“雙軌制+”：中國農業(yè)多邊對外援助治理結構探索

于浩淼 徐秀麗

【關鍵詞】??農業(yè)對外援助??雙軌制??發(fā)展援助 ?南南合作

【中圖分類號】?D822.2 ????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2020）04-0132-17

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202004008

一、問題的提出

20世紀90年代“良治”（Good Governance）概念的提出，在國際發(fā)展領域引發(fā)了對受援國治理結構與援助有效性的關注。同時，作為一種反向的思考，援助國的援助治理結構也是一個值得研究的重要議題。

有關援助治理的研究，主要涉及宏觀的全球層面、中觀的國家層面、微觀的具體項目三個層面。從全球層面看，自20世紀60年代起，國際發(fā)展援助的多邊機構和發(fā)達國家各自的援外機制性框架逐漸建立起來?；凇叭绻狈ζ毡檫m用的統(tǒng)一援助標準，援助質量的保障將會是一道難題”等考慮，發(fā)展援助委員會（OECD-DAC）作為國際發(fā)展援助的協(xié)調機構，確定了官方發(fā)展援助占國民總收入（Gross National Income， GNI）0.7%?的目標，同行評議（Peer Review）等項目評估方法，幾次援助有效性、發(fā)展有效性的高級別論壇所產生的成果文件，以及聯(lián)合國千年發(fā)展目標（MDG）、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDG）等全球發(fā)展目標的設定，等等，建構了援助治理的全球秩序，也建構了各國的國內援助治理秩序。

從國家層面看，蘭卡斯特（Carol?Lancaster）重點從美國等西方國家發(fā)展援助的組織方式、治理結構、動態(tài)機制等層面探究援助治理及其效果。?趙劍治等學者對巴西、印度等金磚國家的援助治理結構進行了系統(tǒng)比較。

隨著中國等新興經(jīng)濟體的崛起，對中國對外援助治理能否突破援助有效性陷阱的探討日漸成為國際焦點。周弘、黃梅波等重點研究了中國對外援助治理結構，分析了中國對外援助管理機構、對外管理體制及援助執(zhí)行機構的演變。?在此基礎上，王濼分析了中國對外援助管理體制、機制運行存在的問題，并提出了改革中國對外援助管理體制、機制的建議。?劉方平認為中國的援助治理體系與國家治理體系之間是同向、同步發(fā)展的，援助治理是國家治理的重要組成部分。?在援助治理上，將援助與貿易、投資相結合的“一攬子”方式日益成為重心。

農業(yè)是中國對外援助的重要領域之一，在中國農業(yè)對外援助治理機構的研究中，唐麗霞等認為，21世紀以來，中國對非農業(yè)援助逐漸形成了多元主體共同參與援助管理的基本特征，并指出中國在不同部門發(fā)展框架下和具體援助項目兩個層面形成了多部門共同參與的對非農業(yè)援助治理結構。?陳燕娟和鄧巖強調中國的農業(yè)援助要以企業(yè)為主體，堅持市場化運作才有生命力。?但中國對非援助也面臨企業(yè)和國家、市場化和公益性的艱難平衡。?在農業(yè)領域，“友誼農場”既是外交活動，也是對外投資的一部分。?但是，援助項目中這種由企業(yè)管理的特殊的公私合營模式被視為“長期可持續(xù)發(fā)展的要求”，也是“生存與可持續(xù)經(jīng)營之道”。

從微觀項目層面看，一些研究通過案例分析總結中國農業(yè)援助治理結構的優(yōu)勢和劣勢。莫斯（David Mosse）一方面指出中國的農業(yè)援助治理在政策中體現(xiàn)的進步與實踐中的效果可能存在巨大差異，另一方面又指出自下而上的參與式發(fā)展是真正實現(xiàn)社會發(fā)展與進步的有效路徑。?巴克利（Lila Buckley）采用行動者為導向的研究方法，研究了中國農業(yè)援助項目中微觀層面的中國專家與當?shù)毓賳T共同管理農業(yè)技術項目的主要特點。?諾德特維特（Bjorn Harald Nordtveit）指出，從中國的農業(yè)援助項目看，更多是通過回應受援國的需求來展示自身的發(fā)展經(jīng)驗，而非建立體系化的援助治理模式。?李小云認為中國的發(fā)展代理人更多是一個“利益的調節(jié)者”和不同發(fā)展知識和經(jīng)驗的“融合者”，是將政治與國家層面的高度契合與農業(yè)援外專家的技術捆綁在一起。?從既有研究看，對中國援助治理的研究，在全球、國家或項目層面，大多是以雙邊援助為主，對多邊援助的專門研究并不多見，少數(shù)的研究涉及以下幾個方面。熊厚梳理了1949—2007年間中國對聯(lián)合國等多邊發(fā)展機構提供援助的歷史情況，?葉玉認為，中國有望在原有的多邊發(fā)展機構中更多地創(chuàng)新援助方式。?在研究援助治理的主體方面，既有成果以研究宏觀的政府主體或微觀的個人為主，而對多元化主體共同參與多邊援助治理的研究較少。為此，本文主要研究中國的多邊援助治理。

目前，政界、學術界、媒體對中國的多邊對外援助的定義有所不同。本文的多邊對外援助特指通過國際組織等第三方平臺?來協(xié)調資源供給和分配事宜的援助活動。這種援助方式在傳統(tǒng)的雙邊援助模式的基礎上，引入國際組織平臺。國際組織作為全球治理的重要主體之一，具有長期開展援助與發(fā)展合作項目的經(jīng)驗，并在全球設有分支機構，了解受援國當?shù)氐那闆r。另外，國際組織在援助國與受援國雙方之間充當協(xié)調員的角色，更有利于各方建立良好的伙伴關系。同時，通過國際組織平臺，可提高中國開展對外援助的規(guī)范性與透明度，推動中國對外援助的國際化進程。本文以中國在聯(lián)合國糧農組織（FAO）框架下開展的南南合作項目（以下簡稱“中國—FAO南南合作項目”）為案例，?探討中國農業(yè)多邊援助治理如何發(fā)揮多元主體的作用，從組織方式、治理結構、動態(tài)機制等層面探討援助治理及其效果，分析中國構建的多元主體參與、互利共贏的多邊對外援助治理結構如何回應國際發(fā)展援助有效性及可持續(xù)性等問題。

二、“雙軌制+”：理論分析框架

無論是基于“精神鴉片”與“援助陷阱”?的援助無效論，還是援助有效且必要，但前提是“良治”的捆綁式援助，都應集中于援助目標的實現(xiàn)。

一方面，需要高效運轉的科層制組織安排，科層組織“仿佛是一架精心設計的現(xiàn)代大機器，執(zhí)行著特定的任務，機器上的每個部件都能夠發(fā)揮最大的功效與作用”。韋伯（Max Weber）將其稱為“不示好惡”，即“沒有憎惡或激情，因而沒有愛或狂熱。不管個人有什么考慮，嚴格履行義務的概念就是最高標準。”?諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者西蒙（Herbert A. Simon）教授認為，有效發(fā)展社會資源的首要條件是有效的組織架構，?其合理性和科學性將直接影響組織的運轉效率。

另一方面，扁平化的網(wǎng)絡結構積極倡導將人的主體性納入治理框架，朱曉紅在社會治理主體及其結構的歷史考察研究中，將網(wǎng)絡結構定義為“對線性結構和中心—邊緣結構的揚棄和發(fā)展，是在平等、獨立和相互信任基礎上的溝通和合作中形成的非中心的結構框架，它打破了組織的界限，使社會治理主體具有滲透性和模糊性、密集的多邊聯(lián)系和充分合作”。

本文針對中國在農業(yè)領域開展的多邊對外援助中縱橫交錯的多元主體，提出了“雙軌制+”的援助治理分析框架，以提煉中國多邊對外援助的治理特點，并探討其對援助效果的影響。

第一，縱向科層制。在中國農業(yè)多邊對外援助治理中，不同類型的組織承擔著不同的角色，有利于形成一體化、有機整合的狀態(tài)。在中國農業(yè)多邊對外援助項目中，縱向上依靠自上而下的科層制的權威調控，形成了中央政府—主管部委—政府執(zhí)行機構—地方政府—地方政府執(zhí)行機構整體嵌入到援外場域的結構，完成了科層制嵌入，發(fā)揮并優(yōu)化了組織權利配置的作用，提高了援外項目的執(zhí)行效率，這也是援助治理的宏觀制度安排。

第二，橫向網(wǎng)絡制。橫向機制存在于援外一線現(xiàn)場，由援外專家、受援國農業(yè)部門、農民組織、科研機構、私營部門等主體形成扁平化的網(wǎng)絡結構。

第三，縱橫軸交匯點?？v橫合作中軸的交匯點是作為科層組織一員的中央政府執(zhí)行機構——援外項目事業(yè)單位，其在縱向國家行政體制中發(fā)揮著承上啟下和配置經(jīng)濟社會資源的作用和角色。

第四，“+”的概念。援助國與受援國的利益時常發(fā)生彼此牽制與掣肘的情況，本文試圖在援助國與受援國之間，通過第三方國際組織平臺架起合作的橋梁。在傳統(tǒng)的縱向科層制與橫向網(wǎng)絡制的雙軌基礎上，增加國際組織這一第三方，以提高援助效率，實現(xiàn)多方共贏。

綜上所述，本文提出“雙軌制+”的中國農業(yè)多邊援助治理結構的理論分析框架，即以科層制為中心的垂直權力機制以及橫向扁平化網(wǎng)絡合作機制，通過第三方合作平臺，共同形成雙軌縱橫交錯的合作治理結構。

三、“雙軌制+”個案研究：以中國—FAO南南合作項目為例

本文以中國—FAO南南合作項目為研究對象，該項目是中國在聯(lián)合國系統(tǒng)內開展農業(yè)領域多邊對外援助的一種合作模式。中國政府先后于2008年、2014年共向FAO捐贈8?000萬美元設立信托基金，這既是借助國際組織平臺支持開展南南合作，也是將知識、經(jīng)驗、政策、技術和專業(yè)資源等發(fā)展解決方案在發(fā)展中國家之間相互分享和交流的一種合作方式，其作用是提高受援國的農業(yè)生產力和糧食安全水平。截至2019年10月，中國已向非洲、亞洲、南太平洋、加勒比海30多個國家和地區(qū)派出了近1?100名農業(yè)專家技術員，占FAO南南合作項目派出總人數(shù)的60%，約100萬發(fā)展中國家的人口在小型農業(yè)政策法規(guī)、水產養(yǎng)殖、雜交水稻、農村能源、熱帶作物、加工儲存、市場信息和農業(yè)文化遺產等領域受益，被譽為聯(lián)合國系統(tǒng)南南合作的典范之一。

這種項目操作模式不同于傳統(tǒng)的中國對外雙邊援助，即以項目為主導的基礎設施“硬援助”，?也不同于西方國家開展的南北援助，即體現(xiàn)西方發(fā)展援助話語及科層制特點;?而是以中國政府向FAO捐款設立信托基金，選派中國農業(yè)專家赴受援國開展技術援助為主要方式推進。通過這種方式，使中國在基金的使用方向等方面具有平等協(xié)商的主動權，反映了中國開展對外援助的主動性與發(fā)展經(jīng)驗，兼具南南合作與南北合作的雙重特點。

2009—2019年，筆者以中國—FAO南南合作項目一線工作人員身份，深入包括項目規(guī)劃立項、組織實施、專家選拔及派出、境外管理、監(jiān)測評價、總結宣傳等一線場域，進行了十年參與式實地調研。?研究發(fā)現(xiàn)，中國—FAO南南合作項目具有縱橫多元主體的特點（見圖1），縱向上包括中央政府、主管部委、政府執(zhí)行機構、地方政府、地方政府執(zhí)行機構、援外專家，橫向上包括中國政府執(zhí)行機構、受援國農業(yè)部門、國際組織、農民組織、科研機構、私營部門、援外專家等主體，縱橫交錯、相互依賴，形成網(wǎng)絡結構。

圖1 中國—FAO南南合作項目多元主體。資料來源：作者根據(jù)中國農業(yè)農村部對外經(jīng)濟合作中心提供的資料自制。

本文以中國—FAO南南合作項目為案例，分析中國農業(yè)多邊對外援助治理結構及其效果。

（一）縱向的科層制

科層制是現(xiàn)代國家和社會管理中有效的組織結構模式，遵循嚴格的勞動分工制度和工作規(guī)則。現(xiàn)實中，科層組織的理性與科層組織成員的理性之間會產生沖突，理想狀態(tài)與實際表現(xiàn)之間也會存在矛盾。科層制既是組織中具有不同職能和級別的部門和人員的具體結構，也是體現(xiàn)在組織行動和互動關系中的管理方式。按照斯科特（W. Richard Scott）的研究，如果權力過于分散，每個部門都不能對項目的結果產生決定性的影響，反而會加強對過程和規(guī)則的控制，出現(xiàn)項目的目標取向和科層的規(guī)則取向之間的張力，并使項目統(tǒng)一規(guī)劃與條線分散傳遞之間產生張力。

貝爾（Daniel Bell）提出的支配“后工業(yè)社會”的“中軸原理”，?其最關鍵的分析方法是在特定的社會現(xiàn)象中，要把握中心機制，這樣才能把握社會現(xiàn)象的本質屬性。這一核心概念同樣適用于中國農業(yè)對外援助治理，即自上而下的縱向科層制是其運行的中心機制。中國國家國際發(fā)展合作署是中國對外援助的窗口，處于中國對外援助傳統(tǒng)中軸的最頂端，發(fā)揮頂層設計的引領作用，負責制定統(tǒng)一的對外援助戰(zhàn)略、方針、規(guī)劃、政策等。但援外的具體執(zhí)行工作仍由相關部門按分工承擔，其中農業(yè)領域的對外援助主要由農業(yè)農村部負責，援外項目一般采用“以省包國”的形式，如中國與FAO在烏干達執(zhí)行的南南合作項目主要由四川省承擔，在納米比亞執(zhí)行的南南合作項目主要由湖北省承擔等。這種形式可以發(fā)揮地方的主觀能動性，發(fā)揮各地基層農業(yè)科學院、農業(yè)技術推廣中心等機構的作用，方便選派合適的農業(yè)專家赴受援國執(zhí)行技術援助任務。這樣就形成了中央政府—主管部委—政府執(zhí)行機構—地方政府—地方政府執(zhí)行機構—專家選派的縱向科層制體系，也體現(xiàn)了國家權力在基層社會的延伸。

第一，治理結構的塔尖：頂層感召。在中國—FAO南南合作項目的治理結構中，位于金字塔塔尖的是中央一級管理單位——農業(yè)農村部，其負責在項目的立項、規(guī)劃設計、管理實施、組織協(xié)調和監(jiān)測評價等方面建立中央一級統(tǒng)一的標準和實施方法，確保中國—FAO南南合作項目在改善受援國家庭糧食安全、農村生計和減貧等方面發(fā)揮作用。農業(yè)農村部設立了中央一級的項目管理團隊，其下的國際合作司是中國—FAO南南合作項目的具體管理部門，其下屬事業(yè)單位是完成中央項目管理的實際載體，負責具體開展中國—FAO南南合作項目，扮演科層制組織的政策執(zhí)行者角色。

第二，治理結構的塔體：以省包國。科層制的核心是自上而下的等級制體系，上級對下級進行監(jiān)督和管理，下級聽從上級的命令，而“這種體系給被治理者提供了上訴的可能性，即按照嚴格規(guī)定的方式、針對低級官員的決定向有關上級權威提起上訴”。在縱向科層組織管理中，中國—FAO南南合作項目雖然在管理體制和機構的設置上具有森嚴的等級，但可通過權力下放，將具體管理環(huán)節(jié)的決策權授權給下級組織，使科層制煥發(fā)出新的活力。

中國—FAO南南合作項目一般采取“以省包國”的模式進行權力下放，各省作為項目的承包方，能夠對本省選派的專家進行更好的管理和協(xié)調，提高基層的積極性和創(chuàng)造性，提升組織的發(fā)展活力。每個國別項目所對應的省份，是根據(jù)援外經(jīng)驗、地方特色、氣候條件、經(jīng)濟發(fā)展方向等因素綜合考量，以優(yōu)中選優(yōu)的方式予以確定。

中國—FAO南南合作項目對專家的首要要求是具備良好的技術實踐能力，省級和縣市級農業(yè)部門的積極參與和配合是能夠選派合適專家的制度優(yōu)勢。地方政府可以依據(jù)項目情況，推薦援外專家并進行管理，而且在境外開展的援外活動中具有一定的管理權和話語權，這既保證了科層制的嚴謹性，又實現(xiàn)了項目的既定目標，體現(xiàn)了“科層為體，項目為用”的特征。

中國農業(yè)多邊對外援助治理結構使中央政府—主管部委—政府執(zhí)行機構—地方政府—地方政府執(zhí)行機構嵌入援外場域，形成了科層制嵌入的宏觀制度安排?？v向的科層制通過自上而下的適度集中與適當分權，體現(xiàn)了中央頂層設計的作用與發(fā)揮地方主觀能動性的特點和優(yōu)勢，優(yōu)化了組織資源配置的作用。但需要指出的是，中國目前雖然已成立了部際對外援助協(xié)調機制，但其對多邊援助的影響有限。中國多邊援助行政體制分散于各個對口的部委，但各部委之間缺乏有效的協(xié)調機制。例如，中國—FAO南南合作項目的歸口部門在農業(yè)農村部，其任務是在農業(yè)口的垂直機構中完成的，缺乏一定的部委間以及各省政府機構中各分管部門間的協(xié)調與合作。

（二）橫向的網(wǎng)絡制

扁平化網(wǎng)絡治理結構中的各個主體之間存在密切聯(lián)系與合作。在科層制的垂直管理結構中縱向管理層級較多，但橫向部門之間的溝通較少，而網(wǎng)絡結構縮短了每一個節(jié)點即每一個社會主體之間的距離，“治理過程中的每個成員都是治理網(wǎng)絡中的必要節(jié)點，并且與其他節(jié)點進行交互，每個節(jié)點的任何微小變化，都會反映在整個治理網(wǎng)絡中?！?/p>

我們可以通過分析中國—FAO南南合作項目各主體參與援助治理的具體過程，來理解多元主體參與援助治理的形成過程及其微觀實踐機制。對援外的具體工作而言，影響援外項目有序或失序的關鍵是如何發(fā)揮一線基層管理機構、援外專家的作用，以及受援國如何發(fā)揮主觀能動性，配置好各方面資源。在中國—FAO南南合作項目中，中國的援外專家作為援助國的代理者，一般派遣周期為兩年到三年，主要實施方式是通過與當?shù)剞r民組織、農戶的互動來實施技術推廣、試驗、示范，達到技術轉移的目的，推動受援國實現(xiàn)糧食增產，提高糧食安全水平。在援外一線現(xiàn)場，存在援外專家、當?shù)卣畽C構/科研機構、農民組織等主體，因此，與多元治理主體并存的條件相適應的治理模式應該是合作治理，其中相互交織的網(wǎng)絡關系可以分為協(xié)作—共生、供需—粘性的雙重邏輯關系。

第一，協(xié)作與共生：受援國與援外專家的合作關系。在發(fā)展問題上，如果沒有受援方的積極主動努力，進行有效的配合，那么要達到理想的援助效果、實現(xiàn)發(fā)展合作的目標非常困難。因此，在對外援助方面，受援國參與援助的主動性對項目的有效性至關重要。總體來看，在中國—FAO南南合作框架下，并非每個國別項目都實現(xiàn)了預期的目標，這與受援國是否發(fā)揮了主觀能動性以及受援國參與的程度和質量有關。例如，在中國與FAO在烏干達實施的南南合作項目中，烏干達積極發(fā)揮主觀能動性，從上到下高度配合，提供了配套的人、財、物支持，不僅建立了科研機構間的農業(yè)技術交流與合作機制，而且通過中國援外專家“零距離”的技術援助，將技術向受援國全國推廣覆蓋，提高了技術轉移的規(guī)范性和針對性，?并依托中國—FAO南南合作項目建立了中烏農業(yè)合作產業(yè)園，促進了援助項目的可持續(xù)發(fā)展。而中國與FAO在馬拉維執(zhí)行的南南合作項目，由于馬拉維當?shù)氐牟恢鲃印⒉蛔鳛?，中國援外專家在當?shù)亻_展援助活動較為困難，援助效果一般，在中國援外專家完成援外任務回國后，很多技術與示范基地被廢棄或處于半癱瘓狀態(tài)，影響了援助的可持續(xù)性及當?shù)孛癖妼χ袊恼J識。

第二，供需與粘性：援外專家與當?shù)剞r民組織、農民的互動關系。援外現(xiàn)場治理的過程是一種需要協(xié)調各種資源的交換活動，不同的組織化治理方式會有不同的資源協(xié)調方式，這與其協(xié)調成本緊密相關。?援外專家具備專業(yè)知識和技能，但作為外來者，并不具有較強的動員能力。農民組織/協(xié)會在人力資源、財力、物質資源等方面表現(xiàn)出突出的資源分配優(yōu)勢和強大的組織能力和動員能力，，而且熟悉農民，可以發(fā)揮較強的動員能力。因此，依靠農民組織（如協(xié)會等）可降低成本，順利開展培訓示范活動，而且推動農民組織吸引和組織農民，也是農業(yè)部門和援外專家的工作任務及目標之一。

農民組織、地方農業(yè)部門與援外專家在合作中保持目標的一致性、利益的相似性，有益于提升援助治理的效益。農民組織不需要與其他組織競爭資源和權力，也可以分擔地方農業(yè)部門的部分工作，能夠組織地方農民提高農業(yè)實用技術的應用能力，在提高當?shù)丶Z食安全與營養(yǎng)水平等方面發(fā)揮積極作用，兩者之間的關系是相互支持和相互依賴的，并在需求與目標上達成了共識，這是一種供與需的合作。通過這種方式，中國農業(yè)援外專家結合中國農業(yè)技術推廣的成功經(jīng)驗，將成熟、實用的技術有效推廣給受援國的農民。?由此，當?shù)剞r民基于對中國農業(yè)技術的信任與良性體驗，形成了對中國農業(yè)援外專家的依賴與繼續(xù)合作的期望，這體現(xiàn)了援外專家與當?shù)剞r民之間的合作粘性，依賴感與合作期望值越高，合作粘性越大。

橫向的網(wǎng)絡合作主體，包括當?shù)剞r業(yè)部門、農民組織、科研機構、私營部門間建立的以分工、合作為導向的援助治理模式，分工是對外援助治理結構可持續(xù)變化的方式之一，是合作的前提和基礎;合作是對外援助治理結構轉型和治理機制創(chuàng)新的基本實踐原則，也是一體化治理主體差異性和多樣化的結果，由此產生受援國與援外專家間的協(xié)作—共生、援外專家與當?shù)剞r民組織、農民間的供需—粘性的雙重治理秩序。中國農業(yè)多邊對外援助治理結構通過縱橫合作的援助治理中軸，一定程度上達到了雙軌并行治理的效果。

（三）縱橫軸交匯點

縱橫合作中軸的交匯點是作為科層組織一員的中央政府執(zhí)行機構——援外項目事業(yè)單位，其發(fā)揮著承上啟下和配置經(jīng)濟社會資源的作用。

第一，縱向：自上而下指令傳達的節(jié)點。作為科層組織一員的援外項目事業(yè)單位扮演著科層制組織的政策執(zhí)行員的角色，以實現(xiàn)政府指令自上而下的逐級落實，農業(yè)對外援助治理離不開這類縱向科層制組織的樞紐作用。首先，在制度設計方面，援外事業(yè)單位協(xié)助上級主管部門出臺了《南南合作項目管理辦法》等一系列政府文件，?成為開展農業(yè)領域南南合作項目的指導性文件。同時，援外事業(yè)單位也對內完成了組織功能的設計，并將國家意志通過政策文件的形式進行傳遞。除了正式的文件授權外，援外事業(yè)單位通過內部程序的上請下示等形式履行項目管理職責，還為援外專家提供培訓、經(jīng)費、資源等方面的支持。

第二，橫向：拉開扁平活動序幕的起點。以援外項目事業(yè)單位為起點，與援外一線的主體建立橫向扁平化合作網(wǎng)絡，通過橫向聯(lián)系的互助機制參與援助治理，運用社會化、市場化手段而非單純的行政權力，實現(xiàn)了組織間的有機聯(lián)系并強化了凝聚力。由此，科層組織與援外一線主體實現(xiàn)了對接，使援外項目多元協(xié)同治理成為可能。

援外項目事業(yè)單位通過信息傳遞、對話與溝通等方式，將部分功能在援外一線“自我消化”或讓渡于援外一線主體，對外援助項目可以分擔傳統(tǒng)單位制的全能職責，為對外援助項目管理提供高效和優(yōu)質的服務，而不是陷入繁雜、瑣碎的行政事務之中，有利于逐步提升援外一線項目管理的效率，也符合多元主體共生、協(xié)同治理機制的新發(fā)展趨勢。

作為縱橫合作中軸的交匯點以及科層組織中的中央政府執(zhí)行機構，援外項目事業(yè)單位發(fā)揮著承上啟下的作用和功能。一方面，作為縱向科層組織的一員，援外項目事業(yè)單位的節(jié)點作用有助于落實政府從上到下的逐級安排;另一方面，以援外項目事業(yè)單位為起點，與援外一線的主體建立起橫向的扁平化合作網(wǎng)絡，通過橫向的互助機制參與援外項目治理，運用社會化、市場化手段而非單純的行政權力，實現(xiàn)了組織間的有機聯(lián)系。由此，科層組織與援外一線主體實現(xiàn)了對接。援外事業(yè)單位代表國家具體執(zhí)行援助項目，通過不斷地主動摸索和實踐，持續(xù)提高項目的執(zhí)行與管理效率，在此過程中也提高了其自身的能力水平。

（四）“+”第三方平臺

援助國與受援國之間并不完全是友好關系，而是存在利益與矛盾沖突的關系，援助國與受援國利益時常發(fā)生彼此牽制與掣肘的情況。國際體系的變化與調整為國際組織作用的發(fā)揮提供了更為廣闊的空間，也為中國等新興發(fā)展中國家提供了難得的發(fā)展機遇。國際組織這一第三方平臺在受援國與援助國之間架起了合作的橋梁。

第一，推動參與全球治理的國際化進程。作為聯(lián)合國在糧食和農業(yè)領域的專門機構，F(xiàn)AO是全球糧食及農業(yè)政策的制定者、推動者、協(xié)調者、行動者和合作伙伴。FAO重視技術和知識，推廣國家、區(qū)域和全球層面的良好做法，充分運用自身的網(wǎng)絡和伙伴關系，重視發(fā)揮在糧食、農業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等領域提供公共產品和政策建議方面的主要參與者角色。農業(yè)領域的南南合作是實現(xiàn)全球農業(yè)發(fā)展目標的重要途徑，雖然2030可持續(xù)發(fā)展議程對農業(yè)目標的描述非常復雜，但目標的關鍵是發(fā)展中國家的糧食安全問題。依托FAO平臺，中國通過國際組織的國際化運行規(guī)則實施援助項目，一方面為受援國提供了農業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗和解決方案，另一方面可以提高中國開展農業(yè)對外援助的影響力和國際化水平。中國從原來的南南合作參與者，即從僅派遣技術專家或技術員的角色轉變?yōu)榫栀浾吆图夹g提供者的雙重角色，并由此專門設置了管理部門、管理崗位和人員梯隊，直接參與對外援助項目的磋商、管理和協(xié)調等。中國農業(yè)農村部與FAO建立了完善的南南合作工作機制。在項目的日常運行中，中國的援外項目管理團隊與FAO總部、FAO駐受援國代表處溝通與合作，有助于中國培養(yǎng)熟悉中國國情、了解國際規(guī)則，并能夠與國際社會交流、對話、溝通與合作的國際化人才隊伍。

第二，降低管理成本，提高援助效率。依托FAO平臺，可以降低中國對外援助項目的管理成本，彌補中國在受援國缺乏專門援外管理和協(xié)調機構的不足。中國開展的對外援助，其國內管理部門的大部分職能是在中國國內進行的，在受援國的援助管理主要依托中國駐外使館和經(jīng)商處，隨著對外援助項目的增加和規(guī)模的擴大，使館和經(jīng)商處因人力資源有限難以對援助項目提供專業(yè)化的管理。中國—FAO南南合作項目依托FAO來進行管理，具有明顯的優(yōu)勢。以中國與FAO在烏干達執(zhí)行的南南合作項目為例，中國駐烏干達使館經(jīng)商處有關人員表示，F(xiàn)AO有一套成熟的管理機制，也有完善的管理方式，并且有足夠的管理和專業(yè)人員，而經(jīng)商處在管理援外項目上還面臨著人員不足、專業(yè)人員有限等問題。?依托FAO平臺，我們可以更好地與受援國溝通和磋商，督促受援國兌現(xiàn)承諾，確保項目活動按照行動計劃順利進行。項目從合作意愿的提出、前期規(guī)劃設計、協(xié)議簽署、選派專家、行前準備到最終項目開始實施，通常都需要一到兩年的時間，一些受援國政府部門的工作人員流動頻繁。以中國與FAO在剛果（金）執(zhí)行的南南合作項目為例，從項目提出到項目實施，剛果（金）更換了四個農業(yè)部長，每個部長都有自己對項目的想法，如果通過雙邊渠道和受援國直接對接討論，協(xié)商成本會陡然增加，但是FAO駐受援國代表處可以依托聯(lián)合國系統(tǒng)在該國的影響力促使當?shù)卣男泻献鲄f(xié)議。

在援助國與受援國間加入第三方平臺，可以避免援助國和受援國雙方直接的利益矛盾與沖突，進而避免彼此掣肘。通過國際組織的平臺可以架起援助國和受援國雙方的合作橋梁，通過國際組織的國際化運行規(guī)則實施對外援助項目，能建立對各方都具有一定舒適度的合作環(huán)境。當然，由于歷史原因，在過去相當長一段時期內，中國主要關注國內農業(yè)發(fā)展與糧食安全問題，偏重于“引進來”。在全球治理體系中，中國作為后來者在國際組織中的作用還有待提升，參與全球糧食治理的內在動力尚有待提高，在通過國際組織平臺開展對外援助中尚缺乏總體戰(zhàn)略框架的引領，在國際規(guī)則制定等方面也缺乏一定的主導權，對國際組織的捐資及提高使用效果總體上還缺乏經(jīng)驗，一定程度上導致參與有關政策、協(xié)定、規(guī)則、標準等制定的步伐滯后，難以掌握戰(zhàn)略制高點，也很難從技術上保障自身權益。

結束語

對現(xiàn)階段的中國對外援助而言，尚未形成或者具備系統(tǒng)性分享自身發(fā)展理論和發(fā)展模式的能力，且在短期內難以突破。?在此背景下，本文以中國—FAO南南合作項目為例，嘗試通過“雙軌制+”的概念探討多元主體參與的中國對外援助治理結構。這樣的治理結構有利于形成一體化、有機整合的連帶狀態(tài)，促進中國多邊對外援助治理的國際化進程。

中國對外援助話語體系的構建為南南合作注入了新的內涵和動力，在探索與發(fā)展中國家共同發(fā)展方面具有示范效應。當今的中國已經(jīng)成為積極參與全球治理、維護世界和平與安全的重要力量。?崛起的中國不是全球治理的威脅者而是積極的建設者。?在這一過程中，中國不僅要積極參與現(xiàn)行國際機制，而且要不斷學習和適應新的機制，逐步向積極進取、有所作為和謀求主導的全球治理目標轉換。

提高中國參與全球治理的能力，既要了解國際發(fā)展話語體系，也要充分認識議程設置的重要性，重點提高規(guī)則制定、議題設置、宣傳倡導、統(tǒng)籌協(xié)調等方面的能力。中國應繼續(xù)堅持以開放包容的態(tài)度，積極拓展與國際組織等第三方平臺的合作，建立多邊全球伙伴關系。應發(fā)揮好國際組織在知識中心、籌資能力、投資中心等方面的職能，同時發(fā)揮好國際組織中間協(xié)調人的作用，促使受援國政府明確自身的責任和義務，做好內部協(xié)調與統(tǒng)籌安排，共同創(chuàng)新農業(yè)南南合作模式，并結合各參與方的比較優(yōu)勢，提高援助的效率。應以多元主體治理為基本立足點，在積極融入全球治理進程中努力探索多元主體間的協(xié)調與合作路徑，構建具有高度靈活性及彈性化的用以解決農業(yè)多邊對外援助治理問題的體制、機制，既符合南南合作共性又體現(xiàn)中國特色，為解決援助有效性問題提供新思路。在此基礎上，應與現(xiàn)行的西方發(fā)展援助主導的國際援助理論與實踐進行對話與互動，通過中國對外援助治理的路徑來探索中國參與全球治理的路徑，為進一步推動構建人類命運共同體和實現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展目標貢獻中國智慧與中國方案。

[責任編輯：楊 立]