1.北愛爾蘭公投的類型與性質(zhì)。這一問題的實質(zhì)是界定清楚北愛爾蘭公投是自決性公投抑或民主性公投的問題，剖析這一問題的關鍵在于厘清作為公投發(fā)生地的北愛爾蘭究竟是英國的殖民地抑或英國的組成部分。若當時的北愛爾蘭是英國的殖民地，公投就是自決性公投;若北愛爾蘭是英國的組成部分，那么公投就屬于民主性公投。

那么，1973年公投時的北愛爾蘭究竟是英國的殖民地還是英國的組成部分呢？從歷史上看，英國確實對愛爾蘭及北愛爾蘭存在過殖民統(tǒng)治史實。但是，愛爾蘭在1922年成立自由邦，便意味著其擺脫了英國的殖民統(tǒng)治。獨立戰(zhàn)爭后，英國與愛爾蘭簽訂了協(xié)議，承認愛爾蘭獨立，但北愛爾蘭選擇繼續(xù)留在英國。1972年以后，英國終止了北愛爾蘭的史都蒙體制（1921—1972年），對北愛爾蘭實行直接統(tǒng)治，由北愛爾蘭事務大臣親自主管北愛爾蘭的政治、憲政與治安問題，同時負有尋求解決北愛爾蘭問題的重任。1973年時，北愛爾蘭已是英國的一部分，而不是英國的殖民地，不再存在行使自決權的問題了。這是因為：1922年，愛爾蘭自由邦的成立以及北部6郡續(xù)留英國，意味著南部26郡和北部6郡已經(jīng)共同行使了自決權。當時，北愛爾蘭的新教徒主張繼續(xù)留在英國，就是其自決意志的表達，并非只有獨立建國才是行使自決權的選項。至此，北愛爾蘭的自決權已經(jīng)行使完畢，不可再行使自決權了，除非英國對北愛爾蘭實行了非人道的種族滅絕政策。從理論上說，此時北愛爾蘭的天主教徒也許可以行使救濟性分離權。歷史事實表明，北愛爾蘭留在英國后，英國并未對其實施歧視性政策^[3]59。1972年英國政府直接統(tǒng)治北愛爾蘭之后，也沒有實行歧視性政策。至于1972年之后北愛爾蘭自治權及其政府被取消，這不是歧視性政策的結果，而是出于政治和社會治理的考慮。2007年5月8日，民主統(tǒng)一黨和新芬黨達成協(xié)議后，由四黨組成的聯(lián)合政府宣誓就職，這意味著北愛爾蘭正式恢復分權自治政府。所以，北愛爾蘭公投既不存在行使民族自決權的問題，也不存在行使所謂救濟性分離權的問題。從性質(zhì)上說，北愛爾蘭公投應為民主性公投。

之所以在此澄清這一問題，是因為很多學者將北愛爾蘭公投看作自決公投。這一方面是因為很多學者將自決與分離、民主等范疇混為一談;另一方面是因為在歷史上愛爾蘭、北愛爾蘭與英國的關系甚為復雜，很長一段時間內(nèi)存在英國對愛爾蘭（包括北愛爾蘭）的殖民統(tǒng)治行為。但是，英國在歷史上對愛爾蘭、北愛爾蘭有殖民行為，并不表明1973年公投時的北愛爾蘭仍是英國殖民地。這要注意區(qū)分“被殖民統(tǒng)治史實”與“殖民地”兩個不同概念，不能因存在過被殖民統(tǒng)治的歷史就將該地區(qū)永久界定為殖民地。這種觀點看似存在一定程度的合理性，但其實容易導致將殖民地意涵擴大化，進而將作為去殖民化重要手段的自決加以泛化甚至濫用。

一般認為，跟自決掛鉤的殖民地是近代西方資本主義國家進行領土擴張的產(chǎn)物。從時間上說，不能無限地向前延展，只能追溯到近代西方國家最早占領殖民地的15世紀。在資本主義社會之前的領土擴張行為，雖然也是殖民擴張行為，但其所占領的領土通常不是國際法意義上跟自決相掛鉤的殖民地。借著歷史上存在被殖民遭遇，而將殖民地意涵擴大化的做法非常有害。筆者認為，當初國家建構的方式不論是吞并、合并抑或其他，只要在歷史上組成了國家，那么其疆域內(nèi)的地區(qū)就是這個國家的合法組成部分;倘若該部分人民要脫離原來國家，就不能打著行使自決權的旗號。

2.運用公投解決分離問題的局限。在北愛爾蘭，與英國有歷史淵源的新教徒不僅占人口多數(shù)，而且占據(jù)政治經(jīng)濟優(yōu)勢，而主張加入愛爾蘭的天主教徒處于相對劣勢。新教徒與天主教徒的政治經(jīng)濟力量和人口數(shù)量對比決定了公投結果必定是北愛爾蘭繼續(xù)留在英國，因此英國中央政府不擔心公投會出現(xiàn)意外結果，其發(fā)動公投在很大程度上就是為了證明英國中央政府的開明、民主和包容。況且，兩大教派族群之間的矛盾也為英國中央政府所利用，以新教徒族群來牽制天主教族群，任憑天主教徒如何折騰，最后的公投結果仍是繼續(xù)留在英國。對此，天主教族群并不服輸，轉(zhuǎn)而采取軍事、暴力、恐怖等其他手段來抗爭，這使本來就積怨很深的雙方更加面紅耳赤。

北愛爾蘭的天主教徒長期處于少數(shù)者地位，加之英國中央政府對新教徒族群的偏袒、信賴和依靠，天主教徒感到自己遭到了英國中央政府和新教族群的聯(lián)合壓制，心中不滿情緒日益積聚。在這種情況下，運用公投化解民族沖突的功效非常有限。在北愛爾蘭這樣一個撕裂的社會里，新教徒與天主教徒作為北愛爾蘭的兩大對抗陣營，他們之間的矛盾很難調(diào)和，企圖通過公投來解決矛盾其實是一種幻想。族群對抗狀態(tài)下，任何一個族群的民眾，在投票時往往不是以整個愛爾蘭人民的利益為考量，而是常常出于政治斗爭的需要。這就是對對方陣營提出的方案或建議，不論利弊或是非，一概予以反對。人數(shù)占優(yōu)勢的一方容易借多數(shù)民意來壓制少數(shù)者，導致多數(shù)暴力。這也很容易將失敗方逼到墻角，使他們走向暴力。這就違背了公投作為實現(xiàn)人民民主手段的原本意義，不但容易導致民粹主義，而且容易將公投變成政治斗爭的工具。

3.北愛爾蘭公投與蘇格蘭公投之比較。1973年的北愛爾蘭公投與2014年的蘇格蘭公投，均為英國境內(nèi)發(fā)生的民主性公投，均具有合法性，皆對英國的社會和政治生活產(chǎn)生了重要影響。但是，比較起來，兩者存在著重大不同。概括起來，兩者的不同具體如下：

其一，所處政治生態(tài)環(huán)境不同。長期以來，北愛爾蘭社會一直處于撕裂狀態(tài)，存在兩大對抗陣營的政治對立，并時有軍事沖突和暴力恐怖事件發(fā)生，社會動蕩不安，嚴重影響正常社會秩序。蘇格蘭則不同，盡管其境內(nèi)存在利益沖突的政治派別或不同政黨，但屬于民主政治體制下的常態(tài)性分歧。即使有街頭沖突事件，也是偶爾發(fā)生。

其二，解決問題的效果不同。北愛爾蘭公投后，作為少數(shù)派的天主教徒并不認同公投結果，他們甚至認為此次公投沒有任何意義，故只有不到2%的天主教徒參與投票。這樣的公投不僅無助于化解雙方矛盾，反而激化了矛盾。相較之下，蘇格蘭民眾比較認同其公投結果，雖然事后也有民眾走上街頭表達分離訴求，但那僅是民主社會里的正常言論自由而已。蘇格蘭公投對緩解蘇格蘭與英國政府的緊張關系、釋放其分離主義情緒，產(chǎn)生了一定積極效果。

其三，解決問題的復雜程度不同。北愛爾蘭公投要解決的問題是跨界民族問題，不僅涉及北愛爾蘭與英國的關系，且涉及北愛爾蘭與愛爾蘭、英國與愛爾蘭的關系問題。這些問題的解決更復雜、棘手。蘇格蘭公投要解決的問題則相對簡單，只涉及蘇格蘭與“聯(lián)合王國”（主要是英國中央政府）的關系，基本不涉及外國因素，即便涉及歐盟因素，也是不同性質(zhì)、不同層次的另一個問題。

其四，公投的發(fā)動主體不同。北愛爾蘭公投由英國中央政府主動發(fā)動，是自上而下的。蘇格蘭公投由蘇格蘭率先啟動，后經(jīng)英國議會和中央政府批準而展開，是自下而上的。英國中央政府在蘇格蘭公投中扮演的角色具有一定被動性，但其在蘇格蘭公投中的自由主義底色較為明顯。

三、案例反思與理論延伸討論

（一）權力下放能解決分離主義嗎？

權力下放是1997年以來英國政府進行的憲政改革的重大措施之一。作為應對分離主義的主要措施，英國政府對權力下放抱有政治期待，希望通過權力下放來滿足地方的自治訴求，從而抑制分離主義運動，鞏固英國這一“聯(lián)合王國”的主權統(tǒng)一和領土完整。但事與愿違，這一目的并未達到。英國是一個由多民族聯(lián)合而成的國家，這一過程雖由最強大的英格蘭主導，但北愛爾蘭內(nèi)的天主教族群對愛爾蘭保留有較強的民族認同，而缺乏對英國的國家認同。隨著英國國力的衰弱，這些弱國家認同的負面作用不斷顯現(xiàn)。權力下放后，北愛爾蘭對英國的認同度并未顯著提高。盡管各地方權力機關形式上仍需服從中央權力機關，但民意發(fā)展和選舉考量使中央權力機關的決策者不愿輕易逆轉(zhuǎn)或叫停權力下放，反而不斷加大權力下放的幅度以爭取選民支持。競爭性選舉則導致主要政黨過于注重短期選舉利益，把進一步下放權力當作競選籌碼，忽視國家政治發(fā)展的長遠利益和根本利益。

需要指出的是，權力下放僅是導致英國國家統(tǒng)一弱化的原因之一，并非根本原因。其根本原因在于英國綜合國力的相對衰落、歷史問題的爭議以及各方圍繞現(xiàn)實利益的博弈等因素造成的國內(nèi)民族主義興起。一般認為，權力下放可延緩地方實體的分離訴求，不僅提供給非主體民族大量的權力和資源使其追求更美好的生活，而且賦予地方政治精英權力、聲望和利益。但是，下放權力不一定是解決民族問題的最佳方案，因為權力下放使非主體民族在意識形態(tài)上減少了對國家的認同感，產(chǎn)生了離心力。因此，過度下放權力不但不能有效遏制分離主義，反而有可能引發(fā)分離主義^[9]。

（二）英國的非均衡下放權力有助于化解沖突嗎？

通常而言，單一制國家內(nèi)雖然會有許多歷史、文化、經(jīng)濟特征十分明顯的社群，但往往基于對全體公民、各個地區(qū)一視同仁的追求，并不會單獨照顧這類社群的需求。實施權力下放之前的英國就是這類國家。西方單一制多民族國家的出現(xiàn)源于各國在基本憲制框架允許的范圍內(nèi)，創(chuàng)立了若干代表少數(shù)民族利益的地方自治實體。這些實體根據(jù)民主原則和選舉制度反映作為該轄區(qū)多數(shù)居民的地方少數(shù)民族的政治訴求。在這個意義上，這些新型國家既是單一制國家又是多民族國家。但這一制度安排從一開始就蘊含矛盾：地方少數(shù)民族的政治訴求可能隨時突破單一制的囿限，單一制國家的中央政府也有隨時取消地方自治實體的法理依據(jù)。事實上，英國曾賦予北愛爾蘭自治權，后又幾經(jīng)反復，這正是上述緊張關系的確證。在此背景下，把單一制的基本憲制框架和多民族的地方自治實體擰成一體絕非易事^[10]。需要指出的是，盡管英國賦予地方自治實體相當大的權力，但中央政府單方面改變地方自治實體法律狀態(tài)的能力沒有改變，其單一制性質(zhì)沒有因此而改變。

在英國，各地方自治實體的結構及權限并不完全相同。譬如，北愛爾蘭是法定的“聯(lián)合政府”框架，保證親中央政府的社群與親愛爾蘭或追求分離的社群在政府中有較平衡的代表。威爾士長期以來只有行政領域的自治權限，不能制定法律。這一現(xiàn)象直到近些年才有所變化?？梢?，英國央地關系改革中的權力下放是一種不對稱的權力下放，不同地區(qū)享有的權力大小不同。這種制度針對不同地方自治實體采取不同的治理安排，固然針對性和靈活性較強，但也容易造成各地區(qū)之間的不平等，甚至導致地區(qū)差異越來越大。很顯然，這與加拿大聯(lián)邦制下諸省權力平等的制度安排形成了鮮明對比。那么，這種制度安排是否有違成員單位的權利平等原則？其他成員單位是否會因享有的權利不平等而心存不滿，進而與中央政府產(chǎn)生新矛盾？對英國這種非均衡的地方分權（或授權），該如何評價？其究竟有助抑或無助于國家治理？這些問題都有待于通過比較政治研究后作出新的結論。

（三）政治協(xié)商與公投：何者更有助于解決問題？

倘若不是單從公投視角，而是從整個北愛爾蘭問題的演變及解決思路來考察，不難發(fā)現(xiàn)，北愛爾蘭問題的暫時解決并非依靠公投，而是政治協(xié)商。1973年北愛爾蘭公投之前，英國政府在處理北愛爾蘭問題上長期表現(xiàn)拙劣，使雙方矛盾一直不能得到有效解決。1921年后的50多年時間里，北愛爾蘭的兩大教派之間常常發(fā)生大規(guī)模暴力沖突，愛爾蘭共和軍開展了一系列針對新教徒及英國政府的恐怖活動，導致北愛爾蘭局勢一度失控。為尋求政治解決辦法，1973年英國政府在北愛爾蘭舉辦了一場公投，讓北愛爾蘭人民來決定自己的未來地位。但令人遺憾的是，盡管民眾最終選擇了繼續(xù)留在英國，但族群沖突以及由此帶來的危機遠未結束。從1980年1月起，為使北愛爾蘭各方放棄暴力，英國政府積極推動協(xié)商談判。同時，英國政府逐步認識到，不論是出于解決北愛爾蘭問題的需要，還是出于本土以及北愛爾蘭安全的需要，在處理棘手的北愛爾蘭民族沖突時，尋求愛爾蘭共和國的合作，已變得非常必要。

此后，英國與愛爾蘭兩國政府圍繞北愛爾蘭問題進行過多次協(xié)商。1981年英、愛兩國政府首腦會晤，決定建立英、愛政府間理事會以解決分歧和糾紛，最終雙方商定按比例代表制原則舉行北愛爾蘭政府選舉，使中斷13年的北愛爾蘭政府得以重建。1985年11月，英、愛兩國簽署了關于北愛爾蘭問題的決議，為政治解決北愛民族沖突提出了具體方案，雙方就北愛爾蘭的政治走向達成了初步共識。然而，北愛爾蘭對立的兩大教派對該協(xié)議均持反對態(tài)度，致使由撒切爾夫人啟動的和平進程陷入停滯。1993年，時任首相約翰·梅杰啟動新的和平談判機制，邀請北愛爾蘭兩派主要政黨參加英、愛兩國解決北愛爾蘭問題的和平談判。同年12月，英、愛兩國發(fā)表《唐寧街宣言》^[6]237。1998年4月10日，英國、愛爾蘭政府以及北愛爾蘭兩派主要八個政黨參加了關于解決北愛爾蘭沖突的談判。有關沖突各方通過努力，達成了一項旨在結束長達30年流血沖突的和平協(xié)議。在解決愛爾蘭共和軍解除武裝的談判中，愛爾蘭共和軍與英國政府經(jīng)過漫長的政治談判，于1999年9月達成了協(xié)議。

以上談判過程表明，在解決北愛爾蘭問題的過程中，政治協(xié)商發(fā)揮了關鍵作用。相反，公投并未發(fā)揮多大作用。1973年，北愛爾蘭公投后，沖突繼續(xù)加劇。愛爾蘭共和軍在英國的恐怖活動于20世紀90年代達到頂峰。1998年5月22日，北愛爾蘭和愛爾蘭共和國分別以71%和94.4%的公投結果通過了北愛爾蘭和平協(xié)議。這無非是對協(xié)商談判成果的確認，和平協(xié)議本身并非公投帶來的。

由此可見，政治協(xié)商在解決地區(qū)或民族沖突中的重要性是毋庸置疑的，但這里涉及的兩個問題需要進一步討論。其一，參與協(xié)商的主體。英國政府、愛爾蘭政府、北愛爾蘭政府及北愛爾蘭的主要政黨，均參與了北愛爾蘭和平協(xié)議的談判。英國在推進北愛爾蘭的和平進程中，認識到讓愛爾蘭參與其中的重要性和必要性。這是否會將問題復雜化、國際化？對此，英國政府的做法是，承認愛爾蘭政府對北愛爾蘭事務具有利益相關性，故邀請其參加，但愛爾蘭必須承認英國對北愛爾蘭的主權。當然，北愛爾蘭多邊協(xié)商模式的出現(xiàn)有其復雜的民族因素和國際因素，有值得肯定的地方，但不能照搬。其二，政治妥協(xié)問題。《復活節(jié)?；饏f(xié)議》其實是沖突各方相互妥協(xié)的方案，體現(xiàn)了權力共享的精神。政治協(xié)商談判本身就意味政治妥協(xié)。沒有妥協(xié)的協(xié)商談判，就不是真正的協(xié)商談判，是無法達成協(xié)商結果的談判。問題是政治妥協(xié)的底線在哪里，即對妥協(xié)“度”的把握至關重要。逾越了政治底線，則喪失了協(xié)商原則;但倘若妥協(xié)、讓步得不夠，則無法有效化解矛盾。因此，究竟該如何把握妥協(xié)、讓步的“度”，是政治協(xié)商和談判中的一個核心問題。

四、經(jīng)驗與啟示：從“分治”到“共治”

“存異并立”的自治模式一度是其他國家解決地區(qū)差別或民族差異的重要手段，也是處理種族糾紛和文化沖突的通行做法，其特點是通過彼此隔離，實現(xiàn)“井水不犯河水”。但是，隔離未必能完全解決問題，很可能會導致“內(nèi)部自治訴求”向“外部分離訴求”的轉(zhuǎn)化。英國政府在經(jīng)過認真的探索之后，開始推行由“存異并立”模式向“求同共享”模式的轉(zhuǎn)變，即爭執(zhí)不下的雙方最終統(tǒng)一到某種互相理解和各自接受的制度之下。其宗旨是實現(xiàn)“從社會的爭奪到社會的共有”、從分離到合作。其主要內(nèi)容是通過“同意的原則”“社群交叉共識”、對少數(shù)派權利的保護措施等制度安排，促成不同族群在對等的條件下共同參與決策，從而實現(xiàn)“共享權力”的目標^[11]。這種從分離到共有的解決方案也有缺陷。提出分離和獨立訴求的往往是少數(shù)者，自治的實質(zhì)在于如何適當調(diào)整多數(shù)派與少數(shù)派的關系，維持兩者在政治交涉中地位、機會以及資源動員能力方面的對等性，以防止對少數(shù)族群的投票力進行稀釋^[12]。英國處理北愛爾蘭的“求同共享”模式及其經(jīng)驗具有某種借鑒意義?！扒笸蚕怼蹦Ｊ降膶蚴歉髯迦?、各政治力量融入和共存于政治共同體中。

民族區(qū)域自治制度是我國這一統(tǒng)一多民族國家處理國家與少數(shù)民族關系的一項基本政治制度。少數(shù)民族群體通過自治途徑管理自己的內(nèi)部事務，發(fā)展本民族的語言、文化、教育等事業(yè)。堅持和完善民族區(qū)域自治制度，要著力增強各民族對國家共同體的忠誠即向心力，杜絕族別身份可能導致的離心力。加強各民族交往交流交融，鑄牢中華民族共同體意識，以國家為行為主體的外交、體育、會展等也在形塑國家的心理邊界方面起著非常重要的作用。民族區(qū)域自治發(fā)生于國家范圍內(nèi)，不能割裂少數(shù)族群與國族、民族自治區(qū)與國家的關系，不能把以少數(shù)族群為主體的區(qū)域治理肆意擴大為國家層次治理。我國在實施民族區(qū)域自治制度時，要富有高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光，適時地鋪設一些由自治向共治發(fā)展和轉(zhuǎn)化的政策軌道，以加強中華民族共同體建設與中華人民共和國國家建設。

我國的“一國兩制”實踐乃至未來的兩岸統(tǒng)一大業(yè)也要著力加強共同體建設。自香港回歸以來，由于有關反對勢力對“一國兩制”進行走樣、變形的建構，肆意強化香港居民的自我意識和主體意識。在內(nèi)外反對勢力的操弄下，這種觀念一旦遇到對中央的不滿情緒，就很容易轉(zhuǎn)化為分離意識。這正是近些年香港出現(xiàn)“港獨”的重要原因之一。在“一國兩制”下，“存異”是必要的，但不能永久性地停留在“存異”這一層面，更好的做法應該是在“存異”的基礎上積極地“求同”，積極培育和擴大對國家、對中華民族的“共同”。這是中央政府今后需要解決的重大課題。就臺灣而言，盡管兩岸尚未統(tǒng)一，但未來統(tǒng)一后也必然面臨嚴峻的認同整合挑戰(zhàn)。香港的教訓昭示我們，今后處理兩岸關系時應積極推動兩岸融合發(fā)展，消弭分離意識。與香港不同的是，兩岸融合發(fā)展進程不是等到兩岸統(tǒng)一后再推動，而要在統(tǒng)一之前就啟動，要讓臺灣民眾尤其年輕人參與大陸的經(jīng)濟社會建設中來，將自己的命運與大陸的發(fā)展連結起來，形成兩岸命運共同體。

此外，我國香港特區(qū)、臺灣地區(qū)與北愛爾蘭一樣都存在兩大陣營對抗的社會撕裂問題。香港存在建制派陣營與反對派陣營的對抗，臺灣存在泛藍陣營與泛綠陣營的對抗，北愛爾蘭存在新教族群與天主教族群的對抗。就北愛爾蘭問題而言，其既是北愛爾蘭內(nèi)部兩個對抗族群之間的問題，也是北愛爾蘭的天主教徒與英國中央政府之間的對抗問題。這種情況下，北愛爾蘭內(nèi)部的矛盾很容易轉(zhuǎn)化為北愛爾蘭的天主教徒與英國中央政府的矛盾?？梢?，解決自治實體的社會撕裂問題是英國中央政府對其實施有效治理的前提。我們應注重解決香港和臺灣社會內(nèi)部的社會撕裂問題，防止其轉(zhuǎn)化為地方與中央的政治矛盾乃至主權爭端。為達到以上目標，今后不僅要注重在香港和臺灣社會內(nèi)部實現(xiàn)由分治到共治的轉(zhuǎn)變，而且要在大陸與臺灣、內(nèi)地與香港之間實現(xiàn)由分治走向共治的轉(zhuǎn)變。我國要堅持和完善民族區(qū)域自治制度、“一國兩制”制度體系，進一步完善中央與民族自治區(qū)、特別行政區(qū)關系的模式，實現(xiàn)我國民族自治區(qū)和其他省級行政區(qū)、特別行政區(qū)與內(nèi)地、未來的臺灣特別行政區(qū)與大陸的共同繁榮，防范分治走向分離，推動局部認同向國家認同轉(zhuǎn)化。

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責任編輯：孫德魁

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2020.04.005

作者簡介：王英津，中國人民大學國際關系學院政治學系教授、博士研究生導師，中國人民大學兩岸關系研究中心主任。

基金項目：中國人民大學國際關系學院研究基金項目“‘臺獨公投對一中框架的挑戰(zhàn)與應對研究”

引用格式：王英津.運用公投化解沖突的局限與啟示：北愛爾蘭案例[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究，2020（4）：33-42.