劉耀森 熊玉娟 周曙光

摘? 要：引導(dǎo)具備條件的農(nóng)戶自愿退出土地承包權(quán)，既是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基本途徑，也是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革乃至實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。圍繞“農(nóng)戶土地承包權(quán)退出”這一研究主題，從土地制度變遷與土地承包權(quán)、土地流轉(zhuǎn)與土地承包權(quán)、土地承包權(quán)退出意愿的影響因素、土地承包權(quán)退出方式、土地承包權(quán)退出機(jī)制、土地承包權(quán)退出的權(quán)益保障等方面對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，在總結(jié)現(xiàn)有研究取得成效與不足的基礎(chǔ)上，提出未來在“退出意愿、退出方式、退出機(jī)制、退出權(quán)益保障”等方面可以進(jìn)一步拓展的研究重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：土地承包權(quán)退出;土地流轉(zhuǎn);退出意愿;退出方式;退出機(jī)制

中圖分類號(hào)：F301.2 ??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???文章編號(hào)：1009-8135（2020）04-0018-08

一、引言

城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，一方面為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了持續(xù)動(dòng)力，但另一方面也帶來了“農(nóng)民市民化”“空心村”“農(nóng)民棄耕不棄地”等問題，導(dǎo)致大量農(nóng)地撂荒，農(nóng)村土地的有效利用率較低。引導(dǎo)具備條件的農(nóng)戶自愿退出土地承包權(quán)，既是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)而破解上述問題的基本途徑，也是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革乃至實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。為此，黨和政府相繼出臺(tái)一系列政策文件，如《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等用于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在充分尊重農(nóng)戶土地承包權(quán)的同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)有條件的農(nóng)戶依法退出土地承包權(quán)。

在此背景下，關(guān)于農(nóng)戶土地承包權(quán)退出的研究文獻(xiàn)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，學(xué)者們基于各自的學(xué)科背景與研究特長進(jìn)行了積極探索，形成了一系列豐富的研究成果，夯實(shí)了該領(lǐng)域的研究基礎(chǔ)。本文嘗試圍繞“農(nóng)戶土地承包權(quán)退出”這一研究主題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，旨在厘清農(nóng)戶土地承包權(quán)退出的研究脈絡(luò)與發(fā)展主線，總結(jié)現(xiàn)有研究取得的成效與不足，并進(jìn)一步挖掘未來可能拓展的研究方向，對(duì)于深化農(nóng)戶土地承包權(quán)退出的理論研究、豐富農(nóng)戶土地承包權(quán)退出的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而引導(dǎo)具備條件的農(nóng)戶有序退出土地承包權(quán)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)本文的研究主題，筆者將從土地制度變遷與土地承包權(quán)、土地流轉(zhuǎn)與土地承包權(quán)、土地承包權(quán)退出意愿的影響因素、土地承包權(quán)退出方式、土地承包權(quán)退出機(jī)制、土地承包權(quán)退出的權(quán)益保障等六個(gè)方面，對(duì)現(xiàn)有研究文獻(xiàn)進(jìn)行回顧與評(píng)述。

二、土地制度變遷與土地承包權(quán)研究

制度環(huán)境影響制度安排，制度安排依賴于制度環(huán)境。我國農(nóng)村土地制度的安排與變遷，受政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量以及土地資源稀缺性等因素的影響^[1]。對(duì)于我國應(yīng)當(dāng)實(shí)行何種農(nóng)村土地制度問題，在學(xué)術(shù)研究的發(fā)展過程中存在著國家所有制、土地所有權(quán)私有化、集體所有制、混合所有制等幾種觀點(diǎn)，學(xué)者們展開了激烈的爭論，正是這些爭論在一定程度上也推動(dòng)著我國土地制度的不斷調(diào)整與變革。從制度變遷的角度看，中華人民共和國成立以來，農(nóng)村土地制度大致可分為私有私營、公有公營以及公有私營三個(gè)階段^[2]，具體表現(xiàn)為：第一階段是1949年至1955年，實(shí)行土地歸農(nóng)民所有制;第二階段是1956年至1978年，實(shí)行人民公社化下的集體土地所有制;第三階段是1978年至今，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離^[3]，這一創(chuàng)新性的“兩權(quán)分離”制度為我國改革開放以來的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了動(dòng)力，深刻影響著近40年農(nóng)村的發(fā)展。

土地承包權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)，也是土地制度最核心的內(nèi)容^[4]。農(nóng)地“兩權(quán)分離”在我國特定的歷史進(jìn)程中促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但沒有從根本上改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和弱勢(shì)地位^[5]。隨著城鄉(xiāng)二元格局被逐漸打破，農(nóng)民與土地分離現(xiàn)象越發(fā)普遍，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離成為常態(tài)^[6]。由于制度所依賴的環(huán)境在不斷變化，使得“兩權(quán)分離”本身內(nèi)在的缺陷（如土地零碎化、小規(guī)模經(jīng)營）逐漸暴露出來，并隨著制度環(huán)境的變化被逐步放大，需要對(duì)傳統(tǒng)的土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離模式進(jìn)行變革。由此，黨和政府在政策層面所制定的相關(guān)文件對(duì)上述問題進(jìn)行了回應(yīng)，2014年中央一號(hào)文件明確指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，即“三權(quán)分置”;2015年11月，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》首次明確土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的構(gòu)想;2016年10月底，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》要求不斷探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式?？傮w來看，“三權(quán)分置”改革是新時(shí)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本性制度安排^[5]，其中土地承包權(quán)退出是“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵問題^[7]，將對(duì)釋放和激發(fā)土地活力、改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、提高土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響。

三、土地流轉(zhuǎn)與土地承包權(quán)研究

根據(jù)我國的《農(nóng)村土地承包法》，通過家庭承包所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其中農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施主體。在當(dāng)前的農(nóng)村土地制度下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的必由之路就是土地流轉(zhuǎn)，通過土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)土地相對(duì)集中，消除土地細(xì)碎化經(jīng)營所產(chǎn)生的諸多弊端^[8]。隨著人地分離、土地撂荒、土地利用效率不高等問題的出現(xiàn)，以提升土地利用效率為導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)問題成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題之一。土地承包權(quán)是一種綜合性權(quán)利，具有使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等多項(xiàng)權(quán)能^[9]，這也正是土地承包權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)。

由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、土地資源狀況、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平以及農(nóng)戶的選擇偏好等方面存在差異，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在具體表現(xiàn)形式上呈現(xiàn)出多種形態(tài)^[10]，主要體現(xiàn)在轉(zhuǎn)讓、租賃、反租倒包、托管、股份合作、資本化經(jīng)營等方式。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是我國農(nóng)地制度的創(chuàng)新，在實(shí)踐中存在農(nóng)戶自發(fā)參與的分散性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、農(nóng)戶通過村社中介間接參與的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等不同的形式^[11]。從邏輯上講，土地流轉(zhuǎn)能夠帶來潛在的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，主要包括促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營、加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民福利和提高減貧效應(yīng)等方面。然而，由于土地流轉(zhuǎn)是一種受多種因素影響的社會(huì)行為，這一行為過程受交易成本^[12]、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺^[13]、農(nóng)民非農(nóng)化后的預(yù)期收益^[14]、農(nóng)民分化與產(chǎn)權(quán)偏好^[15]、稟賦效應(yīng)與產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度^[16]、制度缺位等因素的影響，加之地塊不匹配、土地交易鏈條過長、農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制不完善等因素的制約，導(dǎo)致我國當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象并沒有大規(guī)模發(fā)生，與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移形成了較大的反差。

與我國國情不同，西方發(fā)達(dá)國家的土地多以私有為主。美國法律保護(hù)私有土地所有權(quán)不可侵犯;英國私有土地占全國面積的90%左右，土地所有者對(duì)土地享有永久所有權(quán);日本實(shí)行以土地私有制為主、多種所有制并存的制度模式^[17]。由于土地產(chǎn)權(quán)制度的差異，國外的相關(guān)研究中并不存在“土地退出”這一學(xué)術(shù)概念，更多采用“農(nóng)地交易”概念^[18]，農(nóng)地所有權(quán)的終止主要是由農(nóng)地交易引起的。在農(nóng)地交易的影響因素方面，學(xué)者們認(rèn)為交易費(fèi)用是影響農(nóng)地交易的重要因素之一^[19]，而土地產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)村土地交易的前提條件，如果農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不完整，農(nóng)地私有化并不會(huì)創(chuàng)造出有效的農(nóng)地市場(chǎng)交易。Duke^[20]指出，土地私有化制度會(huì)帶來土地細(xì)碎化和低價(jià)值問題，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，進(jìn)而增加了農(nóng)地交易成本，使土地資源配置難以達(dá)到最優(yōu)。而要解決土地的細(xì)碎化問題，離不開健全的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)^[21]。由于西方多數(shù)國家的土地所有制與我國不同，國外學(xué)者對(duì)于土地流轉(zhuǎn)研究的目的、角度和重點(diǎn)與國內(nèi)研究存在很大差異，因此，許多研究結(jié)論無法直接應(yīng)用于我國土地的流轉(zhuǎn)問題，但國外在土地產(chǎn)權(quán)的立法保障和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)行方面的先行經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

四、土地承包權(quán)退出意愿的影響因素研究

從理論上講，土地承包權(quán)具有準(zhǔn)所有權(quán)的性質(zhì)，農(nóng)戶退出土地承包權(quán)是一種較為徹底的“棄地”行為^[16]。由于農(nóng)戶退地行為蘊(yùn)含著潛在的風(fēng)險(xiǎn)，為了降低退地農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)，在土地承包權(quán)退出的實(shí)施過程中要充分尊重農(nóng)戶的個(gè)體意愿。在現(xiàn)有的政策導(dǎo)向下，農(nóng)戶需要結(jié)合自身?xiàng)l件自行決定其是否退出土地承包權(quán)，任何組織或個(gè)人不能強(qiáng)制要求農(nóng)民放棄土地承包權(quán)，在這一意義上土地承包權(quán)退出需要遵循的基本原則是自愿原則?；谶@一認(rèn)識(shí)，探討哪些因素會(huì)影響以及這些因素如何影響農(nóng)戶退出土地承包權(quán)，成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)之一。由于影響農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的因素較多且影響機(jī)制復(fù)雜，加之現(xiàn)有研究所選擇的視角與研究切入點(diǎn)不同，現(xiàn)有研究所得出的結(jié)論也存在諸多差異?？傮w來看，雖然農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿受多重因素的共同作用，這一觀點(diǎn)已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，但不同因素對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿將產(chǎn)生何種影響以及如何影響，卻存在不同的認(rèn)識(shí)。

從行為學(xué)角度來看，作為一種特殊的決策行為，農(nóng)戶是否選擇退出土地承包權(quán)必然受到家庭特征與個(gè)人特征的影響，因此，農(nóng)戶的家庭和個(gè)人因素是影響農(nóng)戶土地意愿的基礎(chǔ)^[22]。根據(jù)農(nóng)戶行為理論，農(nóng)戶土地退出行為是具有理性的，農(nóng)戶做出是否退出土地承包權(quán)的決策是基于家庭利益最大化角度來考慮的^[23]，其做出選擇的依據(jù)就是對(duì)“退出”與“持有”這兩種情況的成本收益進(jìn)行權(quán)衡，只有當(dāng)退出土地承包權(quán)所引起的預(yù)期收益大于成本時(shí)，作為理性經(jīng)濟(jì)人的農(nóng)戶才會(huì)將潛在的退出意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際的退出行為^[24]。此外，研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶在城鎮(zhèn)是否有住房、家庭距離縣城的遠(yuǎn)近、農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重、非農(nóng)收入穩(wěn)定性以及是否購買養(yǎng)老保險(xiǎn)等因素，都會(huì)對(duì)農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的意愿產(chǎn)生影響^[25-27]。

從農(nóng)戶的個(gè)體特征來看，農(nóng)戶的年齡、受教育程度對(duì)土地承包權(quán)退出意愿具有正向影響，一般來說，農(nóng)戶年齡越高、受教育程度越高，其退出土地承包權(quán)的意愿就越強(qiáng)^[28];而戶主能力較差、家庭負(fù)擔(dān)較重、社會(huì)支持較少的農(nóng)戶，其退出土地承包權(quán)的意愿較弱^[25]。另外，農(nóng)戶性別也是影響土地承包權(quán)退出意愿的因素之一，但對(duì)于農(nóng)戶性別對(duì)土地承包權(quán)退出產(chǎn)生何種影響，現(xiàn)有研究卻存在不同的觀點(diǎn)，例如現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)福建省的女性農(nóng)戶比男性更愿意放棄土地，而湖北省和重慶市的男性農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的意愿更強(qiáng)^[27，29]，造成上述研究結(jié)論不同的原因可能與不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)，其具體的影響機(jī)理還有待后續(xù)研究。

除了受農(nóng)戶家庭和個(gè)人特征的影響外，農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的意愿還與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策環(huán)境等因素相關(guān)。研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保障因素、退地補(bǔ)償因素和農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的認(rèn)知狀況等因素，對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)的退出有著顯著的正向影響^[30];相反，受土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰、退地補(bǔ)償價(jià)格不合理、缺乏健全的財(cái)政支持體系、社會(huì)保障體系不能及時(shí)跟進(jìn)等因素的制約^[31]，導(dǎo)致農(nóng)戶自愿退出土地承包權(quán)的動(dòng)力不足^[32]，也使現(xiàn)有的政策沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

五、土地承包權(quán)退出方式研究

目前對(duì)于土地承包權(quán)退出方式的探討，主要停留在對(duì)土地退出實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)介紹與案例分析方面，其中具有代表性的實(shí)踐模式包括成都溫江區(qū)“土地?fù)Q身份”、浙江嘉興“兩分兩換”、重慶市“土地?fù)Q戶籍”、陜西省“退地進(jìn)城”等^[26]，以上土地承包權(quán)退出模式既有各自的特色，也存在一定的不足。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大力推進(jìn)，一些地區(qū)試圖用“土地?fù)Q社?！钡姆绞絹砭徑廪r(nóng)村經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的問題，但對(duì)于這一模式學(xué)術(shù)研究中存在不同的觀點(diǎn)。持贊同觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，這種模式有助于完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，進(jìn)而彌補(bǔ)農(nóng)村居民保費(fèi)空缺問題，逐步縮小城鄉(xiāng)保障差距^[33];然而，持謹(jǐn)慎或反對(duì)態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民和市民應(yīng)當(dāng)平等地享受政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)，而農(nóng)民不能以犧牲土地為代價(jià)^[34]，因此這一模式是對(duì)失地農(nóng)民的一種利益損害，不能作為長久的制度選擇^[35]?！巴恋?fù)Q戶籍”是農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的另一種較為常見的模式，對(duì)于這一模式學(xué)術(shù)界也存在不同的觀點(diǎn)。持贊同觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，這一模式是推進(jìn)城市人口發(fā)展和保護(hù)耕地的有利措施，有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)^[36];而持反對(duì)觀點(diǎn)的學(xué)者指出，這一模式以農(nóng)民土地為代價(jià)來促進(jìn)戶籍制度改革，只是政府采取的權(quán)宜之計(jì)^[37]，并且由于進(jìn)城落戶群眾面臨著極大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)嚴(yán)重影響退地農(nóng)民的生活質(zhì)量^[38]，甚至?xí)l(fā)一系列社會(huì)穩(wěn)定問題。

還有一些學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于土地承包權(quán)退出方式的選擇，不能夠一概而論，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體情況展開分析，并在此基礎(chǔ)上探索多元化的土地承包權(quán)退出方式，為退地農(nóng)戶提供多樣化的選擇方案。例如，對(duì)于老年農(nóng)民、殘障人士、第一代農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工等不同類型的農(nóng)戶主體，由于其需求存在差異，因此其退出土地承包權(quán)的方式也應(yīng)當(dāng)有所不同^[31];祝天智^[39]則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市化程度，建立不同程度和不同方式的退出機(jī)制;張曉星和趙軍潔^[40]提出一次性變現(xiàn)、換取城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、入股分紅、簽訂長期出租合同等退出土地承包權(quán)的方式，并分析了不同退出方式的優(yōu)缺點(diǎn);劉同山和吳剛^[41]分析了農(nóng)村承包地退出的典型做法，并將其歸納為政府收儲(chǔ)型、集體收儲(chǔ)型與自發(fā)交易型三種類型，在分析各種優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出要堅(jiān)持“退用結(jié)合、市場(chǎng)為主”的改革方向。

六、土地承包權(quán)退出機(jī)制研究

機(jī)制泛指系統(tǒng)各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致大量耕地閑置，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)“有地?zé)o人”的局面。為了引導(dǎo)符合條件的農(nóng)戶有序退出土地承包權(quán)，并保障退地農(nóng)戶的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)建立有效的土地承包權(quán)退出機(jī)制?？傮w來看，現(xiàn)有研究普遍認(rèn)為：土地承包權(quán)退出機(jī)制包括激勵(lì)機(jī)制（或動(dòng)力機(jī)制）、補(bǔ)償機(jī)制、約束機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等。在激勵(lì)機(jī)制方面，主要包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、政策激勵(lì)、制度激勵(lì)等^[42]，其中合理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是促進(jìn)農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的基本前提。在補(bǔ)償機(jī)制方面，可以分為一次性貨幣補(bǔ)償、“貨幣+保險(xiǎn)”補(bǔ)償、分階段補(bǔ)償?shù)阮愋停瑢?duì)于補(bǔ)償資金的來源渠道，政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)地經(jīng)營者均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用，以促進(jìn)退地農(nóng)戶能夠得到合理補(bǔ)償，增強(qiáng)農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的意愿^[26]。在約束機(jī)制方面，政府要充分尊重農(nóng)戶的意愿，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的合理引導(dǎo)，制定嚴(yán)格的農(nóng)地承包權(quán)退出條件，適當(dāng)提高農(nóng)地承包權(quán)退出門檻^[32]，并建立嚴(yán)格的土地承包權(quán)退出審查制度。在風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制方面，由于土地承包權(quán)退出可能會(huì)產(chǎn)生一定的法律風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)^[43]，因此需要?jiǎng)?chuàng)新土地承包權(quán)退出的風(fēng)險(xiǎn)防范制度，加快構(gòu)建貫穿流轉(zhuǎn)全過程的風(fēng)險(xiǎn)防控體系與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制^[44]，保護(hù)退地農(nóng)民的利益不受損害。還有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)戶土地承包權(quán)退出是動(dòng)力機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制以及聯(lián)動(dòng)機(jī)制共同作用的結(jié)果^[45]，因此土地承包權(quán)退出機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)綜合考慮各方面因素的影響。

以上從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)視角探討了土地承包權(quán)退出機(jī)制問題，在法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者也圍繞這一主題進(jìn)行了有益探索。張力和鄭志峰^[46]指出，要完善農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，為農(nóng)地改革提供法律支持;吳爽^[43]認(rèn)為，土地承包權(quán)退出在法理基礎(chǔ)與運(yùn)作程序方面，缺乏明確的法律規(guī)定，需將土地承包權(quán)退出的法律邏輯演繹為法律制度，形成法律保障機(jī)制。

七、土地承包權(quán)退出的權(quán)益保障研究

土地承擔(dān)著社會(huì)保障功能，尤其是對(duì)于農(nóng)村發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)的農(nóng)戶來講，土地依舊承擔(dān)著保障農(nóng)民生活的作用。隨著農(nóng)戶收入來源的多元化，農(nóng)地對(duì)于農(nóng)戶的保障功能在逐步弱化，使得自愿退出土地承包權(quán)的農(nóng)民數(shù)量日益增加，但土地仍然是我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料。農(nóng)民放棄了土地則意味著原有生活方式的改變，如果缺乏有效的政策引導(dǎo)或者政策保障，退地農(nóng)戶在缺少穩(wěn)定收入來源和必要生活保障的情況下，可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定問題^[47]，而農(nóng)村社會(huì)保障制度的不完善成為制約農(nóng)民退出土地承包權(quán)的主要障礙^[45]。為了保障退地農(nóng)戶的基本生活，需要完善相應(yīng)的社會(huì)保障制度，進(jìn)而弱化農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)戶的生活保障功能。社會(huì)保障對(duì)退地農(nóng)民的福利水平、生活質(zhì)量、就業(yè)安置、養(yǎng)老醫(yī)療等具有重要作用，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療體制改革^[48]，完善農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的后續(xù)安置辦法，有助于維護(hù)退地農(nóng)民的合法權(quán)益^[28]，解除退地農(nóng)戶的后顧之憂。

在針對(duì)退地農(nóng)戶權(quán)益保障的具體實(shí)施策略方面，學(xué)者們從不同的視角出發(fā)提出了各自的觀點(diǎn)，胡繼亮和劉心儀^[25]從拓寬退地農(nóng)民的就業(yè)渠道、提高退地農(nóng)民的購房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、完善退地農(nóng)民的社會(huì)保障制度等方面，構(gòu)建了農(nóng)戶土地承包權(quán)退出的保障體系;丁潔瓊^[31]認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房保障、醫(yī)療保障、子女教育等方面，加強(qiáng)對(duì)退地農(nóng)戶的保障;王沖^[47]主張農(nóng)村社會(huì)保障體制應(yīng)當(dāng)走出土地保障模式，提高新農(nóng)合、新農(nóng)保的保障水平和覆蓋面，有助于建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系;李榮耀和葉興慶^[24]從推進(jìn)確權(quán)頒證登記、深化戶籍制度改革、完善相關(guān)法律等方面，構(gòu)建了土地承包權(quán)退出的保障機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)退出的系統(tǒng)性和聯(lián)動(dòng)性。

八、現(xiàn)有不足與未來展望

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，學(xué)者們圍繞農(nóng)戶土地承包權(quán)退出這一主題展開了積極的探索，取得了一系列較為豐富的研究成果，夯實(shí)了土地承包權(quán)退出的研究基礎(chǔ)，為后續(xù)開展該領(lǐng)域的研究提供了有益經(jīng)驗(yàn)。但是，通過對(duì)該領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)：雖然現(xiàn)有研究成果豐碩，但土地承包權(quán)退出研究還只是處于破題階段，在一些具體研究內(nèi)容上還有較大的拓展空間。我們認(rèn)為未來可以在以下領(lǐng)域進(jìn)一步展開研究。

（一）關(guān)于農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿研究

目前，諸多學(xué)者對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響因素及其作用機(jī)理進(jìn)行了分析，著重探討了農(nóng)戶家庭特征、個(gè)人特征以及社會(huì)保障等因素如何影響農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的意愿，對(duì)于該領(lǐng)域的研究具有指導(dǎo)意義。在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，未來可能的拓展領(lǐng)域主要包括：第一，影響農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的因素錯(cuò)綜復(fù)雜，如何借助于行為理論、土地產(chǎn)權(quán)理論、制度變遷理論、交易費(fèi)用理論等基礎(chǔ)理論，挖掘不同因素對(duì)農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的影響機(jī)理，并形成一個(gè)綜合性的分析框架，值得深入探討;第二，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同地域特征、不同政策環(huán)境等條件下，相關(guān)因素對(duì)農(nóng)戶退出土地承包權(quán)意愿的影響是否相同，其內(nèi)在作用路徑是否一致，這些問題需要進(jìn)一步展開研究;第三，雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為，退出土地承包權(quán)要充分尊重農(nóng)戶的意愿，但是對(duì)于如何有效引導(dǎo)、鼓勵(lì)具備條件的農(nóng)戶退出土地承包權(quán)，多數(shù)學(xué)者所提出的建議比較寬泛，沒有形成相對(duì)統(tǒng)一的研究結(jié)論，因此如何在理論分析與實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上形成一系列較為切實(shí)可行的政策建議仍需要展開系統(tǒng)探究。

（二）關(guān)于土地承包權(quán)退出方式研究

總體來看，專門探討土地承包權(quán)退出方式的研究文獻(xiàn)并不多見，現(xiàn)有研究主要體現(xiàn)在對(duì)當(dāng)前實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)介紹以及案例分析方面。為了推進(jìn)土地承包權(quán)退出試點(diǎn)工作，我國選擇了一些地區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)，雖然不同試驗(yàn)區(qū)結(jié)合自身實(shí)際形成了各具特色的土地承包權(quán)退出方式，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但從另一角度來看，正是實(shí)踐模式的差異反映出當(dāng)前我國缺乏相對(duì)成熟、完善的土地承包權(quán)退出模式，說明當(dāng)前不同地區(qū)所選擇的退出方式都還處于探索階段。因此，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，探討如何結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況，構(gòu)建多元化的土地承包權(quán)退出方式，是未來需要進(jìn)一步探討的重點(diǎn)。

（三）關(guān)于土地承包權(quán)退出機(jī)制研究

雖然學(xué)術(shù)界對(duì)如何構(gòu)建土地承包權(quán)退出機(jī)制問題開展了積極的探索，并從激勵(lì)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等方面提出了促進(jìn)土地承包權(quán)退出的策略，但現(xiàn)有研究主要從宏觀層面展開，缺乏對(duì)土地承包權(quán)退出的微觀機(jī)制分析，普遍存在重理論、輕實(shí)踐問題，導(dǎo)致一些政策建議無法有效地落實(shí)，急需形成宏觀與微觀相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)退出機(jī)制。例如，在激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)方面，當(dāng)前農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的積極性并沒有被有效地激發(fā)，部分農(nóng)戶還處于觀望狀態(tài)甚至存在抵觸情緒，因此需要建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制以有效引導(dǎo)具備條件的農(nóng)戶自愿退出土地承包權(quán);在補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)方面，現(xiàn)有研究對(duì)補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償條件等問題都還比較模糊，使得農(nóng)戶在作出是否退出土地承包權(quán)決策時(shí)，無法較為客觀地衡量潛在的收益和損失，從而在一定程度上制約了農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的意愿。

（四）關(guān)于土地承包權(quán)退出的權(quán)益保障研究

現(xiàn)有研究已經(jīng)認(rèn)識(shí)到維護(hù)退地農(nóng)戶權(quán)益的重要性，并從戶籍制度改革、醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、教育等方面，探討了如何保障退地農(nóng)戶的合法權(quán)益，對(duì)于提升退地農(nóng)戶的保障水平具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。但現(xiàn)有研究存在的不足在于：不同的建議或策略處于相互分離狀態(tài)，隔離了不同政策之間的關(guān)聯(lián)性，難以形成相互聯(lián)動(dòng)的保障體系，而保障體系不健全就難以消除農(nóng)戶的后顧之憂，從而降低農(nóng)戶退地的積極性。因此，如何構(gòu)建全方位、多層次的農(nóng)戶退地保障體系，弱化農(nóng)戶對(duì)土地的依賴，以降低退地農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)、提升退地農(nóng)戶的生活質(zhì)量，是一項(xiàng)亟待解決的課題，有待于在今后的研究中進(jìn)行系統(tǒng)的探索。

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（責(zé)任編輯：張建升）

Research on Exit of Famers Land Contracting Rights： Literature Review and Prospect

LIU Yaosen? XIONG Yujuan? ZHOU Shuguang

（School of Finance and Economics， Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404120， China）

Abstract： Guiding qualified famers to exit land contracting rights is both the basic way to promote land circulation and the necessary requirement for rural development， acceleration of agricultural supply-side structural reform and realization of rural revitalization strategy. Based on the theme of “famers exit land contracting rights”， this paper makes a literature review from six perspectives： land system change and land contract rights， land circulation and land contract rights， the influence factors of land contract rights， the means of land contract rights， the exit mechanisms of land contract rights， the security of land contract rights， which propose research emphasis on the basis of summarizing previous achievements and shortcomings.

Keywords： exit of farmland contracting right; land circulation; exit willingness; exit ways; exit mechanism