朱謙 吳聞岳

摘要：建設(shè)項目環(huán)評文件不僅是環(huán)保部門環(huán)評審批的決策基礎(chǔ)，而且是環(huán)保部門對建設(shè)項目實施事中、事后監(jiān)管的依據(jù)。我國建設(shè)項目環(huán)評文件存在著較為嚴重的質(zhì)量缺陷問題，表現(xiàn)為環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查不深入細致、建設(shè)項目工程分析不夠突出、參數(shù)選取不夠科學、環(huán)保措施不夠可行等現(xiàn)象。造成建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件存在質(zhì)量缺陷的原因是多方面的，既有建設(shè)單位以及接受委托的環(huán)境影響評價單位主觀方面的原因，也有建設(shè)項目環(huán)境影響評價客觀方面存在的困境。作為公權(quán)力行使主體的環(huán)保部門，可以通過環(huán)評許可的實質(zhì)審查、退回、不予批準、撤銷以及處罰等行政行為的實施，從而實現(xiàn)環(huán)評文件質(zhì)量缺陷的有效治理。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目;環(huán)境影響評價文件;質(zhì)量缺陷;行政治理

中圖分類號：D035;D912.6 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2020）03-0106-008

一、問題的提起

2020年3月27日晚，深圳市交通運輸局在其官方微博發(fā)布了《關(guān)于終止深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)境影響報告書送審稿公眾參與公示的公告》。該公告稱：中國科學院南海海洋研究所開展的深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)評報告書涉嫌抄襲、造假，決定終止正在開展的該項目環(huán)評公示，并責成環(huán)評單位重新組織開展環(huán)評，重新進行認真、細致、全面的評估。[1]同時，深圳市生態(tài)環(huán)境局也予以表態(tài)，將對事件相關(guān)情況進一步調(diào)查核實，如發(fā)現(xiàn)有違反環(huán)保法律法規(guī)的行為，將依法嚴肅處理。[2]此事被多家國內(nèi)媒體報道，使得我國建設(shè)項目環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）文件質(zhì)量缺陷問題，再一次暴露在公眾面前。[3]所謂建設(shè)項目環(huán)評文件質(zhì)量缺陷是指，在環(huán)評制度實施過程中，建設(shè)單位向環(huán)保部門提交的環(huán)評文件，存在不真實、不完整、不準確等現(xiàn)象。環(huán)評文件質(zhì)量如何，將直接關(guān)乎環(huán)保部門對建設(shè)項目的建設(shè)行為能否進行有效的規(guī)制?；诖?，本文將討論以下幾個問題：從環(huán)評實踐來看，建設(shè)單位所提交的環(huán)評文件質(zhì)量缺陷通常有哪些表現(xiàn)形式？其形成的原因是什么？環(huán)保部門對于環(huán)評文件的質(zhì)量缺陷的克服又將如何通過行政治理來實現(xiàn)？

二、建設(shè)項目環(huán)評文件質(zhì)量缺陷表現(xiàn)形式及其原因

環(huán)評審批制度的實施，能夠促使建設(shè)單位主動向環(huán)保部門提交環(huán)評文件，為環(huán)保部門作出審批決定提供基礎(chǔ)資料。然而，從我國環(huán)境影響評價工作的實踐來看，建設(shè)單位提交的環(huán)境影響評價文件質(zhì)量不高，存在著各種問題，其背后的原因也是多方面的。

（一）建設(shè)項目環(huán)評文件質(zhì)量缺陷的表現(xiàn)形式

1.環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查不深入細致

建設(shè)項目的環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查是環(huán)評文件編制的基礎(chǔ)。但很多環(huán)評文件現(xiàn)狀調(diào)查部分多為抄錄區(qū)域、流域自然環(huán)境背景資料，對工程可能影響范圍內(nèi)的環(huán)境狀況很少提供具體的調(diào)查結(jié)果，甚至沒有該項內(nèi)容，以致現(xiàn)狀調(diào)查與影響評價脫節(jié)，而其中，環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)存在的問題更為嚴重。[4]一些環(huán)評單位甚至不進行實地勘查，閉門造車，導致監(jiān)測方案與現(xiàn)實情況差距太大。還有一些環(huán)評單位考慮到監(jiān)測成本，擅自減少監(jiān)測因子、監(jiān)測點位以及監(jiān)測頻次，甚至刪除某些特征因子，以不具備代表性的因子和數(shù)據(jù)進行評價和分析，導致評價結(jié)論有誤。[5]比如，在《中環(huán)信環(huán)保有限公司危險廢物處置中心擴建及技改工程環(huán)境影響報告書》中，環(huán)評文件“遺漏環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評價因子”。[6]

2.建設(shè)項目工程分析不夠突出

建設(shè)項目工程分析主要是針對建設(shè)項目日常運行環(huán)節(jié)及其相關(guān)輔助環(huán)節(jié)進行分析，找出項目建設(shè)和運行過程中的所有環(huán)境狀況，并對項目涉及的環(huán)境資料進行整理匯總，為后續(xù)各環(huán)境要素的影響預測及各專題評價提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[7]，但實踐中，建設(shè)項目工程分析存在的問題也較多：其一，項目工程基本信息不明。在建設(shè)項目環(huán)評文件中，工程概況通常是抄錄項目可行性研究或者初步設(shè)計文件中的內(nèi)容，部分環(huán)評文件編制人員對這些內(nèi)容未進行認真研究。[8]其二，盲目引用設(shè)計文件的污染物估算結(jié)果。一些環(huán)評文件在介紹完項目概況后，在進行污染源強分析時，不加思索地完全采納設(shè)計文件中的源強估算結(jié)果。然而，事實上設(shè)計文件編制人員環(huán)保知識的儲備難以與環(huán)評人員相比，設(shè)計文件中的源強估算方法和參數(shù)的選擇也缺乏必要的論證。比如，在《楊凌翔林農(nóng)業(yè)生物科技有限公司昆蟲信息素研發(fā)與生產(chǎn)技改項目及年產(chǎn)50噸大麗輪枝孢激活蛋白生產(chǎn)線項目環(huán)境影響報告書》中，存在“污染源源強核算內(nèi)容不全”問題。[9]其三，識別的環(huán)境影響因子不合理。由于對相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準認識的不夠透徹，相當一部分環(huán)評文件在環(huán)境影響因子識別環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。[10]

3.參數(shù)選取不夠科學

環(huán)評文件中真正通過實測或者模擬實驗來獲取參數(shù)的比例很少，很多是通過參考其他資料、類比其他工程或者依據(jù)編制人員經(jīng)驗等方法選取參數(shù)，使得預測結(jié)果的科學性有待商榷。[11]比如，在“深圳市深港西部通道側(cè)接線工程環(huán)評”案中，環(huán)評報告書中的有關(guān)交通量的測算、替代方案、公眾意見調(diào)查、隧道口設(shè)計等諸多技術(shù)和方法問題，都受到當?shù)鼐用竦膹娏屹|(zhì)疑。[12]當然，在實踐中普遍存在的問題是，“編制內(nèi)容不是嚴格按照規(guī)范、標準、導則去編制，憑經(jīng)驗編制和編制者互相借鑒的東西太多”[13]。比如，在深圳灣環(huán)評事件中，根據(jù)核查掌握的情況，認定涉事報告書部分內(nèi)容與環(huán)評單位以前編寫的環(huán)評報告《湛江港30萬噸級航道改擴建工程環(huán)境影響報告書》定性分析部分相同或高度相似，確實存在抄襲。[14]

4.環(huán)保措施不夠可行

對于建設(shè)項目應采取的環(huán)保措施，一些環(huán)評文件僅提出了原則要求，卻無具體意見，對建設(shè)單位是否能夠落實這些要求無法判斷。比如，在《宜章縣楊家河流域重金屬污染治理工程環(huán)境影響報告書》中，“未提出地下水污染防治和監(jiān)控措施。滲濾液處理措施可行性論證不充分，未明確滲濾液處理依托的廢水處理中心處理工藝、剩余處理能力等”[15]。還有將不存在的配套措施寫入環(huán)評報告書之中。比如，在《北京市海淀區(qū)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園再生能源發(fā)電廠工程環(huán)境影響報告書》中，作為該項目環(huán)評文件編制單位的中國氣象科學研究院，在此項目的環(huán)境影響評價報告簡本中稱，“爐渣運至海淀區(qū)建筑垃圾處理廠綜合利用”，但海淀區(qū)建筑垃圾處理廠實際上并不存在。這些基于不存在事實上的評估，其科學性及可行性值得懷疑。[16]

（二）建設(shè)項目環(huán)評文件質(zhì)量缺陷的形成原因

造成建設(shè)項目環(huán)評文件存在質(zhì)量缺陷的原因是多方面的，既有建設(shè)單位以及接受委托的環(huán)評單位主觀方面的原因，也有建設(shè)項目環(huán)評客觀方面的原因。

1.建設(shè)單位對環(huán)境影響評價不重視

建設(shè)單位之所以會選擇進行環(huán)評，從某種意義上來說，是因為如果項目沒有編制環(huán)評文件，就不可能得到環(huán)保部門的審批，項目建設(shè)沒有合法依據(jù)，更不要說是投入運行了;如果不編制環(huán)評文件開工建設(shè)，則又擔心因“未批先建”的違法行為而受到行政處罰。但在現(xiàn)實中，很多建設(shè)單位編制環(huán)評文件的目的只是為換取環(huán)保部門批文，并沒有意識到環(huán)評是法律規(guī)定其必須履行的法定義務(wù)。[17]

2.環(huán)境影響評價單位的逐利性

目前，我國環(huán)評單位呈現(xiàn)出多元化特征，但無論是什么樣的環(huán)評單位，努力創(chuàng)收往往成為各環(huán)評單位的主要目標。依據(jù)環(huán)評法律的規(guī)定，環(huán)評單位逐步脫離原有的運行模式，作為市場主體，開展環(huán)評業(yè)務(wù)獲得經(jīng)濟利益成為其生存和發(fā)展的主要方式。[18]某些環(huán)評單位在編制環(huán)評文件的過程中，并沒有將環(huán)評法律的規(guī)定放在首位，而是側(cè)重考慮如何使得建設(shè)單位快速提交環(huán)評文件以獲得早日審批通過。這導致環(huán)評單位喪失了環(huán)評的獨立性。[19]此外，一些環(huán)評單位為了追求經(jīng)濟利益的最大化，還會降低環(huán)評文件的編制成本，如減少環(huán)境監(jiān)測和現(xiàn)場調(diào)查工作等，導致很多環(huán)評文件中的現(xiàn)狀調(diào)查不夠深入，現(xiàn)狀監(jiān)測不規(guī)范，重要資料、圖件缺失。比如，在深圳灣環(huán)評事件中，“有證據(jù)顯示，深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)境影響報告書，涉嫌抄襲湛江某項目環(huán)評報告”的相關(guān)信息。[20]另外，由于環(huán)評文件內(nèi)容的編制具有復雜性，甚至還存在一定的不確定性，這對編制環(huán)評文件的人員提出了較高的要求，但我國目前環(huán)評文件編制方面，普遍存在人員素質(zhì)不高、人才儲備也不足的情況。[21]

3.環(huán)境影響評價的客觀難度

由于環(huán)境影響具有復雜性、多元性和不確定性，環(huán)評客觀上存在一定的難度。具體表現(xiàn)為以下幾點[22]：其一，環(huán)評中可能遇到各種專業(yè)性較強的問題，而評價單位不一定有相應的專業(yè)人才，只能外包給專業(yè)部門進行專題編制，但經(jīng)費等問題往往受到很大限制。其二，基礎(chǔ)資料短缺，如建設(shè)項目選址區(qū)域或者施工區(qū)域的氣象觀測資料、水文地質(zhì)資料、野生動植物調(diào)查資料等，往往很難找到近期現(xiàn)成資料，一般要求環(huán)評單位自己獲取，需要較長時間和較多經(jīng)費。其三，隨著各類環(huán)評技術(shù)導則的修訂和更新，環(huán)評的深度和廣度不斷增加、要求不斷提高，而環(huán)境影響評價時間和經(jīng)費卻無法保證。

三、建設(shè)項目環(huán)評文件質(zhì)量缺陷的行政治理

由于建設(shè)單位真正關(guān)心的是項目環(huán)評文件是否能夠得到審批通過，而作為獨立編制環(huán)評文件的環(huán)評機構(gòu)，則因經(jīng)濟不獨立而受制于建設(shè)單位，甚至成為環(huán)評文件質(zhì)量缺陷的合謀者[23]，因此，治理環(huán)評文件質(zhì)量缺陷，需要作為公權(quán)力行使主體的環(huán)保部門實施事中的審查和事后的監(jiān)督。

（一）環(huán)保部門環(huán)評文件的事中審查

1.環(huán)評文件的行政實質(zhì)審查

當建設(shè)單位向環(huán)保部門提交正式的環(huán)評文件后，環(huán)保部門對環(huán)評文件要進行實質(zhì)性的審查。這種實質(zhì)性的審查機制，不僅能夠發(fā)現(xiàn)環(huán)評文件存在的質(zhì)量缺陷，而且能夠通過最終的行政許可決定的作出，將存在質(zhì)量缺陷的環(huán)評文件予以剔除。

具有審批權(quán)的環(huán)保部門，在正式受理環(huán)評文件后，并不局限于僅從提交的環(huán)評文件進行書面審查，也可以自身或者委托屬地環(huán)保部門，對建設(shè)項目環(huán)評文件進行實地查看、核實。比如，環(huán)保部門在對其所管轄的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)承接的建設(shè)項目環(huán)評現(xiàn)狀監(jiān)測業(yè)務(wù)工作監(jiān)管時，如果條件允許，還可以對監(jiān)測現(xiàn)場進行抽查，有條件的地方可以實行衛(wèi)星定位，防止現(xiàn)場監(jiān)測中不按規(guī)范操作，確保監(jiān)測的規(guī)范性和數(shù)據(jù)的準確性。[24]同時，根據(jù)項目審查的需要，可以要求建設(shè)單位提交相關(guān)的環(huán)評基礎(chǔ)材料，或者其他補充材料。

對建設(shè)項目環(huán)評文件的行政審查，應突出對環(huán)評論證結(jié)果的審查，將重點放在環(huán)評工作程序的合法性、環(huán)評文件的全面性與真實性、環(huán)評分析預測評估的合規(guī)性、環(huán)境保護措施與已有案例實際運行效果的一致性上。[25]為了指導環(huán)保部門的實質(zhì)性和針對性審查活動的開展，環(huán)保部專門出臺了一系列重點行業(yè)建設(shè)項目環(huán)評文件的審查規(guī)則和審查重點。比如，為進一步規(guī)范建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批，統(tǒng)一管理尺度，環(huán)保部組織編制了火電、水電、鋼鐵、銅鉛鋅冶煉、石化、制漿造紙、高速公路等七個行業(yè)建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批原則（試行）。[26]

2.環(huán)評文件審查的技術(shù)支持與保障

環(huán)保部門對環(huán)評文件質(zhì)量缺陷的發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠自身的能力還不夠，還需要第三方技術(shù)評估機構(gòu)的技術(shù)審查的介入，即受環(huán)保部門的委托，由技術(shù)評估機構(gòu)對環(huán)評文件進行技術(shù)評估。之所以在環(huán)評文件審批之前進行技術(shù)評估，是因為：其一，環(huán)評的復雜性、廣泛性和高技術(shù)含量需要技術(shù)評估。環(huán)評涉及的行業(yè)眾多，相同行業(yè)的建設(shè)項目由于生產(chǎn)工藝和水平、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)地點不同，產(chǎn)生的環(huán)境影響也不盡相同。環(huán)保部門的審批人員不可能了解和精通建設(shè)項目所涉及的各行各業(yè)，因此需要專門的技術(shù)評估人員為其把關(guān)，完成環(huán)評文件的審查工作。[27]其二，環(huán)評事務(wù)的咨詢性質(zhì)，決定審批前必須進行技術(shù)評估。建設(shè)項目環(huán)評在性質(zhì)上是一種中介服務(wù)，從事環(huán)評工作的機構(gòu)向建設(shè)單位收取環(huán)評費用。由于新修訂的《環(huán)境影響評價法》取消了環(huán)評單位的資質(zhì)管理，這在一定程度上導致環(huán)評單位“泥沙俱下”。環(huán)評單位在環(huán)評過程中迎合建設(shè)單位，弄虛作假，得出不正確的評價結(jié)論的現(xiàn)象可能更加嚴重。其三，與建設(shè)項目環(huán)評單位相比，為環(huán)保部門提供環(huán)評文件技術(shù)審查的機構(gòu)，無論是否存在與環(huán)保部門有隸屬關(guān)系，都是受環(huán)保部門的委托，由環(huán)保部門支付相應的環(huán)評文件技術(shù)審查費用，并對其審查意見負責。其與被審查的環(huán)評文件的建設(shè)單位沒有利益關(guān)系，相對來說，審查意見的科學性和獨立性有一定的保障。

3.退回存在缺陷的環(huán)評文件

環(huán)保部門對于環(huán)評文件的技術(shù)審查，往往是借助技術(shù)評估單位進行全面審查，由技術(shù)評估單位出具環(huán)評技術(shù)評估報告，列出環(huán)評文件本身存在的質(zhì)量缺陷。對于環(huán)評文件存在質(zhì)量缺陷問題，在我國的環(huán)評審批實踐中，環(huán)保部門往往將存在缺陷的環(huán)評文件予以退回，要求建設(shè)單位在規(guī)定的時間內(nèi)予以完善。

近年來，從環(huán)保部建設(shè)項目環(huán)評審批信息公開的情況看，環(huán)保部公開發(fā)布多次退回建設(shè)項目環(huán)評文件信息。2012年環(huán)保部共批復項目環(huán)評文件240個，退回不符合要求的24個。[28]在退回環(huán)評報告書的決定中，其退回的原因也不盡一致，但總體上，都是因為環(huán)評報告書內(nèi)容存在重大質(zhì)量缺陷。如環(huán)保部在2012年8月6日發(fā)布的《關(guān)于退回新疆紫光永利精細化工有限公司5萬噸/年氰化鈉項目環(huán)境影響報告書的通知》中，認為該項目尚存在“產(chǎn)業(yè)定位”“評價工作等級”“公眾參與”等方面的缺陷。[29]事實上，除環(huán)保部外，地方各級環(huán)保部門也都在運用環(huán)評文件技術(shù)審查意見，通過采用退回環(huán)評文件的形式來治理環(huán)評文件質(zhì)量缺陷問題。有些地方還專門出臺環(huán)評文件退回的規(guī)范性文件。比如，深圳市人居環(huán)境委員會發(fā)布的《關(guān)于加強環(huán)境影響評價文件退稿管理的意見》（深人環(huán)[2011]279號）中，規(guī)定了很細致的環(huán)評文件退回的適用條件。（1）實際上，這些退回環(huán)評文件的適用條件，往往都是典型的環(huán)評文件存在的質(zhì)量缺陷情形。如環(huán)境影響識別和評價因子篩選存在較大疏漏，評價等級與評價范圍不符合相關(guān)環(huán)評導則要求，環(huán)境現(xiàn)狀描述不清或環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)選用有明顯錯誤等。

環(huán)保部門運用環(huán)評文件的退回程序，對于提升環(huán)評文件質(zhì)量有很好的促進功效。因為，對于建設(shè)單位來說，其提交環(huán)評文件的目的是為了獲取環(huán)保部門的審批決定，但如果因為環(huán)評文件內(nèi)容不真實、不準確、不完整等原因而導致被退回，雖然退回通知或者決定并不屬于行政許可程序中的不予批準的決定，但實際效果一樣，需要建設(shè)單位補充評價并重新提交環(huán)評文件，使得建設(shè)單位申請目的落空，因此，在某種程度上對環(huán)評文件質(zhì)量缺陷有一定的糾偏功能。但是，《行政許可法》第38條中規(guī)定的行政許可決定類型為兩種：一是作出準予行政許可的書面決定，二是作出不予行政許可的書面決定。對于不符合許可條件的申請，不存在退回環(huán)評文件決定的程序。從法律性質(zhì)上來說，退回決定似乎缺乏行政許可法律的依據(jù)，使得環(huán)保部門的退回決定存在較大的法律風險。比如，在“華爾潤玻璃公司訴江門市蓬江區(qū)環(huán)境保護局”環(huán)評行政許可案中，一審、二審法院都判決環(huán)保部門退回華爾潤玻璃公司提交的環(huán)評報告表行為不合法。（2）因此，建議各級環(huán)保部門清理不同時期的有關(guān)環(huán)評文件退回的規(guī)范性文件，依法運用《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》中的不予批準之規(guī)定。

4.不予批準存在缺陷的環(huán)評文件

從上述環(huán)評文件質(zhì)量缺陷的相關(guān)情況看，各級環(huán)保部門面對已經(jīng)認定為質(zhì)量缺陷的環(huán)評文件，為何不直接作出不予行政許可決定，而是創(chuàng)造出一種退回決定形式呢？這可能與我國環(huán)境影響評價法律中，沒有明確規(guī)定環(huán)保部門不予審批環(huán)評文件的條件有關(guān)。因為，除了一些環(huán)評文件與強行性環(huán)境法律的規(guī)定不符，環(huán)保部門可以明確作出不予許可決定之外，通常情況下，環(huán)評文件存在質(zhì)量缺陷的情形，環(huán)保部門是否直接作出否定性的決定，往往很為難，因為其難以在書面的不予許可的決定中，尋找到法定適用條件作為理由來說明。

“行政行為說明理由是指行政主體在作出對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實因素、法律依據(jù)以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素?！盵30]對此，我國《行政許可法》第38條第二款也規(guī)定，“行政機關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應當說明理由，并告知申請人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權(quán)利。”之所以法律上設(shè)定行政機關(guān)的說明義務(wù)，是因為“該說明理由構(gòu)成了不予行政許可決定的一部分，不僅可以實現(xiàn)行政機關(guān)的自我拘束功能和對相對人的說服功能，而且構(gòu)成了司法審查的基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)了對行政權(quán)的進行自我拘束與外在拘束的雙重拘束?！盵31]

然而，我國《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》在當初制定時并沒有明確規(guī)定環(huán)評文件不予審批的法定條件，這使得環(huán)保部門在很長時間內(nèi)，對于存在質(zhì)量缺陷的環(huán)評文件不予批準難以說明法律上的理由。為了解決這個問題，環(huán)保部一方面通過制定各類環(huán)評文件審查的技術(shù)指南和導則，另一方面則通過修改部門規(guī)章，試圖將環(huán)評文件存在質(zhì)量缺陷的情形納入不予審批的決定之中。環(huán)保部于2015年4月2日修訂通過《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》，其中增加了多種情形下環(huán)保部門不予批準環(huán)評文件之規(guī)定，比如，建設(shè)項目工程分析或者引用的現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)錯誤的、主要環(huán)境保護目標或者主要評價因子遺漏的、環(huán)境影響評價工作等級或者環(huán)境標準適用錯誤的、環(huán)境影響預測與評價方法錯誤的、環(huán)評機構(gòu)不負責任或者弄虛作假，致使主持編制的環(huán)境影響報告書（表）失實等。（3）環(huán)保部在建設(shè)項目環(huán)評審批方面，2015上半年共受理建設(shè)項目環(huán)評文件89項，批復92項，對不符合審批條件的17個項目不予審批，涉及總投資1094.28億元。[32]當然，隨著《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的修改，取消了建設(shè)項目環(huán)評文件編制單位的資質(zhì)管理，《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》也被環(huán)保部廢止。同時，2017年6月修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》增加了環(huán)保部門針對環(huán)評文件存在的五大類問題不予批準規(guī)定，其中就包括環(huán)評文件質(zhì)量缺陷情形。另外，環(huán)保部在2019年9月發(fā)布了《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》，并明確規(guī)定：“各級生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境影響報告書（表）審批過程中，應當對報批的環(huán)境影響報告書（表）進行編制質(zhì)量檢查;發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響報告書（表）基礎(chǔ)資料明顯不實，內(nèi)容存在重大質(zhì)量缺陷、遺漏或者虛假，或者環(huán)境影響評價結(jié)論不正確、不合理的，不予批準?！闭\然，通過環(huán)保部門對建設(shè)單位提交的環(huán)評文件的實質(zhì)性審查，并將環(huán)評文件質(zhì)量缺陷情形納入環(huán)保部門不予批準的適用條件，這將會在很大程度上遏制環(huán)評文件中的不真實、不完整和不準確現(xiàn)象的蔓延。

（二）環(huán)保部門環(huán)評文件的事后監(jiān)督

1.核查撤銷存在缺陷的環(huán)評文件

對于建設(shè)單位提交的環(huán)評文件，雖然經(jīng)過環(huán)保部門在審批階段的實質(zhì)性審查，但基于各種原因，也未必都能甄別出存在質(zhì)量缺陷的環(huán)評文件。因此，環(huán)評文件審批后的核查機制，也就是通常所說的環(huán)評技術(shù)復核就應運而生。環(huán)評技術(shù)復核是指依據(jù)國家相關(guān)環(huán)境管理要求和技術(shù)導則規(guī)范，針對重點項目環(huán)評報告書中有關(guān)環(huán)境影響預測與評價部分開展的技術(shù)復核分析的過程。[33]雖然環(huán)評技術(shù)復核在我國以往的實踐中已經(jīng)存在，但伴隨《環(huán)境影響評價法》等相關(guān)法律、規(guī)章的修改，環(huán)保部還是在《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》中正式確立該項制度。它明確要求，環(huán)保部定期或者根據(jù)實際工作需要不定期抽取一定比例地方環(huán)保部門或者其他有關(guān)審批部門審批的環(huán)評文件開展復核，對其進行編制規(guī)范性檢查和編制質(zhì)量檢查。2017年通報的兩批技術(shù)復核發(fā)現(xiàn)的問題不容樂觀：第一批共發(fā)現(xiàn)21份環(huán)評文件存在較大問題，第二批發(fā)現(xiàn)16個環(huán)評文件存在較大問題。據(jù)統(tǒng)計，2017年度有質(zhì)量缺陷的環(huán)評文件占抽取總數(shù)的百分比約為7.69%。[34]生態(tài)環(huán)境部在2018年技術(shù)復核發(fā)現(xiàn)的問題依然較多，僅上半年，生態(tài)環(huán)境部開展對31個?。▍^(qū)、市）的309個建設(shè)項目環(huán)評文件的檢查中就發(fā)現(xiàn)21個建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）存在較大問題。[35]

當然，除了環(huán)保部組織的復核外，地方環(huán)保部門也同樣跟進，并撤銷存在嚴重質(zhì)量缺陷環(huán)評文件的批復。比如，江蘇省環(huán)保廳對鹽城市大豐區(qū)環(huán)保局審批的一份報告書開展了技術(shù)復核工作，因環(huán)評文件存在嚴重質(zhì)量缺陷，于2018年5月19日撤銷了該項目的環(huán)評批復。[36]通過環(huán)評審批后的技術(shù)復核并根據(jù)復核結(jié)果決定是否撤銷環(huán)評批復，實現(xiàn)環(huán)評審批監(jiān)管從事中監(jiān)管延伸到事后監(jiān)督，從而消除建設(shè)單位和環(huán)評機構(gòu)“蒙混過關(guān)”的僥幸心理。

2.對建設(shè)單位的行政處罰

長期以來，之所以我國環(huán)評文件一直存在嚴重質(zhì)量缺陷，一個重要的原因是，法律沒有對建設(shè)單位設(shè)置處罰責任條款。即便對編制單位有所規(guī)制，但設(shè)置的處罰責任也很輕微，對于違法者來說，根本起不到威懾作用。因為，“法律的作用就在于科學地設(shè)定虛假信息制造者的法律責任，提高虛假信息制造者的違法成本，從而使其無利可圖?！盵37]如果從違法行為承擔責任的類型上來說，環(huán)評文件的質(zhì)量缺陷，應該需要民事、行政和刑事責任的綜合運用。鑒于本文主要涉及行政治理問題，故關(guān)于環(huán)評文件質(zhì)量缺陷的民事責任和刑事責任這里不予討論。

在我國《環(huán)境影響評價法》未修改之前，對于建設(shè)單位提交的環(huán)評文件存在質(zhì)量缺陷情形，只是對編制環(huán)評文件單位設(shè)定了行政處罰，即“接受委托為建設(shè)項目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)在環(huán)境影響評價工作中不負責任或者弄虛作假，致使環(huán)境影響評價文件失實的，由授予環(huán)境影響評價資質(zhì)的環(huán)境保護行政主管部門降低其資質(zhì)等級或者吊銷其資質(zhì)證書，并處所收費用一倍以上三倍以下的罰款”。這里的規(guī)定，不僅處罰的數(shù)額比較低，而且實施處罰的主體也僅限定為授予環(huán)評資質(zhì)的環(huán)保部門，使得被處罰的可能性降低，特別是環(huán)評文件出現(xiàn)質(zhì)量缺陷往往還與建設(shè)單位的行為密切相關(guān)，而法律對建設(shè)單位則采取了放任態(tài)度。在2016年對《環(huán)境影響評價法》第一次修改時，并沒有涉及對建設(shè)單位與環(huán)評單位行政處罰之規(guī)定。也許是意識到環(huán)評文件質(zhì)量缺陷問題的嚴重性，2018年對《環(huán)境影響評價法》進行的第二次修改，則大大加重了對建設(shè)單位的規(guī)制力度。具體表現(xiàn)為：其一，對屬于建設(shè)項目環(huán)評文件存在基礎(chǔ)資料明顯不實，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環(huán)境影響評價結(jié)論不正確或者不合理等嚴重質(zhì)量問題的，要追究建設(shè)單位及其相關(guān)責任人員法律責任，實行“雙罰制”，由設(shè)區(qū)的市級以上環(huán)保部門對建設(shè)單位處五十萬元以上二百萬元以下的罰款，并對建設(shè)單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處五萬元以上二十萬元以下的罰款。其二，接受委托編制建設(shè)項目環(huán)評文件的技術(shù)單位違反國家有關(guān)環(huán)境影響評價標準和技術(shù)規(guī)范等規(guī)定，致使其編制的環(huán)評文件存在基礎(chǔ)資料明顯不實，內(nèi)容存在重大質(zhì)量缺陷、遺漏或者虛假，環(huán)境影響評價結(jié)論不正確或者不合理等嚴重質(zhì)量問題的，由設(shè)區(qū)的市級以上環(huán)保部門對技術(shù)單位處所收費用三倍以上五倍以下的罰款;情節(jié)嚴重的，禁止從事環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表編制工作;有違法所得的，沒收違法所得。其三，如果編制單位存在以上兩種情況，編制主持人和主要編制人員五年內(nèi)禁止從事環(huán)評文件編制工作。

從我國近年通過修訂《環(huán)境影響評價法》來加大對環(huán)評文件質(zhì)量缺陷情形的行政處罰力度看，立法者和全社會都已經(jīng)意識到，非常有必要通過嚴厲的行政處罰措施來對相關(guān)問題加以治理。需要注意的問題是，對通過行政審批和復核發(fā)現(xiàn)的環(huán)評文件質(zhì)量缺陷的建設(shè)單位和環(huán)評機構(gòu)是否能夠嚴格按照新修改的《環(huán)境影響評價法》第32條實施行政處罰。如果環(huán)保部門不嚴格落實，法律規(guī)范的嚴厲也就成為“擺設(shè)”。從生態(tài)環(huán)境部2019年第二季度、第三季度（第一批）環(huán)評文件復核的結(jié)果及其處理情況來看，“15份建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）存在環(huán)境要素或者環(huán)境風險預測與評價內(nèi)容不全、降低環(huán)境影響評價工作等級或者標準、遺漏環(huán)境保護目標、污染源源強核算內(nèi)容不全、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源不符合相關(guān)規(guī)定以及未按相關(guān)規(guī)定提出環(huán)境保護措施等質(zhì)量問題”，但卻只是對“環(huán)評文件相關(guān)的10家編制單位及19名編制人員予以通報批評和失信記分，失信記分情況記入其誠信檔案”[38]，并未見到適用《環(huán)境影響評價法》第32條實施處罰。當然，這也許與新修法律規(guī)范本身的適用困難也有一定的關(guān)系。因為，在《環(huán)境影響評價法》第32條中，法律規(guī)定的適用條件，如“基礎(chǔ)資料明顯不實，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環(huán)境影響評價結(jié)論不正確或者不合理等嚴重質(zhì)量問題”中的“明顯不實”“重大缺陷、遺漏或者虛假”“不正確或者不合理”以及“嚴重質(zhì)量問題”等，還存在著一定的不確定性。這些法律上的不確定性概念，將會在一定程度上影響到環(huán)保部門對行政處罰規(guī)范落到實處。因為，“行政機關(guān)在對這些概念進行具體化過程中，享有較大的價值判斷的空間。這種判斷空間的存在在增強行政權(quán)行使的靈活性的同時，也為行政權(quán)的濫用留下了空間?！盵39]因此，這迫切需要生態(tài)環(huán)境部結(jié)合實踐過程中積累的經(jīng)驗，通過行政執(zhí)法解釋對其處罰適用條件形成具體的判斷標準。（4）

四、結(jié) 語

建設(shè)項目的環(huán)評文件，不僅是環(huán)保部門審批環(huán)評文件的決策基礎(chǔ)，而且是環(huán)保部門對建設(shè)項目事中、事后監(jiān)管的依據(jù)。我國建設(shè)項目環(huán)評文件存在著較為嚴重的質(zhì)量問題，表現(xiàn)為環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查不深入細致、建設(shè)項目工程分析不夠突出、參數(shù)選取不夠科學、環(huán)保措施不夠可行等現(xiàn)象。造成建設(shè)項目環(huán)評文件存在質(zhì)量缺陷的原因是多方面的，既有建設(shè)單位以及接受委托的環(huán)評單位的主觀方面的原因，也有建設(shè)項目環(huán)評客觀方面的問題。作為公權(quán)力行使主體的環(huán)保部門，通過環(huán)評文件的行政審查、技術(shù)評估、退回、不予批準、復核撤銷以及行政處罰等行政行為的實施，將是解決環(huán)評文件質(zhì)量缺陷問題的一種重要手段。

注釋：

（1）比如，深圳市人居環(huán)境委員會發(fā)布的《關(guān)于加強環(huán)境影響評價文件退稿管理的意見》（深人環(huán)[2011]279號）中，規(guī)定了很細致的環(huán)評文件退回的適用條件。

（2）參見廣東省江門市江海區(qū)人民法院（2018）粵0704行初315號行政判決書，廣東省江門市中級人民法院（2019）粵07行終26號行政判決書。

（3）具體內(nèi)容參見環(huán)保部《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》第32條、第36條以及第45條。

（4）實際上，針對原《環(huán)境影響評價法》對建設(shè)項目“未批先建”行為的處罰力度小的問題，2016年首次修改的《環(huán)境影響評價法》為了提高處罰力度，實行按照建設(shè)項目“投資總額”的比例實施處罰，但由于“投資總額”的不確定性，導致實踐中該條款在適用中的混亂，直到2018年8月原環(huán)保部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設(shè)項目“總投資額”認定問題的指導意見》（試行）（環(huán)政法〔2018〕85號）解釋才基本得到落實。

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[34]生態(tài)環(huán)境部辦公廳函.關(guān)于2017年度全國環(huán)境影響評價文件技術(shù)復核發(fā)現(xiàn)問題及處理意見（第一批）的通報[EB/OL].http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/201806/t20180605_629741.html.關(guān)于2017年度全國環(huán)境影響評價文件技術(shù)復核發(fā)現(xiàn)問題及處理意見（第二批）的通報.[EB/OL].http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/201809/t20180905_629838.html.

[35]環(huán)保部.關(guān)于2018年上半年建設(shè)項目環(huán)評文件技術(shù)復核發(fā)現(xiàn)問題及處理意見的通報[EB/OL].http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/201812/t20181227_687233.html.

[36]吳瓊.江蘇環(huán)保廳通報對兩家違規(guī)環(huán)評機構(gòu)處理意見[N].新華日報，2018-5-30（02）.

[37]應飛虎.信息失靈的制度克服研究[M].北京：法律出版社，2004：170.

[38]生態(tài)環(huán)境部辦公廳.關(guān)于2019年第二季度和第三季度（第一批）環(huán)評文件復核發(fā)現(xiàn)問題及處理意見的函（環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕140號）[EB/OL].http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202003/t20200331_772165.html.

[39]鄭智航.行政法上不確定性法律概念具體化的司法審查[J].政治與法律，2018，（5）.

（責任編輯 吳 楠）